浙江省經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)
行政管理體制改革研究
鄭才法 楊兆飛
【內(nèi)容提要】在當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會建設(shè)快速成長的大背景下，沿襲數(shù)十年的行政管理體制格局已在一定程度上制約和影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。浙江省作為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的典型地區(qū)，近年來，他們從深化和改革行政管理體制方面入手，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航，取得了諸多成功經(jīng)驗。該省的主要經(jīng)驗和做法，以及對經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的研究，值得思考和借鑒。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政管理體制中最基層、最微觀的行政機關(guān)，直接面向基層、面對廣大人民群眾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理運行狀況的好壞，直接影響到黨和國家各項方針、政策、法律、法規(guī)在農(nóng)村的貫徹實施，直接影響到建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略實施。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟的重要載體，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。因此，研究分析浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)、人口較多，對周邊區(qū)域的集聚和輻射帶動作用較強的經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制方面存在的問題，對于加快該省鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等，都具有十分重要的現(xiàn)實意義。本文試從經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理現(xiàn)狀、存在問題、對策思路等方面進行探討，以期為推動經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革提供有益的啟發(fā)。
浙江省經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的現(xiàn)狀分析
改革開放以來，浙江省扎實推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和農(nóng)村綜合改革，大力實施“中心鎮(zhèn)培育工程”，促進了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，涌現(xiàn)出一批人口數(shù)量多、城鎮(zhèn)規(guī)模大、經(jīng)濟實力強、設(shè)施功能全，具有小城市形態(tài)的特大鎮(zhèn)。目前，全省列入“十一五”規(guī)劃的經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)共有141個，2009年底，全省735個建制鎮(zhèn)財政總收入1102.5億元，其中141個中心鎮(zhèn)的財政總收入441億元，占全省建制鎮(zhèn)財政總收入的40%。
（一）浙江省經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的主要特征。
隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)從1998年的1829個，到2009年底調(diào)整為1180個，其中鎮(zhèn)735個，鄉(xiāng)445個。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從區(qū)域面積、經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度、地理環(huán)境、人口數(shù)量等方面區(qū)分，可分為兩大類：一類是以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村管理內(nèi)容為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)過區(qū)劃調(diào)整，鎮(zhèn)域面積明顯擴大，人口數(shù)量明顯增加，但是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布上，還是以農(nóng)業(yè)為主，城鎮(zhèn)化水平還很低，這類建制鎮(zhèn)與屬于普通意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有質(zhì)的區(qū)別。另一類則是近幾年來，浙江省各地特別是經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的地區(qū)涌現(xiàn)出來的，一批頗具實力的經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，浙江省經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)主要分布在杭、寧、溫、加、湖、紹、臺、金等市，麗、衢、舟也有一些。與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)具有以下主要特征：
1.經(jīng)濟實力較強。通過大力實施中心鎮(zhèn)培育工程，浙江中心鎮(zhèn)的綜合實力進一步凸現(xiàn)。到2009年底，全省建制鎮(zhèn)總?cè)丝?/span>2954.7萬人，經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)總?cè)丝?/span>1034.145萬人，占全省建制鎮(zhèn)總?cè)丝诘?/span>35%，但創(chuàng)造的財政收入占到了全省建制鎮(zhèn)財政收入的40%，財政收入平均每個鎮(zhèn)達(dá)3.2億元，是全省建制鎮(zhèn)平均水平的2.9倍。
2.人口數(shù)量較多。2009年，全省經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)建成區(qū)人口435.267萬人，經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的平均建成區(qū)人口達(dá)3.25萬人，是建制鎮(zhèn)平均水平的4倍多。建成區(qū)人口集聚率達(dá)42.6%，比建制鎮(zhèn)高出16.84個百分點。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)除了常住人口外，還有大量的暫住人口和流動人口。如義烏市佛堂鎮(zhèn)總?cè)丝诔^20萬，其中戶籍人口8.1萬，外來人口近13萬。倉南縣龍港鎮(zhèn)總?cè)丝谶_(dá)34萬，其中戶籍人口24.5萬，外來人口近10萬。據(jù)統(tǒng)計，截止2009年底，浙江省總?cè)丝诔^5萬、建成區(qū)戶籍人口集聚率超過35%以上的有近50個鎮(zhèn)。
3.城鎮(zhèn)規(guī)模較大。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個私企業(yè)的發(fā)展，這些經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)建成區(qū)的不斷擴大，如義烏市佛堂鎮(zhèn)區(qū)域面積134.1平方公里，橫店鎮(zhèn)、龍港鎮(zhèn)、寧波市開展的七個“衛(wèi)星城”試點鎮(zhèn)等，這些鎮(zhèn)實際上不是一般的集鎮(zhèn)，已經(jīng)具有小城市形態(tài)，逐步擔(dān)當(dāng)起當(dāng)?shù)厥?、縣中心城市副城或“衛(wèi)星城”的角色。
4.二三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在發(fā)展的道路上，盡管所走的路子不盡相同，有的以工興鎮(zhèn)，有的以商興鎮(zhèn)，有的以旅游興鎮(zhèn)。但是它們發(fā)展到現(xiàn)在，有一個共同的特點，就是通過特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成了農(nóng)工商貿(mào)并舉的局面，其中二、三產(chǎn)業(yè)占居了主導(dǎo)地位。如余姚市泗門鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)主要有電源線、燈具、機械電器等，2009年全鎮(zhèn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為242.77億元，其中農(nóng)業(yè)產(chǎn)值7.27億元，占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的3%。據(jù)統(tǒng)計，瑞安市塘下鎮(zhèn)共有從業(yè)人員17.86萬人，其中一、二、三產(chǎn)的從業(yè)人員分別為0.59(3.3%)、9.54（53.4%）、7.74（43.3%），二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員達(dá)到總從業(yè)人員的96.7%以上。
5.基礎(chǔ)設(shè)施比較完善。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在致力于經(jīng)濟建設(shè)的同時，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城鎮(zhèn)化水平大大提高，城鎮(zhèn)道路、供水、排污、園林、綠化、環(huán)衛(wèi)等市政公共設(shè)施建設(shè)不斷完善，上接城市、下連農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施基本形成。中心鎮(zhèn)連高速、國道、城際的道路基本建成，標(biāo)準(zhǔn)化公路通行政村率達(dá)90%以上，農(nóng)村安全飲用水覆蓋率達(dá)94%，垃圾收集處理率達(dá)90%。社會事業(yè)快速發(fā)展，教育、醫(yī)療、文化等服務(wù)水平不斷提升。八成以上的中心鎮(zhèn)是省級教育強鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)擁有中心衛(wèi)生院和綜合性敬老院，村衛(wèi)生室的普及率達(dá)76.82%，三分之二以上的中心鎮(zhèn)建有文體中心。服務(wù)功能不斷增強，服務(wù)領(lǐng)域不斷拓展。賓館、連鎖超市星羅棋布，輻射周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合服務(wù)平臺建設(shè)穩(wěn)步推進。
經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)從一般的建制鎮(zhèn)發(fā)展而來，但已產(chǎn)生了今非昔比的變化。它們在很多方面已經(jīng)具備小城市的特性。因此，以原有農(nóng)業(yè)、農(nóng)村為主要工作對象設(shè)計的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制已不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的改革與發(fā)展需要。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)所具有的與普通建制鎮(zhèn)的異樣性和社會公共事務(wù)管理的復(fù)雜性、多樣性，決定了他們在行政管理體制要求上的獨特性。因此，研究分析經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在行政管理體制上存在的制約因素，對于創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政管理體制，具有十分重要的意義。
（二）浙江省經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)機構(gòu)編制情況。
1.機構(gòu)設(shè)置情況。
2006年結(jié)合農(nóng)村綜合改革進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，省委、省政府發(fā)文規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般設(shè)置“五辦三中心”，經(jīng)濟發(fā)達(dá)、人口較多、地域較廣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可適當(dāng)加強。
（1）行政機構(gòu)設(shè)置。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和區(qū)域特點，經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)實行綜合設(shè)置，內(nèi)設(shè)黨政機構(gòu)一般在5至10個，主要是黨政綜合辦、經(jīng)濟發(fā)展辦、社會事務(wù)辦、村鎮(zhèn)建設(shè)辦、綜合治理辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦、財政審計辦等，有的名稱上有點差異，但主要職責(zé)方面基本相同。有的經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)還根據(jù)本地區(qū)特點和工作需要，設(shè)立了商貿(mào)旅游辦、城建城管辦等。141個經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)綜合性行政機構(gòu)合計898個，平均每個經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)為6.37個。
（2）事業(yè)機構(gòu)設(shè)置。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)事業(yè)機構(gòu)設(shè)置不盡相同，最多的經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)有10個，最少的只有1個，如杭州市經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)只設(shè)置了1個事業(yè)單位，稱為“綜合服務(wù)中心”。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)事業(yè)機構(gòu)合計484個，平均每個中心鎮(zhèn)為3.43個。
（3）派駐機構(gòu)（含執(zhí)法機構(gòu)）設(shè)置?？h（市）區(qū)派駐經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)機構(gòu)共計1332個，平均每個經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)有9.45個派駐機構(gòu)，主要有：公安派出所、司法所、交警中隊、工商所、質(zhì)監(jiān)所、地稅分局、衛(wèi)生監(jiān)督所、廣播電視站、城管執(zhí)法中隊、規(guī)劃分局、國土所、環(huán)保所等等。部分經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)還設(shè)置了地區(qū)特色的派駐機構(gòu)，如：道路運輸管理稽征站、房產(chǎn)管理所、水利管理站等。絕大多數(shù)派駐機構(gòu)實行條狀管理，只有少數(shù)實行塊狀管理或雙重管理。
2.編制配備情況。
（1）行政編制數(shù)和實有人數(shù)。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)共有行政編制9149名，實有8133人，平均每個經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政編制64.89名、實有57.68人。
（2）事業(yè)編制數(shù)和實有人數(shù)。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)共有事業(yè)編制8810名，實有8142人，平均每個經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)事業(yè)編制62.48名、實有57.74人。
（3）派駐機構(gòu)（含執(zhí)法隊伍）編制數(shù)和實有人數(shù)?？h（市、區(qū)）政府部門派駐經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)機構(gòu)除寧波和金華外共核定行政和事業(yè)編制27594名，實有28373人，平均每個經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)（不含寧波和金華）縣（市、區(qū)）政府部門派駐機構(gòu)核定行政和事業(yè)編制196名、實有201人。
（4）臨時聘用人員情況。全省經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)共核定臨時聘用人員5225人，平均每個經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)37人。
經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)面臨的困境
省委、省政府歷來非常重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理體制和機構(gòu)改革工作。自上世紀(jì)90年代以來，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)歷四輪機構(gòu)改革：1992年的改革主要是撤區(qū)擴鎮(zhèn)并鄉(xiāng)，減少行政管理層次；1998年的改革主要是裁減機構(gòu)編制，行政編制精減了35.6%；2002年的改革重點是轉(zhuǎn)變行政職能，同時行政編制也精減了23%；2006年，根據(jù)黨中央、國務(wù)院部署，結(jié)合農(nóng)村綜合改革，進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，重點是進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位，同時，對機構(gòu)設(shè)置進行了統(tǒng)一規(guī)范。經(jīng)過四次改革，在轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、規(guī)范機構(gòu)設(shè)置、精簡人員編制、強化公共服務(wù)、提高行政效能等方面取得了很大成效，為推進該省社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供有力的體制機制保障。但是，我們應(yīng)當(dāng)清醒地看到，隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)仍然面臨著許多新情況新問題，特別是行政管理體制面臨的體制困境尤為突出，主要表現(xiàn)有以下幾個方面：
（一）條塊關(guān)系不順，政府功能不全。
縣鄉(xiāng)關(guān)系不順、條塊分割、資源分散，弱化了經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)黨委政府科學(xué)決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。目前，縣（市）級政府有關(guān)部門和單位延伸到經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的機構(gòu)大致可歸為四類：第一類是縣（市）有關(guān)部門設(shè)在經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的事業(yè)單位，如中小學(xué)、衛(wèi)生院、廣電站、水利站、林業(yè)站、土管所、環(huán)衛(wèi)所、交管站等；第二類是經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)直屬事業(yè)單位，如農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總公司、計生服務(wù)站、村鎮(zhèn)建設(shè)公用事業(yè)服務(wù)站、畜牧獸醫(yī)站等；第三類是垂直管理部門設(shè)在經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的機構(gòu)或按經(jīng)濟區(qū)域派駐在經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的機構(gòu)，如公安派出所、工商所、質(zhì)監(jiān)所、稅務(wù)所、法庭等；第四類是各金融機構(gòu)和壟斷行業(yè)所屬企業(yè)，如郵電所、信用社、電管所等。這些機構(gòu)盡管在設(shè)置形式上各有不同，但歸根到底，都是為實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府的職能而服務(wù)的。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)作為最基層一級政府，上級政府和有關(guān)部門每年都要下達(dá)各項工作任務(wù)指標(biāo)進行考核，簽訂諸如安全生產(chǎn)、計劃生育、環(huán)保、社會治安綜合治理等許多責(zé)任狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對本地的經(jīng)濟社會發(fā)展負(fù)有全面的責(zé)任，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，理應(yīng)具備相應(yīng)的權(quán)力和健全的功能。在實行條塊結(jié)合的機構(gòu)中，縣級主管部門總是強調(diào)工作需要，要實行以條為主管理；有的以塊管理為主的機構(gòu)，其業(yè)務(wù)主管部門還掌握著資金劃撥權(quán)和人事權(quán)。“強條弱塊”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，正如經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)干部反映的“權(quán)在縣里、錢在線里、責(zé)在鎮(zhèn)里”。機構(gòu)職能條塊分割、責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一、人員管理使用上的不一致等，不僅導(dǎo)致互相推諉扯皮，辦事效率低下，而且還嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理功能不全，在具體工作中缺乏有效的手段。
（二）管理權(quán)限太小，束縛了經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的發(fā)展。
經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)向小城市發(fā)展需要發(fā)展城市經(jīng)濟，按照城市標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)，強化城市管理服務(wù)，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，現(xiàn)有的經(jīng)濟社會管理權(quán)限與其發(fā)展定位不相適應(yīng)。首先，在計劃行政管理職能上，缺乏立項審批權(quán)。小城鎮(zhèn)每年有大量的建設(shè)項目要上，但是不管項目大小，經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府都沒有這方面的審批權(quán)，需報縣級政府計劃管理部門審批，一個項目從準(zhǔn)備到報批同意，需要很長一段時間，其中須經(jīng)過大量的審批環(huán)節(jié)，這與經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展對政府的高效率要求相去甚遠(yuǎn)。其次，缺乏規(guī)劃、土地、建設(shè)等方面的縣級管理權(quán)限。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)建成區(qū)規(guī)模擴大以后，土地、規(guī)劃、建設(shè)等方面的違法違章現(xiàn)象也相應(yīng)地增多，而鎮(zhèn)政府缺乏這方面的調(diào)查處罰權(quán)，“看得到管不著”的現(xiàn)象非常突出。再次，建設(shè)項目招投標(biāo)、政府公開采購等方面也缺乏相應(yīng)的權(quán)力，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理效率及公平、公正的政府形象。
（三）缺乏執(zhí)法主體資格。
當(dāng)前，我國的法律法規(guī)及地方性法規(guī)規(guī)定的管理職能通常只落實到縣以上人民政府及其職能部門。鎮(zhèn)政府缺少法律賦予的執(zhí)法權(quán)和主體資格，基層執(zhí)法監(jiān)管缺位，導(dǎo)致“權(quán)在部門，事在基層”、“看得見，管不了”，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府的職責(zé)履行和經(jīng)濟社會的發(fā)展。
（四）組織機構(gòu)不健全，人員編制相對偏緊。
經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在塊狀經(jīng)濟、民營企業(yè)、流動人員、綜合治理、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、集鎮(zhèn)管理、公共服務(wù)等方面的任務(wù)非常繁重。然而，受鎮(zhèn)建制制約，目前的經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政機構(gòu)是按一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政機構(gòu)設(shè)置模式沿襲而來，在很大程度上是針對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的職能需要設(shè)置的。而經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的管理重點是要為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，加強對規(guī)劃、公共事務(wù)的管理，與此相對應(yīng)的機構(gòu)編制迫切需要加強。該省現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制，是1996年按照當(dāng)時鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值以及土地面積等指標(biāo)計算后核定的。而現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，從縱向看，工業(yè)總產(chǎn)值比當(dāng)時增長了好幾倍；從橫向看，常住人口、流動人口和工業(yè)總產(chǎn)值比其他一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)明顯要多出許多，大量城鎮(zhèn)建設(shè)和公共事務(wù)管理任務(wù)等在編制配備上沒有得到體現(xiàn)和加強。
（五）改革進程不快，相應(yīng)的配套改革不到位。
經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革是一個系統(tǒng)的工程，需要一系列的改革相配套。與經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革相關(guān)的改革，如戶籍制度改革、社會保障體系建立、投融資體制改革、公共財政改革、人事制度改革等，這些改革不及時跟上，行政管理體制改革也很難深入推進。
深化經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)
行政管理體制改革的對策建議
通過調(diào)查和分析，我們認(rèn)為，在今后的行政管理體制與機構(gòu)改革中，應(yīng)把經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)作為一個較為特別的組織類別，區(qū)別于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行分類指導(dǎo)，進行改革試點，推進體制機制創(chuàng)新。
在改革中，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，深入實施“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強省”總戰(zhàn)略，按照加強基層政權(quán)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，努力破解經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展中遇到的體制機制障礙，推進政府職能轉(zhuǎn)變，理順職責(zé)關(guān)系，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，著力增強科學(xué)決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、管理服務(wù)能力，加快人口產(chǎn)業(yè)集聚，充分發(fā)揮在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中的輻射帶動作用，逐步形成與小城市發(fā)展相適應(yīng)、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、便民高效的行政管理體制，為試點鎮(zhèn)向小城市發(fā)展提供體制保障。
改革必須堅持解放思想、實事求是，鼓勵試點地方先行先試，從實際出發(fā)，大膽探索符合小城市發(fā)展特點的行政管理體制；堅持權(quán)責(zé)一致、事財匹配，深化擴權(quán)強鎮(zhèn)改革，合理劃分事權(quán)，賦予試點鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限和相應(yīng)財力，增強發(fā)展能力；堅持依法行政、科學(xué)管理，在法律法規(guī)框架內(nèi)，積極探索試點鎮(zhèn)行政執(zhí)法新途徑，增強執(zhí)法監(jiān)管能力；堅持精簡、統(tǒng)一、效能，積極探索決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的體制，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置和人員編制配備，控制行政成本，切實提高行政效能。
在措施上，應(yīng)當(dāng)積極開展經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點，具體從以下幾方面努力：
（一）增強經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)管理服務(wù)功能。
要通過轉(zhuǎn)變政府職能、理順縣（市）鎮(zhèn)職責(zé)關(guān)系，推進執(zhí)法重心下移、完善公共服務(wù)等一系列措施，進一步提高鎮(zhèn)黨委、政府科學(xué)決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力，著力增強經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)管理服務(wù)功能，構(gòu)筑統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新平臺。
1.切實轉(zhuǎn)變政府職能。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)要把轉(zhuǎn)變政府職能、增強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展能力、方便群眾辦事作為改革的重點，切實承擔(dān)起促進經(jīng)濟發(fā)展、加強社會管理、搞好公共服務(wù)、鞏固基層政權(quán)、維護農(nóng)村穩(wěn)定等職責(zé)，更加有效地貫徹實施黨的路線方針政策和國家法律法規(guī)。要適應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展需要，更加突出政府在加快人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、要素集約中的引導(dǎo)、服務(wù)作用，搞好發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，營造良好發(fā)展環(huán)境，激發(fā)社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力。要適應(yīng)城鎮(zhèn)管理特點，加強對本地區(qū)經(jīng)濟社會事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加注重城鎮(zhèn)管理、生態(tài)保護、市場監(jiān)管、公共服務(wù)，強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職能，增強處置突發(fā)公共事件和社會治安綜合治理的能力。要加強基層民主法制建設(shè)，依法行政，規(guī)范管理，健全公共治理結(jié)構(gòu)，推動行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。
2.依法賦予縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限。按照“依法放權(quán)、高效便民、分類指導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致”的原則和經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展的實際需要，通過委托、交辦等方式，賦予經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限。重點在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、項目投資、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護、市場監(jiān)管、社會治安、戶籍管理、市政交通、民生事業(yè)等方面全面擴大管理權(quán)限。凡法律法規(guī)未禁止委托的，由縣（市）政府及其主管部門委托試點鎮(zhèn)政府行使批準(zhǔn)和管理權(quán)。
3.積極推進綜合行政執(zhí)法。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2002〕56號）精神，積極推進經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)所在縣（市）綜合行政執(zhí)法工作，并向經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)延伸。堅持行政執(zhí)法重心下移，整合充實基層一線執(zhí)法力量，充分發(fā)揮屬地管理優(yōu)勢，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌執(zhí)法新機制，從源頭上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法缺位等問題，為經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。
4.強化基層公共服務(wù)。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)要加快社會事業(yè)發(fā)展，積極推進基本公共服務(wù)均等化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，完善基本醫(yī)療服務(wù)體系，加強就業(yè)促進和社會保障服務(wù)，努力向社會提供更多公共產(chǎn)品和公益服務(wù)。同時，要加強行政審批服務(wù)平臺建設(shè)，改進直接面向群眾“窗口”機構(gòu)的服務(wù)與管理，公開辦事程序、前置條件和辦結(jié)時限，推行“一站式服務(wù)”、“全程代理制”，切實提高工作效率和服務(wù)水平。
（二）優(yōu)化試點鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置。
1.關(guān)于黨政機構(gòu)。必須堅持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，統(tǒng)籌鎮(zhèn)黨委、人大、政府機構(gòu)和群團組織設(shè)置，鼓勵工作人員交叉任職。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)按照職能歸口設(shè)置綜合性辦公室，綜合性辦公室一般為7-10個，名稱要相對規(guī)范，一般可稱黨政辦公室、黨群工作辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務(wù)管理辦公室、鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)辦公室、綜合治理辦公室、財政財務(wù)管理辦公室等，其余機構(gòu)，可由經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H自行設(shè)置。為提高工作效率，實行管理扁平化，鎮(zhèn)與村之間不再設(shè)立管理層次。
2.關(guān)于執(zhí)法機構(gòu)。在經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)設(shè)立綜合行政執(zhí)法中隊，為縣（市）綜合行政執(zhí)法局派出機構(gòu)，掛鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法辦公室牌子，以鎮(zhèn)管理為主。經(jīng)法定程序批準(zhǔn)，在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)依法統(tǒng)一行使城鎮(zhèn)管理、鎮(zhèn)村規(guī)劃、安全生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)管理、資源環(huán)境管理、交通運輸管理、文化市場管理、城鎮(zhèn)河道管理以及其他適合綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域的法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)。
縣（市）政府工作部門派駐在鎮(zhèn)的機構(gòu)，原則上要將職能相近的機構(gòu)整合，與經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)相關(guān)職能機構(gòu)綜合設(shè)置；確實不能整合的派駐機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)實行條塊結(jié)合、以塊為主的管理體制。設(shè)在鎮(zhèn)的公安、地稅、工商等機構(gòu)在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)行使相當(dāng)于縣級主管部門的管理職責(zé)。
3.關(guān)于事業(yè)機構(gòu)。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)要按照基本公共服務(wù)均等化、便利化的要求，優(yōu)化事業(yè)資源配置，加強社會事務(wù)綜合服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、公益文化服務(wù)和綜合性農(nóng)業(yè)公共服務(wù)等平臺建設(shè)，健全完善基層公益服務(wù)體系。
（三）合理配備領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制。
按照精干高效的原則，經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子一般為9至11人，領(lǐng)導(dǎo)班子成員應(yīng)當(dāng)交叉兼職。為提高經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)黨委政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，鎮(zhèn)黨委書記應(yīng)當(dāng)由縣（市）領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任，少數(shù)不兼任的，可根據(jù)工作需要和干部本人條件，高配為副縣級。縣（市）部門派駐經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的公安、地稅、工商等機構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)由縣（市）部門副職兼任。
根據(jù)管理任務(wù)的需要，可適當(dāng)增加經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的人員編制力量。所需行政編制從省分配下達(dá)給縣（市）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制總數(shù)內(nèi)調(diào)劑解決。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)一律使用行政執(zhí)法專項編制，具體數(shù)額根據(jù)綜合執(zhí)法權(quán)限和范圍等因素，在整合歸并原有執(zhí)法隊伍力量的基礎(chǔ)上，報省機構(gòu)編制部門核定。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的事業(yè)編制按行政編制的一定比例掌握，具體數(shù)額可由縣（市）機構(gòu)編制部門確定。
同時，鼓勵經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)探索公益性職能的有效實現(xiàn)形式，實行養(yǎng)事不養(yǎng)人、政府購買服務(wù)的財政投入機制，采取靈活用工形式，可在縣（市）機構(gòu)編制部門核定的編制外用工總額內(nèi)聘用編制外用工人員。
（四）完善經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)工作運行機制。
1.建立部門與經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)配合機制。進一步健全縣鎮(zhèn)兩級協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的工作機制。縣（市）黨委、政府要加強領(lǐng)導(dǎo)，大力推進縣（市）主管部門簡政放權(quán)，及時督促檢查權(quán)限下放和運轉(zhuǎn)情況，落實管理責(zé)任制，搞好主管部門與經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)之間的工作銜接配合。
2.優(yōu)化對經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的考核評價體系。健全完善與經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)職能任務(wù)相適應(yīng)的考核評價體系，嚴(yán)格控制對試點鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決”事項，取消各種脫離實際的達(dá)標(biāo)評比考核活動，嚴(yán)禁上級業(yè)務(wù)部門借工作考核和評比表彰達(dá)標(biāo)等活動干涉試點鎮(zhèn)機構(gòu)編制事項。
3.健全完善條塊協(xié)調(diào)配合機制?？h（市）政府部門派駐經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的機構(gòu)，業(yè)務(wù)上接受上級主管部門指導(dǎo)，日常管理以經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)為主，派駐機構(gòu)負(fù)責(zé)人的調(diào)動、任免，應(yīng)當(dāng)書面征求經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)黨委的同意。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)黨委、政府對派駐機構(gòu)及其負(fù)責(zé)人實行年度評議，評議結(jié)果作為其年度考核的重要依據(jù)。
4.健全監(jiān)督制約機制。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)要堅持依法行政、公正執(zhí)法，實行政務(wù)公開、信息公開，保證擴權(quán)事項和行政管理規(guī)范運行。要建立健全監(jiān)督機制，強化紀(jì)檢監(jiān)察和效能監(jiān)督，暢通群眾監(jiān)督投訴渠道，規(guī)范權(quán)力運行，做到權(quán)力更大的同時，監(jiān)督更加有力。
5.建立更加科學(xué)的人才培養(yǎng)、交流和使用等機制。加強經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè)。通過培訓(xùn)進修、掛職鍛煉、公開考試錄用等多種方式調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)干部隊伍結(jié)構(gòu)，增強干部工作能力和水平。建立市縣兩級建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保、交通、安全生產(chǎn)等部門干部到經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)掛職工作制度，緩解經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)專業(yè)人才緊缺矛盾。要嚴(yán)格隊伍管理，健全組織人事制度，實行機構(gòu)編制實名制管理，保證選賢任能，公正用人。
（五）積極推進配套改革。
經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革是一項系統(tǒng)工程，需要各方面的改革措施綜合配套，統(tǒng)籌推進。一是要積極探索用地制度改革。在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，要充分考慮經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的發(fā)展需要，合理布局，統(tǒng)籌安排。省里下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)時，要安排適當(dāng)數(shù)量指標(biāo)，專項用于支持試點鎮(zhèn)發(fā)展。支持和鼓勵經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開展遷村并點、農(nóng)村舊房改造、土地整理、開發(fā)利用荒地和廢棄地，做到集約節(jié)約用地。進一步探索農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式，保障集體建設(shè)用地依法依規(guī)流轉(zhuǎn)。二是要加快推進戶籍制度改革。本著“降低門檻、放寬政策、簡化手續(xù)”的原則，繼續(xù)深化戶籍管理制度改革，大力鼓勵創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新人才到經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)落戶，積極把符合條件的農(nóng)業(yè)人口逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢贫ú⒙鋵嵽r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)落戶、就業(yè)、社會保障等配套政策。三是要加強對經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的規(guī)劃指導(dǎo)。提高經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)規(guī)劃水平，經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由所在縣（市）政府審查后報省政府審批。拓展經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的發(fā)展空間，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整中對經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)予以傾斜，適度增加其鎮(zhèn)域面積和人口。四是省有關(guān)部門要組織專門力量，深化經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在基層民主政治制度、干部人事制度、財政管理體制、社會保障制度等方面的改革，做好配套相關(guān)政策措施工作。
（作者單位：浙江省機構(gòu)編制委員會辦公室，該文獲中央編辦2011年機構(gòu)編制研究成果優(yōu)秀獎）
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