作者簡介
高鳴，男，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心副研究員。
文章來源
《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022年第四期
主
持
人
與城鎮(zhèn)相比，我國農(nóng)村人口的老齡化水平明顯較高，是實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重點和難點。在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，未來中長期農(nóng)村人口老齡化仍將保持較快速度，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的影響不容忽視。在此背景下，有效應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民農(nóng)村共同富裕，對全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家具有重要意義。本期專題的４篇文章從不同角度闡述了當(dāng)前農(nóng)村人口老齡化面臨的問題挑戰(zhàn)并提出了相應(yīng)的對策建議。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的背景下，本期專題旨在為積極應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化提供參考。
高鳴從如何實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為３個方面出發(fā)，探究了農(nóng)村老年人在養(yǎng)老、醫(yī)療和就業(yè)上面臨的問題與挑戰(zhàn)，明確了已有政策措施的優(yōu)化空間，并提出未來中長期積極應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的重點任務(wù)。胡祎、魏后凱從經(jīng)濟(jì)層面考察了農(nóng)村老年人的養(yǎng)老狀態(tài)，提出了提高農(nóng)村老年人非勞動收入、逐步擺脫“古稀陷阱”的對策建議。魏佳朔、宋洪遠(yuǎn)從糧食安全的角度出發(fā)，識別了微觀農(nóng)戶視角下農(nóng)業(yè)勞動力老齡化與糧食全要素生產(chǎn)率的關(guān)系，認(rèn)為農(nóng)業(yè)勞動力老齡化對后者可能存在一定的負(fù)面影響，這在小麥生產(chǎn)中表現(xiàn)得更為突出。唐浩、張聰基于農(nóng)村老年人最依賴的土地資源，主要從農(nóng)村土地制度入手，分別針對農(nóng)村低齡、中齡和高齡老年人口提出了更加精準(zhǔn)化的措施和辦法，提出了應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的改革思路。
摘要
與城鎮(zhèn)相比，我國農(nóng)村人口老齡化的速度更快、程度更深。在實現(xiàn)老有所養(yǎng)上，農(nóng)村老年人居住的空巢化問題加劇，養(yǎng)老金等轉(zhuǎn)移性收入仍有增長空間；在實現(xiàn)老有所醫(yī)上，農(nóng)村老年人的身體健康狀況整體改善，但在醫(yī)療健康支出上的負(fù)擔(dān)有所加重；對標(biāo)老有所為的目標(biāo)要求，農(nóng)村在業(yè)老年人以在家務(wù)農(nóng)為主，在本地參與非農(nóng)就業(yè)的機會仍然較少。對此，中央和有關(guān)部門已有一些頂層設(shè)計和政策措施，但在涉及的內(nèi)容與范圍上還有優(yōu)化空間。隨著農(nóng)村人口老齡化在2021年之后進(jìn)入高速發(fā)展階段，今后還應(yīng)重點健全完善農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的制度政策體系和基礎(chǔ)設(shè)施體系、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、強化鄉(xiāng)村人才隊伍建設(shè)、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、充分發(fā)揮新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重要作用。
一、引言
老齡化是當(dāng)前世界人口結(jié)構(gòu)變化的主要趨勢之一，是各國發(fā)展面臨的重大經(jīng)濟(jì)社會問題。相比發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家的老齡化進(jìn)程起步較晚，在應(yīng)對人口老齡化上的實踐與經(jīng)驗不足。我國作為最大的發(fā)展中國家，人口老齡化呈現(xiàn)出速度快、規(guī)模大和“未富先老”的突出特點。為及時適應(yīng)與積極應(yīng)對快速的人口老齡化，“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要首次將應(yīng)對人口老齡化問題上升為國家戰(zhàn)略。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》，再次強調(diào)應(yīng)對人口老齡化的緊迫性與重要性。
對于仍然存在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的發(fā)展中國家而言，特別是在人口密度更大的東亞、東南亞等發(fā)展中國家，農(nóng)村人口老齡化的問題更為突出。第七次全國人口普查的結(jié)果顯示，2020年我國鄉(xiāng)村60歲、65歲及以上的人口占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘谋戎胤謩e為23.8％、17.7％，比城鎮(zhèn)分別高出8.0個百分點、6.6個百分點。有研究表明，我國的農(nóng)村人口老齡化將在2021—2035年進(jìn)入高速發(fā)展階段，預(yù)計到2035年農(nóng)村60歲及以上人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貙^30％。值得思考的是，當(dāng)前我國農(nóng)村人口老齡化的關(guān)鍵特征是什么？農(nóng)村老年人在養(yǎng)老、醫(yī)療和就業(yè)上面臨哪些問題和挑戰(zhàn)？今后如何積極應(yīng)對快速的農(nóng)村人口老齡化？回答好以上問題，對加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家具有重要意義。
圍繞農(nóng)村人口老齡化這一主題，現(xiàn)有文獻(xiàn)更多關(guān)注其帶來的影響和挑戰(zhàn)。一部分研究主要關(guān)注并驗證了農(nóng)村人口、農(nóng)業(yè)農(nóng)村勞動力老齡化對農(nóng)業(yè)或糧食生產(chǎn)可能帶來的沖擊。另一部分研究重點關(guān)注農(nóng)村人口老齡化進(jìn)程中的養(yǎng)老問題，強調(diào)了在子女?dāng)?shù)量減少、老人失能程度高、空巢化嚴(yán)重、社會保障水平低等方面的突出問題和挑戰(zhàn)，認(rèn)為未來農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)超前應(yīng)對并關(guān)注重點群體，科學(xué)編制發(fā)展規(guī)劃并打造高質(zhì)量的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給體系等。綜合來看，已有研究為本文繼續(xù)深入探究農(nóng)村人口老齡化的關(guān)鍵影響提供了堅實基礎(chǔ)，但仍有不足：第一，現(xiàn)有研究主要關(guān)注農(nóng)村人口老齡化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民養(yǎng)老的影響，在內(nèi)容上與視角上還有不足。深入分析農(nóng)村人口老齡化的關(guān)鍵影響及其面臨的問題和挑戰(zhàn)，還應(yīng)當(dāng)基于微觀個體和農(nóng)戶家庭的視角，加強關(guān)注醫(yī)療和就業(yè)等方面。第二，在應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化上，中央及有關(guān)部門已有一些頂層設(shè)計，現(xiàn)有研究對已有政策措施的關(guān)注與分析不足，對“十四五”時期和面向2035年提出的應(yīng)對策略和政策構(gòu)建還有優(yōu)化空間。對此，本文將做出如下改進(jìn)：第一，從微觀農(nóng)戶、農(nóng)村老年人的視角出發(fā)，結(jié)合全國農(nóng)村固定觀察點的調(diào)查數(shù)據(jù)，分析當(dāng)前我國農(nóng)村人口老齡化的關(guān)鍵影響及其面臨的主要問題和挑戰(zhàn)。第二，系統(tǒng)性提煉總結(jié)“十三五”以來發(fā)展農(nóng)村老齡事業(yè)的政策共識及其優(yōu)化空間，提出未來積極應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的主要思路和政策建議。
《關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》 將健全養(yǎng)老服務(wù)體系、完善老年人健康支撐體系、促進(jìn)老年人社會參與列為今后老齡工作的重點任務(wù)，這分別對標(biāo)了實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為”的目標(biāo)要求。首先，養(yǎng)老是最核心的命題，是人口老齡化帶來的最直接需求。其次，老年人口規(guī)模大、帶病時間普遍較長等問題是積極應(yīng)對人口老齡化的難點，醫(yī)療問題是銜接老年人養(yǎng)老和社會參與的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。最后，讓老年人有能力、有條件參與更多的社會活動，化“壓力”為“紅利”，則是積極應(yīng)對人口老齡化的更高層次愿景。對此，本文將首先在明確農(nóng)村人口老齡化的現(xiàn)狀與特征的基礎(chǔ)上，主要運用全國農(nóng)村固定觀察點的個人和農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)，重點探究農(nóng)村老年人在養(yǎng)老、醫(yī)療和就業(yè)上面臨的問題和挑戰(zhàn)，及已有政策體系中的優(yōu)化空間，提出“十四五”時期和面向2035年積極應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的政策構(gòu)建。
二、農(nóng)村人口老齡化的關(guān)鍵特征
在城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間仍然存在發(fā)展差距的背景下，農(nóng)村居民的生活水平相對較低、農(nóng)村人口持續(xù)外流，農(nóng)村人口老齡化因此在城鄉(xiāng)的比較中表現(xiàn)得更為突出，不同區(qū)域之間的農(nóng)村人口老齡化也存在明顯差異。深入探究農(nóng)村老年人在養(yǎng)老、醫(yī)療與就業(yè)上面臨的問題與挑戰(zhàn)，首先應(yīng)當(dāng)明確我國農(nóng)村人口老齡化的主要現(xiàn)狀與關(guān)鍵特征。
（一）與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村人口老齡化的程度更深、速度更快
農(nóng)村老年人的總量增加，農(nóng)村人口老齡化的程度加深?？焖俚某擎?zhèn)化進(jìn)程使農(nóng)村常住人口的總量持續(xù)減少，2020年全國農(nóng)村的常住人口共50879萬人，比2010年減少了23.1％。但農(nóng)村老年人的總量明顯增長，2020年農(nóng)村中65歲及以上人口共9033萬人，比2010年增加了35.5％。到2020年，農(nóng)村65歲及以上人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貫?7.7％，比2010年高出7.6個百分點（圖１），已經(jīng)超過國際通行的老齡社會判斷標(biāo)準(zhǔn)（65歲及以上人口占總?cè)丝诘?％）。2020年，農(nóng)村65歲及以上人口占全國65歲及以上人口的47.4％，比2010年56.1％的水平有所下降。但從中長期的視角看，未來可能仍會有近一半的老年人是生活在農(nóng)村的。
農(nóng)村人口老齡化的速度更快，人口老齡化的城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大。本文不考慮2020年因為普查質(zhì)量提升以及新冠肺炎疫情可能帶來的影響，2010—2019年全國農(nóng)村65歲及以上人口占比的年均增速約為0.51％，同期城鎮(zhèn)地區(qū)的年均增速為0.38％，農(nóng)村人口老齡化的速度明顯快于城鎮(zhèn)。從不同時期的對比看，“十三五”時期農(nóng)村人口老齡化的速度明顯快于“十二五”時期。有預(yù)測表明，2021—2035年將是農(nóng)村人口老齡化的加速發(fā)展階段。在城鄉(xiāng)之間人口老齡化程度的比較上，2010年65歲及以上人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎剞r(nóng)村僅比城鎮(zhèn)高出2.3個百分點，但2020年農(nóng)村比城鎮(zhèn)高出6.6個百分點。城鄉(xiāng)之間的人口老齡化差距仍然較大，并且仍有持續(xù)擴(kuò)大的趨勢。相比城鎮(zhèn)，農(nóng)村在養(yǎng)老、醫(yī)療和就業(yè)體系上的發(fā)展相對滯后，如果不能及時在技術(shù)上與制度上適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)的變化，加速的農(nóng)村人口老齡化進(jìn)程可能會對農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展帶來一定的沖擊和挑戰(zhàn)。
圖1 2010—2020年的城鎮(zhèn)與農(nóng)村人口老齡化程度
數(shù)據(jù)來源：2010—2019年數(shù)據(jù)來源于歷年《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》，城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)是基于城市和鎮(zhèn)級數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總并測算得到的；2020年數(shù)據(jù)來源于《2020年度國家老齡事業(yè)發(fā)展公報》。
（二）農(nóng)村人口老齡化的區(qū)域差異明顯
從不同?。▍^(qū)、市）農(nóng)村人口老齡化的速度和程度看，不同地區(qū)的農(nóng)村人口老齡化差異明顯。以2019年全國農(nóng)村65歲及以上人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎兀?4.7％） 及其2010—2019年的變化率（4.6％）作為標(biāo)準(zhǔn)，可以整體上將全國的不同?。▍^(qū)、市）劃分為三類地區(qū)。
第一類是高速度、高水平的“雙高”地區(qū)，主要包括華東地區(qū)、華中地區(qū)和西南地區(qū)的部分省（市）。此類地區(qū)在2010—2019年的農(nóng)村人口老齡化進(jìn)程更快，并且當(dāng)前的老齡化程度已經(jīng)明顯高于全國的平均水平，但不同地區(qū)農(nóng)村人口老齡化的主要動因可能存在差異。上海、浙江、江蘇、山東等華東地區(qū)的省（市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高，農(nóng)村老年人在食物消費、醫(yī)療衛(wèi)生等方面都有比較明顯的優(yōu)勢，為快速的農(nóng)村人口老齡化創(chuàng)造了物質(zhì)條件。而四川、重慶等地是典型的勞務(wù)輸出大?。ㄊ校?，農(nóng)村中青年勞動力的持續(xù)外流可能是導(dǎo)致其農(nóng)村人口老齡化程度相對較高的最主要原因。
第二類地區(qū)是低增速、低水平的“雙低”地區(qū)，以西部省份為主。與其他地區(qū)相比，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低，農(nóng)民外出務(wù)工方興未艾，農(nóng)村人口老齡化的進(jìn)程相對較慢；基于地形條件等客觀因素，農(nóng)業(yè)機械對勞動投入的替代相對有限，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍能夠吸收一定規(guī)模的農(nóng)村人口就業(yè)；從非農(nóng)就業(yè)的角度看，西部地區(qū)以及廣東、福建等部分地區(qū)的農(nóng)村勞動力更傾向于在本地進(jìn)行非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)村勞動力的外出務(wù)工規(guī)模整體有限。在未來的中短期內(nèi)，以上地區(qū)的農(nóng)村人口老齡化在速度上或?qū)⒎€(wěn)中略增，程度上可能仍將低于全國的平均水平。
第三類地區(qū)是高增速、低水平的中間地區(qū)，主要包括東北和華北的部分省份。近10年來，這些地區(qū)農(nóng)村人口老齡化的速度明顯快于全國平均水平，但到2019年其農(nóng)村人口老齡化的程度低于全國平均水平。其中，吉林、黑龍江是近年來典型的人口外出大省，其農(nóng)村人口外流更加突出。在河北、山西等華北地區(qū)，京津冀城市群的虹吸效應(yīng)也使農(nóng)村中青年人口持續(xù)外流。相比前兩類地區(qū)，“高速度、低水平”的特征可以理解為是由“雙低”地區(qū)向“雙高”地區(qū)轉(zhuǎn)變的過渡階段。面向“十四五”末和2035年的中長期，以上地區(qū)農(nóng)村人口老齡化的程度可能將會超過全國平均水平。
（三）農(nóng)村人口老齡化的原因探究
第一，壽命延長是農(nóng)村人口老齡化的最基礎(chǔ)條件。改革開放四十多年來，一方面，全社會的糧食與食品供給極大豐富。農(nóng)村居民的食品消費與營養(yǎng)健康狀況明顯改善，在解決了溫飽問題的基礎(chǔ)上，食品消費由“吃得飽”向“吃得好” “吃得放心” 轉(zhuǎn)變。另一方面，全社會的醫(yī)療衛(wèi)生條件持續(xù)改善，極大降低了農(nóng)村老年人口的死亡率。綜合來看，得益于營養(yǎng)健康條件與醫(yī)療衛(wèi)生條件的雙重改善，全社會人口的預(yù)期壽命明顯提高，這是農(nóng)村人口老齡化的基礎(chǔ)條件。
第二，農(nóng)村中青年人口的持續(xù)外流加速了農(nóng)村人口老齡化。在城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)仍然存在的背景下，農(nóng)村人口老齡化更是一種由農(nóng)村中青年人口外流帶來的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。對農(nóng)村人口老齡化的成因進(jìn)行探究，還應(yīng)當(dāng)從農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)戶家庭勞動力要素配置等角度進(jìn)行分析。農(nóng)村人口老齡化伴隨著農(nóng)民工隊伍的壯大與快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程2010—2020年，全國農(nóng)民工的總量由2.42億人增長到2.80億人，其中外出農(nóng)民工由1.53億人增長至1.69億人。大量的農(nóng)村中青年勞動力外出從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，加速了農(nóng)村人口的老齡化進(jìn)程。從農(nóng)戶家庭的視角看，出于實現(xiàn)生計最大化的目標(biāo)，多數(shù)農(nóng)戶家庭在勞動力配置上采用代際分工的方式，即中青年勞動力外出務(wù)工、老年勞動力留守本地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。農(nóng)村家庭“半耕半工” 的代際安排也構(gòu)成了農(nóng)村人口老齡化的微觀基礎(chǔ)。
第三，中老年勞動力向農(nóng)村回流深化了農(nóng)村人口老齡化。隨著外出農(nóng)民工的年齡增長，一部分勞動力在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門、在城鎮(zhèn)部門的就業(yè)機會減少。加之部分城鎮(zhèn)的戶籍門檻及相對較高的生活壓力等原因，一部分年齡較大的農(nóng)村勞動力選擇回到農(nóng)村居住，回流到戶口所在的本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行非農(nóng)就業(yè)或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。“十三五”期間，本地農(nóng)民工50歲以上的占比始終高于外出農(nóng)民工50歲以上的占比，到2020年已經(jīng)達(dá)到 38.1％，明顯高于外出農(nóng)民工14.2％的同期水平。由于健康狀況、文化程度等方面的限制，年齡較大的農(nóng)村勞動力更傾向于在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)進(jìn)行非農(nóng)就業(yè)。從增速看，“十三五”期間，本地農(nóng)民工中50歲以上農(nóng)民工的占比提高了8.4個百分點，明顯高于全部農(nóng)民工（提高7.3個百分點）和外出農(nóng)民工（提高6.1個百分點）這一占比的同期變化水平。在農(nóng)村人口老齡化已經(jīng)處于較高水平的基礎(chǔ)上，中老年外出勞動力向農(nóng)村的回流在一定程度上深化了農(nóng)村人口老齡化。
綜合來看，預(yù)期壽命延長和人口流動兩方面的原因共同推動了農(nóng)村人口老齡化進(jìn)程的加快。農(nóng)村人口老齡化的進(jìn)程在未來不會逆轉(zhuǎn)，帶來的問題和挑戰(zhàn)仍然嚴(yán)峻。對此，還應(yīng)當(dāng)全面準(zhǔn)確識別農(nóng)村人口老齡化帶來的關(guān)鍵影響，進(jìn)而明確今后構(gòu)建政策體系和應(yīng)對措施的重點和難點。
三、如何實現(xiàn)老有所養(yǎng)：農(nóng)村人口老齡化中的養(yǎng)老難題
在農(nóng)村的中青年人口大量外出的背景下，如何確保農(nóng)村老年人實現(xiàn)老有所養(yǎng)，這是應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化面臨的首要問題。本部分將主要基于全國農(nóng)村固定觀察點的調(diào)查數(shù)據(jù)，結(jié)合“十三五”以來發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的主要政策措施，重點分析農(nóng)村老年人的養(yǎng)老現(xiàn)狀及其面臨的問題與挑戰(zhàn)。
（一）農(nóng)村老年人居住的空巢化問題加劇
居家養(yǎng)老是當(dāng)前農(nóng)村老年人最主要的養(yǎng)老方式，在多層次的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系中占基礎(chǔ)性地位。但在農(nóng)村中青年人口普遍外出的情況下，不同老年人的居家模式存在差異，一些老年人不能及時有效地得到家庭其他成員的照料，而居住的空巢化是實現(xiàn)農(nóng)村老年人老有所養(yǎng)面臨的首要難題。近10年來，農(nóng)村老年人居住的空巢化情況在加??；當(dāng)前在將近一半的農(nóng)村家庭中，老年人沒有與中青年家庭成員共同居住。全國農(nóng)村固定觀察點的數(shù)據(jù)顯示，2019年全國在至少有一位老年人的農(nóng)村家庭中，有12.9％的農(nóng)村家庭是一位老年人獨居，34.3％的農(nóng)村家庭是多名老人共同居住，這分別比2010年提高了5.7個百分點、11.9個百分點；有52.8％的農(nóng)村家庭是老年人和中青年人一起居住的（表１），這與基于其他調(diào)查數(shù)據(jù)的已有研究結(jié)論基本一致。在城鄉(xiāng)之間仍有較大發(fā)展差距的背景下，中青年家庭成員的長期外出，使農(nóng)村老年人可能無法及時得到應(yīng)有的照料。
表１ 2010年、2019年農(nóng)村老年人的居住情況
分地區(qū)看，在中部地區(qū)、東北地區(qū)，農(nóng)村老年人居住的空巢化問題突出。在東部地區(qū)和西部地區(qū)，農(nóng)村老年人更多與家庭中的中青年成員共同居住，這一居住模式占全部農(nóng)村家庭的比重分別為52.5％、62.8％，農(nóng)村老年人能夠獲得更好的照料；相比之下，由于中部地區(qū)和東北地區(qū)的農(nóng)村中青年勞動力外出務(wù)工的傾向更強，因此老年人的獨居問題相對突出，農(nóng)村老年人與中青年人共同居住的占比相對偏低，分別為49.0％、41.2％，并且明顯低于全國的平均水平。
為了適應(yīng)農(nóng)村老年人以居家為主的養(yǎng)老方式及應(yīng)對農(nóng)村老年人居住的空巢化趨勢，農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)還面臨以下突出問題：一是現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系較為松散。受養(yǎng)老觀念和習(xí)俗的影響，絕大多數(shù)農(nóng)村老年人不愿意到養(yǎng)老院養(yǎng)老，不愿意接受陌生人的服務(wù)。已有的頂層設(shè)計和政策措施強調(diào)要建立“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”，但社區(qū)、養(yǎng)老機構(gòu)和醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)等主體發(fā)揮的作用相對有限。許多農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施處于閑置狀態(tài)，農(nóng)村發(fā)展市場化的養(yǎng)老服務(wù)較為困難，其他主體的具體功能定位還應(yīng)該更加清晰。二是傳統(tǒng)農(nóng)村房屋難以滿足養(yǎng)老需要。許多農(nóng)村房屋的供水、供氣、供暖等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，難以全面保障農(nóng)村老年人的生活需求；許多農(nóng)村房屋年久失修，存在一定的安全隱患。其中，沒有呼叫或報警設(shè)施、沒有扶手、房屋光線昏暗是農(nóng)村老年人反映最多的問題，因此農(nóng)村住房需要及時開展適老齡化改造。
（二）農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金等轉(zhuǎn)移性收入仍有增長空間
向老年人提供養(yǎng)老金等轉(zhuǎn)移性收入，是各國保障老年人基本生活的共同措施。2009年，我國開始試點推行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；2014年，我國將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度合并實施，建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；“十三五” 期間，我國不斷健全完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機制；此外，絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村高齡老年人還能獲得高齡津貼等轉(zhuǎn)移性收入。
農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金等轉(zhuǎn)移性收入明顯增長，占其家庭總收入的比重不斷提高。從農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金、高齡津貼等轉(zhuǎn)移性收入看，2019年農(nóng)村老年人的年均收入達(dá)到4296.3元，是2010年632.2元的6.8倍；從養(yǎng)老金等轉(zhuǎn)移性收入占農(nóng)村家庭總收入的比重看，2019年的全國平均水平為13.9％，比2010年提高了10.5個百分點（表2）。城鄉(xiāng)養(yǎng)老基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程加快，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金等轉(zhuǎn)移性收入明顯增長，并且越來越成為農(nóng)村老年人的重要收入來源。
表2 2010、2019年農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金等轉(zhuǎn)移性收入
分地區(qū)看，中部地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金等轉(zhuǎn)移性收入相對較低。就絕對水平而言，東部地區(qū)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金等各類轉(zhuǎn)移性收入最高，2019年已經(jīng)達(dá)到6398.4元／年。中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)涉及農(nóng)村老年人的各類轉(zhuǎn)移性收入整體上低于4000元／年，中部地區(qū)相對較低。從養(yǎng)老金等轉(zhuǎn)移性收入的增速看，近10年來西部地區(qū)的增長最快，2019年是2010年的11.1倍，明顯快于其他地區(qū)。從占比情況看，2019年東部地區(qū)農(nóng)村家庭中養(yǎng)老金等轉(zhuǎn)移性收入占家庭總收入的比重達(dá)到16.6％，比2010年提高了12.2個百分點。中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)的這一占比較低但整體差異不大，基本處于12.5％ ～14.0％的水平。但與城鎮(zhèn)老年人相比，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金等轉(zhuǎn)移性收入仍有提升空間。相比之下，城鄉(xiāng)老年人的養(yǎng)老金等轉(zhuǎn)移性收入差距較大，城鎮(zhèn)老年人的各類養(yǎng)老性轉(zhuǎn)移收入是農(nóng)村老年人的8～10倍。基本養(yǎng)老金的調(diào)節(jié)增速相對較慢，與農(nóng)村人均可支配收入的增長不同步。此外，多數(shù)農(nóng)村老年人僅繳納最低檔的養(yǎng)老保險費用，這使其在年老之后獲得的養(yǎng)老金收入相對較低。整體來看，以養(yǎng)老金為主的轉(zhuǎn)移性收入只能保障農(nóng)村老年人的基本生活，很難發(fā)揮其他額外作用。
（三）“十三五”以來發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的政策共識和優(yōu)化空間
“十三五”以來，圍繞農(nóng)村的養(yǎng)老事業(yè)，中央和有關(guān)部門已有一些頂層設(shè)計和政策措施（表３）：一是在養(yǎng)老服務(wù)體系上，已有的政策措施強調(diào)構(gòu)建“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系”，并且在具體的養(yǎng)老模式上強調(diào)發(fā)展“鄰里互助、親友相助、志愿服務(wù)等模式和舉辦農(nóng)村幸福院、養(yǎng)老大院”，重點發(fā)展互助型養(yǎng)老服務(wù)。二是在養(yǎng)老對象上，已有的政策措施強調(diào)積極為低收入、高齡、獨居、殘疾、失能等農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，關(guān)注重點群體的養(yǎng)老服務(wù)。三是在養(yǎng)老金的制度安排上，“十三五” 期間，一系列政策措施健全完善了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機制，確保城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展逐步提高，持續(xù)提高農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金等各類轉(zhuǎn)移性收入。
表３ “十三五”以來涉及農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的相關(guān)文件和主要內(nèi)容
對標(biāo)實現(xiàn)老有所養(yǎng)的目標(biāo)要求，結(jié)合農(nóng)村老年人空巢化居住的趨勢明顯等問題，已有的政策體系還有優(yōu)化空間：一是對農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)規(guī)劃不足。城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、老齡化程度有所不同，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在需求內(nèi)容、發(fā)展模式等多方面與城市養(yǎng)老服務(wù)存在較大差異，在農(nóng)村難以直接使用城市養(yǎng)老的經(jīng)驗與支持政策。已有政策尚缺少對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的系統(tǒng)規(guī)劃，不利于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建。二是應(yīng)加強對農(nóng)房適老齡化改造的支持力度。已有的政策措施更多強調(diào)建設(shè)農(nóng)村幸福院等農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施，但家庭養(yǎng)老仍將是農(nóng)村老年人的最主要養(yǎng)老方式，目前圍繞農(nóng)房改造、建設(shè)適合農(nóng)村老年人居家養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與支持仍有不足。三是對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍的建設(shè)與支持不足。發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)離不開從事農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人才隊伍。培育農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才，不僅是發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的必然要求，也將為農(nóng)村的中青年勞動力在本地就業(yè)創(chuàng)造機會，引導(dǎo)中青年人口向農(nóng)村回流。
四、如何實現(xiàn)老有所醫(yī)：農(nóng)村老年人的健康和醫(yī)療現(xiàn)狀
食物消費升級和醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，帶來了人口預(yù)期壽命延長，這是農(nóng)村人口老齡化的生理基礎(chǔ)和先決條件。伴隨著預(yù)期壽命和實際年齡的增長，農(nóng)村老年人的健康狀況與醫(yī)療支出是兩個重要方面。
（一）農(nóng)村老年人的健康狀況與突出問題
與2010年相比，農(nóng)村老年人的身體健康狀況略有改善。全國農(nóng)村固定觀察點的數(shù)據(jù)顯示，2019年全國農(nóng)村老年人中自我健康認(rèn)定為優(yōu)的占比達(dá)到23.4％，比2010年提高了3.4個百分點；自我健康評價為良的老年人占比達(dá)到31.1％，仍處于較高水平；喪失勞動能力的老年人占8.0％，比2010年下降了1.5個百分點。與過去相比，即便農(nóng)村老年人在年齡上超過了60歲，但身體依然健康的比重越來越大；特別是低齡老年人的身體健康狀況和中青年人的差距縮小，農(nóng)村老年人的身體健康狀況整體得到改善。但在今后農(nóng)村老年人高齡化日漸加劇的背景下，農(nóng)村老年人的身體健康狀況仍不容忽視，特別是農(nóng)村的失能老年群體值得重點關(guān)注。
與城鎮(zhèn)中的老年人相比，農(nóng)村老年人的身體健康狀況仍有提升空間?！吨袊青l(xiāng)老年人生活狀況調(diào)查報告（2018）》的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村老年人中經(jīng)常有疼痛感的比例高達(dá)61.3％，有嚴(yán)重疼痛的比例高達(dá)31.6％，這比城鎮(zhèn)分別高出9.1個百分點和6.2個百分點；農(nóng)村老年人的視力、聽力和牙齒狀況均比城鎮(zhèn)老年人差。從老年人口的死亡率看，2019年全國農(nóng)村60歲及以上老年人口的死亡率為33.8‰，同期城鎮(zhèn)老年人口的死亡率為21.5‰。并且從老年人口死亡率的變化趨勢上看，老年人口死亡率的城鄉(xiāng)差距隨著老年人的年齡增長持續(xù)擴(kuò)大。在60～64歲的老年群體中，農(nóng)村老年人的死亡率比城鎮(zhèn)老年人高出約4.0個千分點；而在80～84歲的老年群體中，農(nóng)村老年人的死亡率比城鎮(zhèn)老年人高出32.6個千分點。
農(nóng)村老年人身體健康水平相對不高的原因為：一是農(nóng)村老年人的健康與醫(yī)療意識有待提高，“有病不醫(yī)”的現(xiàn)象仍然存在。在病情不嚴(yán)重或患常見病、多發(fā)病時，許多農(nóng)村老年人往往不愿就醫(yī)，認(rèn)為“扛一扛”就可以康復(fù)，許多慢性病癥狀逐漸嚴(yán)重才去就醫(yī)的情況在農(nóng)村較為多見。二是農(nóng)村醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給相對不足。2020年我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的床位數(shù)
為139.0萬張，占全國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)的15.3％；農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)為126.7萬人，占全國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)衛(wèi)生技術(shù)人員的11.9％ 。但在全國60歲及以上的老年人口中，農(nóng)村老年人口占47.4％，明顯高于農(nóng)村醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)和醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人數(shù)占全國的比重。農(nóng)村醫(yī)療事業(yè)發(fā)展的資金投入少、服務(wù)水平低，特別是優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)的可得性不高，難以全面滿足農(nóng)村老年人的醫(yī)療需求。
（二）農(nóng)村老年人的醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)加重
隨著人口老齡化程度的加深，我國城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療支出不斷增加；與城鎮(zhèn)老年人相比，農(nóng)村老年人的身體健康狀況較差、醫(yī)療需求更大。但醫(yī)療健康支出被認(rèn)為是對社會與家庭再生產(chǎn)激勵不足的純支出，是家庭消費中的負(fù)擔(dān)與壓力。與城鎮(zhèn)老年人相比，農(nóng)村老年人的醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)相對更大，不同地區(qū)農(nóng)村老年人的醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)基本相同。從全國的平均水平看，2019年農(nóng)村老年人的人均醫(yī)療支出達(dá)到2058.5元，是2010年的3.6倍（表４）。從農(nóng)村老年人醫(yī)療支出占其家庭總支出的比重看，2019年達(dá)到11.2％，比2010年提高了5.4個百分點。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2019年農(nóng)村居民的人均醫(yī)療保健支出達(dá)到1421元，占其支出總額的10.7％；與全體農(nóng)村居民的醫(yī)療支出相比，農(nóng)村老年人的醫(yī)療支出壓力相對較大。分地區(qū)看，東部地區(qū)農(nóng)村老年人的人均醫(yī)療支出更高，但不同地區(qū)農(nóng)村老年人的醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)基本相同：2019年，東部地區(qū)農(nóng)村老年人的人均醫(yī)療支出超過2500元，是2010年3.2倍；其他地區(qū)老年人的人均醫(yī)療支出不超過2000元。從占比情況看，各地農(nóng)村家庭的老年人醫(yī)療支出占其總支出比重的差別不大。
與城鎮(zhèn)老年人相比，農(nóng)村老年人的醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)相對更重。此前農(nóng)村居民參加的醫(yī)療保險主要是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，繳費雖然相對較少，但報銷范圍較小、實際報銷比例偏低。在報銷藥品數(shù)量方面，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險報銷藥品的種類數(shù)約有 2900種，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險可報銷的藥品種類數(shù)僅有1100種，不足城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的一半，這導(dǎo)致新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的實際報銷比例偏低，農(nóng)村老年人的醫(yī)療支出相對更大。盡管城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌使農(nóng)村老年人的身體健康狀況和醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)有所改善，但這一效果也被證明在低收入群體中的影響微弱。
表４ 2010年、2019年農(nóng)村老年人的醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)
（三）面向農(nóng)村老年人提供健康和醫(yī)療服務(wù)的已有政策共識和優(yōu)化空間
“十三五”以來，我國不斷提高面向農(nóng)村老年人的醫(yī)療服務(wù)水平和保障能力，具體如下：一是對農(nóng)村老年人健康狀況和醫(yī)療服務(wù)的重視強化。作為基層醫(yī)療服務(wù)的主要需求方，農(nóng)村老年人的身體健康狀況和醫(yī)療服務(wù)得到較多關(guān)注，2018年、2021年中央一號文件均明確提出要加強農(nóng)村老年人的健康服務(wù)。二是注重推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。在持續(xù)發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的基礎(chǔ)上，已有的頂層設(shè)計強調(diào)要在機構(gòu)上與人員上推動農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，在實現(xiàn)老有所養(yǎng)的同時確保實現(xiàn)老有所醫(yī)。三是逐步消除城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度差異，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。“十三五”期間，我國整合新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，建立城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，從制度層面拉平城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險的差距；統(tǒng)籌完善城鄉(xiāng)大病保險，減少農(nóng)村老年人和農(nóng)村家庭可能面臨的突發(fā)性巨額醫(yī)療支出（表５）。
表５ “十三五”以來涉及農(nóng)村老年人健康和醫(yī)療服務(wù)的相關(guān)文件和主要內(nèi)容
以上政策措施為保障農(nóng)村老年人的身體健康與減輕其醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)創(chuàng)造了條件，但圍繞農(nóng)村老年人健康與醫(yī)療服務(wù)的關(guān)注仍需要整體加強。一是在健康服務(wù)內(nèi)容上，目前的政策措施缺少更為具體的規(guī)劃內(nèi)容。以健康體檢為例，城鎮(zhèn)老年人有更多的體檢機會，能夠及時了解身體的各項問題和病情，而農(nóng)村老年人則少有機會開展定期的體檢。如何讓基層醫(yī)療機構(gòu)面向農(nóng)村老年人提供定期巡診、定期體檢等醫(yī)療服務(wù)，已有政策措施的支持引導(dǎo)還有不足。二是在健康服務(wù)涉及的重點人群上，已有政策措施對失能老年人的健康關(guān)注不足。農(nóng)村失能老年人在總量上和占比上相對較大，這是應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化在醫(yī)療衛(wèi)生方面的重點和難點。如何為農(nóng)村失能老年人提供更好的醫(yī)療健康服務(wù)，滿足農(nóng)村老年人多樣化的醫(yī)療服務(wù)需求，這在已有的政策措施中同樣缺少足夠的關(guān)注。
五、如何實現(xiàn)老有所為：農(nóng)村老年人的就業(yè)現(xiàn)狀和主要問題
我國人口老齡化的特點之一是低齡老年人多，２０２０ 年在全國60歲及以上的老年人口中有55.8％是60～69歲的老年人。與過去相比，農(nóng)村低齡老年人的健康狀況和文化程度都有了明顯提升。越來越多的農(nóng)村老年人在年老之后仍然在業(yè)，或希望開展各類就業(yè)活動。
（一）農(nóng)村在業(yè)老年人仍以務(wù)農(nóng)為主
當(dāng)前有七成的在業(yè)農(nóng)村老年人以在家務(wù)農(nóng)為主要工作。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系中穩(wěn)定的土地承包權(quán)，為老年農(nóng)村勞動力參與生產(chǎn)活動創(chuàng)造了條件。與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村老年人在勞動與就業(yè)上，特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動上沒有比較明確的退休概念，因此也被認(rèn)為存在“無休止的勞動”。全國農(nóng)村固定觀察點的數(shù)據(jù)顯示，2019年在業(yè)的農(nóng)村老年人更多在家進(jìn)行務(wù)農(nóng)，這一比重達(dá)到70.4％，這比2010年79.2％的占比下降了8.8個百分點。盡管比重有所下降，但在家務(wù)農(nóng)仍是農(nóng)村老年人最主要的就業(yè)方式。相比之下，西部地區(qū)和東北地區(qū)有超過75％的農(nóng)村老年人的主要工作是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，東部地區(qū)、中部地區(qū)分別有62.4％、69.1％的在業(yè)老年人主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。隨著家庭成員平均年齡的增長，農(nóng)戶家庭的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營在生產(chǎn)方式和生產(chǎn)目的上逐漸趨向于“自給自足”的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，滿足必要的生活食品消費成為最主要的生產(chǎn)目的。農(nóng)村老年人利用承包地、庭院內(nèi)的土地開展蔬菜生產(chǎn)，以此滿足自家的消費需求，這對配置農(nóng)村老年人的閑暇時間、提高其食物消費的多樣性具有重要價值，這也是生產(chǎn)性老齡化模式在農(nóng)村的具體表現(xiàn)之一。另外從政策導(dǎo)向來看，2021年印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》強調(diào)，要促進(jìn)老年人社會參與，把老有所為同老有所養(yǎng)結(jié)合起來，鼓勵老年人繼續(xù)發(fā)揮作用。農(nóng)村老年人繼續(xù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮作用，這同樣也是老有所為的具體表現(xiàn)。
但開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益相對偏低，對緩解農(nóng)村老年人“未富先老”問題的效果有限。整體來看，年齡增長帶來了農(nóng)村居民消費需求上的減少，但在必要的生活性消費及醫(yī)療衛(wèi)生支出上，農(nóng)村低齡老年人面臨的各類支出壓力仍然較大。農(nóng)村在業(yè)老年人以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動為主，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的比較收益相對更低，對提高農(nóng)村老年人家庭總收入的效果有限。以糧食生產(chǎn)為例，我國三類主糧的平均凈利潤在2016—2019年連續(xù)4年為負(fù)，2019年達(dá)到－30.4元／畝。同時，普惠性耕地地力保護(hù)補貼的規(guī)模有限，畝均補貼約95元，戶均補貼約564元。如何銜接好老年農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，讓老年農(nóng)民能夠在不斷提升的價值鏈中提高收入，是緩解農(nóng)村老年人“未富先老”問題的關(guān)鍵方面。
（二）農(nóng)村在業(yè)老年人在本地參與非農(nóng)就業(yè)的機會仍然較少
與2010年相比，有更多的農(nóng)村在業(yè)老年人在本地參與非農(nóng)就業(yè)。在農(nóng)村老年人普遍在家務(wù)農(nóng)的同時，有越來越多的農(nóng)村老年人在本地參與非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。全國農(nóng)村固定觀察點的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2019年農(nóng)村在業(yè)老人中有24.2％在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)從事非農(nóng)就業(yè)，比2010年提高了7.0個百分點（圖２）。這主要得益于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，各類工商企業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉進(jìn)而創(chuàng)造了更多的就業(yè)機會，吸納了一定的農(nóng)村老年勞動力就業(yè)。與開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動相比，農(nóng)村老年人在本地進(jìn)行非農(nóng)就業(yè)，能夠一定程度上緩解農(nóng)村人口老齡化進(jìn)程中“未富先老”的突出問題。
分地區(qū)看，西部地區(qū)、東北地區(qū)農(nóng)村在業(yè)老年人在本地參與非農(nóng)就業(yè)的機會較少。東部地區(qū)、中部地區(qū)的縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的工業(yè)或服務(wù)業(yè)企業(yè)相對更多，為農(nóng)村老年人在本地參與非農(nóng)就業(yè)提供了更多機會。東部地區(qū)、中部地區(qū)在業(yè)農(nóng)村老年人中分別有32.8％、23.6％主要在本地進(jìn)行非農(nóng)就業(yè)。從本地非農(nóng)就業(yè)的工資情況看，東部地區(qū)、中部地區(qū)的日均工資高于90元／日，并高于全國的平均水平。相比之下，西部地區(qū)、東北地區(qū)農(nóng)村在業(yè)老年人在本地進(jìn)行非農(nóng)就業(yè)的比重更低，分別有17.8％、21.2％的農(nóng)村在業(yè)老年人主要在本地進(jìn)行非農(nóng)就業(yè)，工資水平均低于90元／日。不同地區(qū)農(nóng)村在業(yè)老年人在本地進(jìn)行非農(nóng)就業(yè)的參與情況不同、工資水平不同，更多是由區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距帶來的。
圖２ 2019年農(nóng)村在業(yè)老年人在本地參與非農(nóng)就業(yè)的比重和工資
注：以上樣本為年齡在60歲及以上、在家居住時間超過半年、在業(yè)勞動的農(nóng)村老年人。
（三）圍繞農(nóng)村老年人參與就業(yè)的政策共識和優(yōu)化空間
2021年印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》強調(diào)，要充分發(fā)揮低齡老年人作用，探索適合老年人靈活就業(yè)的模式；鼓勵各地建立老年人才信息庫，為有勞動意愿的老年人提供職業(yè)介紹、職業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)服務(wù)。這為農(nóng)村低齡老年人再就業(yè)提供了指向，特別是為農(nóng)村低齡老年人在本地參與非農(nóng)就業(yè)提供了支持。但與城鎮(zhèn)不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)比較薄弱，農(nóng)村老年人非農(nóng)就業(yè)、靈活就業(yè)等機會相對較少。盡管國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”就業(yè)促進(jìn)規(guī)劃》 已經(jīng)明確提出“把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成拉動農(nóng)村勞動力就業(yè)的區(qū)域中心”“強化大齡勞動者就業(yè)幫扶和權(quán)益保護(hù)”等支持內(nèi)容，但整體來看，圍繞農(nóng)村老年人就業(yè)的政策措施還有不足。此外，支持有意愿、有能力的農(nóng)村低齡老年人參與非農(nóng)就業(yè)，也需要在工傷、健康等方面做好各項權(quán)利的保障，充分提高農(nóng)村老年人的就業(yè)質(zhì)量。
六、積極應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的主要思路和政策建議
與城鎮(zhèn)相比，我國農(nóng)村人口老齡化的速度更快、程度更深；分地區(qū)看，當(dāng)前華東、華中和西南部分地區(qū)的農(nóng)村人口老齡化程度更深，未來華北、東北等地區(qū)的農(nóng)村人口老齡化程度或?qū)⒊^全國的平均水平。對標(biāo)老有所養(yǎng)的目標(biāo)要求，近10年來農(nóng)村老年人居住的空巢化問題加劇，養(yǎng)老金等轉(zhuǎn)移性收入仍有增長空間；對標(biāo)老有所醫(yī)的目標(biāo)要求，農(nóng)村老年人的身體健康狀況整體改善，但在醫(yī)療支出上的負(fù)擔(dān)有所加重；對標(biāo)老有所為的目標(biāo)要求，當(dāng)前農(nóng)村在業(yè)老年人以在家務(wù)農(nóng)為主，在本地參與非農(nóng)就業(yè)的機會整體較少。圍繞以上問題，中央和有關(guān)部門已有一些頂層設(shè)計與政策措施，但在涉及的范圍和內(nèi)容上仍有優(yōu)化空間。我國農(nóng)村人口老齡化或?qū)?021年起進(jìn)入加速發(fā)展階段，“十四五”時期更是應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的關(guān)鍵階段。對此，本文提出今后積極應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的主要思路和政策建議：
（一）積極應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的主要思路
第一，全面關(guān)注養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等各個方面，系統(tǒng)應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化。養(yǎng)老問題是人口快速老齡化進(jìn)程帶來的首要問題和挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)首先針對農(nóng)村老年人居住的空巢化情況加劇、養(yǎng)老金等轉(zhuǎn)移性收入較低等問題，健全完善養(yǎng)老服務(wù)體系。同時，有效化解農(nóng)村人口老齡化對經(jīng)濟(jì)和社會帶來的發(fā)展壓力，還需要加強醫(yī)療和就業(yè)方面的頂層設(shè)計和政策構(gòu)建，更多激發(fā)“老年人口紅利”。
第二，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、事業(yè)單位、各類基層組織、家庭等各類主體在應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化中的應(yīng)有作用。充分發(fā)揮各級政府在政策供給、財政支持和項目支撐等方面的保障功能，引導(dǎo)支持各類養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)面向農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老服務(wù)、各類工商企業(yè)放寬就業(yè)年齡要求，鼓勵醫(yī)療、教育等事業(yè)單位強化鄉(xiāng)村人才支撐，繼續(xù)探索各類基層組織支持農(nóng)村老齡事業(yè)發(fā)展的有效模式。
第三，協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間的均衡發(fā)展，補齊全國農(nóng)村老齡事業(yè)發(fā)展中的主要短板。在扎實推動共同富裕的背景下，提高農(nóng)村老年人的獲得感、幸福感、安全感是促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的重要方面。積極應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化，既要不斷縮小城鄉(xiāng)老年人之間的健康差距、收入差距、消費差距，也要注重協(xié)調(diào)推進(jìn)各地農(nóng)村老齡事業(yè)發(fā)展，有效化解農(nóng)村人口老齡化可能對收入和消費差距帶來的負(fù)面影響。
（二）積極應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的政策建議
第一，健全完善農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的制度政策體系和基礎(chǔ)設(shè)施體系。聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人力資源和社會保障、衛(wèi)生健康等多部門，制定農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；引導(dǎo)各地依據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)等因素細(xì)化發(fā)展方案，發(fā)展差異化的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。明確不同主體在農(nóng)村提供養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)入門檻，規(guī)范各類主體提供的服務(wù)內(nèi)容，明確對各類主體提供服務(wù)的補貼措施。健全完善各類農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)主體的合作機制，建立農(nóng)村養(yǎng)老信息共享平臺，由社區(qū)或村委會提供信息支持，協(xié)助養(yǎng)老機構(gòu)開展針對性強、專業(yè)化程度高的養(yǎng)老服務(wù)。在基礎(chǔ)設(shè)施體系上，配合鄉(xiāng)村建設(shè)行動加快推進(jìn)農(nóng)村房屋的適老齡化改造，特別是強化中部地區(qū)和東北地區(qū)農(nóng)村房屋的更新改造。盤活村內(nèi)閑置的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，開展餐飲、娛樂等便民服務(wù)，在基礎(chǔ)設(shè)施上聯(lián)動居家養(yǎng)老和農(nóng)村互助養(yǎng)老模式。
第二，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，既是有效應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的路徑之一，也是促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的關(guān)鍵方面。應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化帶來的養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的問題與挑戰(zhàn)，關(guān)鍵是要明確國家標(biāo)準(zhǔn)并增強城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給質(zhì)量，補齊農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)供給上的短板。健全完善城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機制，綜合城鄉(xiāng)居民收入增長、物價水平變化等因素，動態(tài)調(diào)整城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，著力提高各類養(yǎng)老性轉(zhuǎn)移收入在農(nóng)村老年人總收入中的比重。適當(dāng)提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險的政府補助比例，有條件的地方可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同負(fù)擔(dān)。對于不同經(jīng)濟(jì)條件的農(nóng)村老年人，探索提供不同程度的醫(yī)療保障支持。
第三，強化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才和醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設(shè)。加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)，通過項目獎補、稅收減免等方式，引導(dǎo)高校畢業(yè)生、外出農(nóng)民工等各類返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人才領(lǐng)辦、參辦農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)或從事農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。以養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為平臺，打造農(nóng)村養(yǎng)老實訓(xùn)、培訓(xùn)基地，強化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)。健全完善政府、高校、用人單位等多方主體協(xié)同共育農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才的聯(lián)動機制，建設(shè)一支優(yōu)秀全科醫(yī)學(xué)人才隊伍，并暢通全科醫(yī)學(xué)人才到基層就業(yè)的渠道。
第四，持續(xù)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。創(chuàng)造機會并引導(dǎo)農(nóng)村老年人在本地參與非農(nóng)就業(yè)可以一定程度上緩解“未富先老”的問題。在“十四五”時期創(chuàng)造更多可供農(nóng)村老年人在本地進(jìn)行非農(nóng)就業(yè)的機會，還應(yīng)加快推進(jìn)縣域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。引導(dǎo)東部地區(qū)各類產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)和東北地區(qū)進(jìn)行梯度轉(zhuǎn)移，提高區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)程度。在糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)）和產(chǎn)糧大縣中，以加快建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶為契機，引導(dǎo)各類糧食加工企業(yè)向縣域內(nèi)下沉，強化糧食企業(yè)和種糧農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機制，提高農(nóng)村老年人在糧食及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的收入水平。
第五，充分發(fā)揮新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化上的重要作用。通過發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮其在帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民增收、支持農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展上的作用，同樣是應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的有效路徑。在全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革完成階段性任務(wù)的基礎(chǔ)上，要引導(dǎo)并規(guī)范各類新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管好用好各類下鄉(xiāng)資源，重點健全完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，鼓勵各類新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織加大對村內(nèi)養(yǎng)老、醫(yī)療等公益事業(yè)的投入規(guī)模。
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