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總的來(lái)看，由于安置就業(yè)的生活保障比農(nóng)民的保障程度高,“終身制”、“鐵飯碗”的就業(yè)制度解決了失地農(nóng)民的后顧之憂?，F(xiàn)在這批安置就業(yè)的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員中,雖然有些已隨著國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)改制成為下崗職工或自謀職業(yè),或在改制后的企業(yè)“打工”,大部分有較穩(wěn)定的工作和生活來(lái)源，包括那些下崗后自謀職業(yè)的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員。他們過(guò)去在公有制企業(yè)的工作經(jīng)歷,不僅使他們適應(yīng)了城市的生活,而且具備了參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的能力。更重要的是,作為原公有制企業(yè)的職工,他們已經(jīng)成為城市居民,可以享受下崗職工基本生活保障和各項(xiàng)再就業(yè)優(yōu)惠政策;其家庭也可以享受城市居民最低生活保障;到年老時(shí),還有基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保障。也就是說(shuō),1990年以前安置就業(yè)的失地農(nóng)民,國(guó)家和各級(jí)政府已經(jīng)為他們建立了社會(huì)保障制度,并將隨著我國(guó)城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系的健全和完善,一同享受城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障待遇。根據(jù)哈市國(guó)土資源局征地辦資料顯示，2005年以后全市征地應(yīng)安置的農(nóng)業(yè)人口共計(jì)12萬(wàn)人（八區(qū)11縣）以近郊為主，其中，因開(kāi)發(fā)建設(shè)哈大齊工業(yè)走廊經(jīng)濟(jì)圈，周邊被征地的農(nóng)民哈市為最多。1990年以后,隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,企業(yè)用工自主,勞動(dòng)者與用人單位相互選擇,政府已不能強(qiáng)行把失地農(nóng)民無(wú)條件的安置進(jìn)企業(yè)。因此,哈市安置失地農(nóng)民的主要辦法是發(fā)給一次性征地補(bǔ)償費(fèi),或按月發(fā)放基本生活費(fèi),只有極個(gè)別的企業(yè)征地時(shí)安置了部分人員就業(yè)。在20883名已安置的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員中,全市僅有1130人被征地企業(yè)安置了就業(yè)(主要是92年至94年轉(zhuǎn)軌期間安置的),占已安置征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的18.5%,以貨幣方式安置的占82.5%。以貨幣補(bǔ)償辦法安置失地農(nóng)民,僅從土地收益補(bǔ)償方面考慮了失地農(nóng)民的眼前利益,沒(méi)有考慮他們失去土地后的就業(yè)和將來(lái)的生活來(lái)源及社會(huì)保障等長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。失地農(nóng)民,尤其是征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員拿到手中的安置補(bǔ)償費(fèi)成了他們的終身依靠。但實(shí)際上,就目前的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,安置費(fèi)不可能完全解決他們的社會(huì)保障問(wèn)題,絕大多數(shù)失地農(nóng)民也不可能在短時(shí)間內(nèi)用安置費(fèi)尋求到經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和就業(yè)門路。因此,失地初期,他們只能依靠數(shù)量有限的安置費(fèi)來(lái)維持生活,有的以出租房屋的租金補(bǔ)貼部分家用,也有的靠賣小菜、副食等小生意勉強(qiáng)維持生計(jì)。但隨著時(shí)間的推移,安置費(fèi)用完后,實(shí)現(xiàn)就業(yè)和納入社會(huì)保障就成了失地農(nóng)民、尤其是征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的最大期盼和愿望。如果我們不能從長(zhǎng)計(jì)議解決好失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題,許多失地農(nóng)民就必然成為新的城市貧民,從而為城市的健康協(xié)調(diào)發(fā)展留下嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。因此,促進(jìn)和幫助失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再就業(yè),將他們納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障覆蓋范圍,從根本上解決他們長(zhǎng)期的基本生活保障問(wèn)題,對(duì)維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定,推進(jìn)城市化進(jìn)程和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展,都是十分重要的。二、解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的基本思想（一）改變單一的貨幣補(bǔ)償安置辦法?，F(xiàn)行一次性發(fā)給安置補(bǔ)償費(fèi)的辦法,雖然簡(jiǎn)便易行,但遺留著許多社會(huì)問(wèn)題。土地作為農(nóng)民的基本生活保障來(lái)源,一旦失去,就失去了依靠,僅靠一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不能解決失地農(nóng)民一生的基本生活問(wèn)題。許多失地農(nóng)民寧愿按月領(lǐng)取有限的基本生活費(fèi),也不愿一次性領(lǐng)取安置補(bǔ)償金,其根本原因就是一次性安置補(bǔ)償金是有限的,一旦用完,就會(huì)危及他們的基本生活。因此,對(duì)失地農(nóng)民的安置要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì),要在國(guó)家目前安置、補(bǔ)償政策的框架內(nèi),規(guī)范土地征用補(bǔ)償費(fèi)處置辦法,嚴(yán)禁截留,挪用農(nóng)民土地征用補(bǔ)償費(fèi),合理確定補(bǔ)償金在集體、個(gè)人之間的分配比例。要按照土地?fù)Q保障的思路,改變征地補(bǔ)償費(fèi)的支付方式,正確引導(dǎo)補(bǔ)償金使用方向,由一次性支付轉(zhuǎn)為分期、分類支付,將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系,實(shí)行鼓勵(lì)就業(yè)的措施,調(diào)整安置、補(bǔ)償辦法和標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)籌考慮就業(yè)補(bǔ)助、基本生活費(fèi)保障和養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障問(wèn)題,將安置補(bǔ)償金用活、用好。（二）增加征地安置補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。土地是農(nóng)民參與社會(huì)發(fā)展、分享經(jīng)濟(jì)成果、規(guī)避各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的唯一途徑和最后一道安全網(wǎng)。土地被征用后,農(nóng)民家庭保障就失去了最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因此,在對(duì)土地進(jìn)行補(bǔ)償評(píng)估時(shí),要充分考慮土地對(duì)農(nóng)民所具有的多種保障功能,要按照被征用土地的用途進(jìn)行補(bǔ)償,充分考慮土地財(cái)產(chǎn)性質(zhì)及其經(jīng)濟(jì)屬性。除了按現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)對(duì)土地進(jìn)行評(píng)估外，還要考慮土地的潛在收益,未來(lái)土地增值以及農(nóng)民因失去土地的其它各項(xiàng)間接損失(如就業(yè)、住宅、基本生活及養(yǎng)老保障等的喪失)。要通過(guò)增加補(bǔ)償內(nèi)容來(lái)提高補(bǔ)償水平,最大限度的保護(hù)失地農(nóng)民的利益,改變目前土地轉(zhuǎn)讓收益與安置補(bǔ)償過(guò)于懸殊,對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償偏低的狀況。城市建設(shè)征地和國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地時(shí),必須考慮失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì);企事業(yè)單位征地和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地時(shí),要采取鼓勵(lì)措施,應(yīng)盡量安置失地農(nóng)民就業(yè),不能安置就業(yè)的,其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中,要包括自謀職業(yè)補(bǔ)助、養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。（三）根據(jù)失地農(nóng)民的情況區(qū)別對(duì)待。失地農(nóng)民按本人現(xiàn)在的身份可分為完全失去土地后按政策規(guī)定轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員和征用土地后的部分失地農(nóng)民。部分失去土地的農(nóng)民,一部分滯留在農(nóng)村或在本地鄉(xiāng)村企業(yè)打工,一部分成為城市的農(nóng)民工。部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民,相對(duì)完全失地?zé)o業(yè)的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員來(lái)看,在農(nóng)村還有部分土地可作為基本生活的保障和退路。因此,解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題,重點(diǎn)應(yīng)保障完全失地且未安置就業(yè)的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員。對(duì)部分失地后進(jìn)城務(wù)工以及在鄉(xiāng)村企業(yè)打工的農(nóng)民工,要通過(guò)所在務(wù)工的企事業(yè)單位為其辦理社會(huì)保險(xiǎn);對(duì)仍滯留在土地上的失地農(nóng)民,要通過(guò)完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、用土地補(bǔ)償金、集體積累和個(gè)人適當(dāng)繳費(fèi)的辦法建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,有條件的(如土地補(bǔ)償金較多或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū))也可以參加城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。同時(shí),要繼續(xù)穩(wěn)定農(nóng)村的土地承包關(guān)系,并賦予其出租、入股、抵押等權(quán)力,允許其以土地抵押或入股所取得的租金、紅利收入支付社會(huì)保障費(fèi)用,發(fā)揮剩余土地對(duì)部分失地農(nóng)民的基本保障作用,從而把解決社會(huì)保障問(wèn)題的重點(diǎn)放在那些完全失去土地的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員身上。（四）納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度范圍。作為國(guó)家東北老工業(yè)基地城市,社會(huì)保障的歷史負(fù)擔(dān)本來(lái)就很重,僅靠自身財(cái)力和土地收益來(lái)單獨(dú)為失地農(nóng)民建立一套社會(huì)保障制度,以求解決他們一生的基本生活保障是不現(xiàn)實(shí)的。我們必須依靠中央的支持和整個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障體系,將失地農(nóng)民,尤其是征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的社會(huì)保障問(wèn)題納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度框架,才能從根本上既解決失地農(nóng)民的后顧之憂,又不會(huì)給地方政府增加財(cái)政負(fù)擔(dān),也避免單獨(dú)運(yùn)行給今后帶來(lái)保障資金嚴(yán)重短缺的問(wèn)題,還便于與國(guó)家和省、市今后出臺(tái)的統(tǒng)一政策相銜接。（五）適度確定社會(huì)保障的水平。以土地?fù)Q保障是當(dāng)前解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的基本思路。但是,土地?fù)Q保障的水平必須與土地收益相結(jié)合,充分考慮土地收益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。如果保障水平確定不合適,所需資金完全由征地單位來(lái)承擔(dān),必然增大土地利用成本,勢(shì)必影響資金投入和經(jīng)濟(jì)建設(shè),制約城市化進(jìn)程。解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題也不可能完全依靠地方政府大量投入資金,因?yàn)榈胤截?cái)力也是極為有限的。因此,解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題,應(yīng)充分考慮地方政府的承受能力和土地收益情況,統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民基本生活水平需要,合理確定社會(huì)保障的水平。同時(shí),允許各地在保障水平上有適度差異,不搞一刀切。三、解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的對(duì)策建議（一）針對(duì)不同情況，分類建立社會(huì)保險(xiǎn)制度。對(duì)老年人和完全喪失勞動(dòng)能力的弱病殘人員，不再發(fā)放安置費(fèi)，可在征地時(shí)為其辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和住院醫(yī)療費(fèi)用統(tǒng)籌保險(xiǎn)(有條件的地區(qū)或征地補(bǔ)償費(fèi)允許的,也可以辦理基本醫(yī)療保險(xiǎn))；對(duì)中青年人可采取促進(jìn)就業(yè)與建立養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的方式進(jìn)行安置,由征地部門或單位對(duì)其繳納15年的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)給予一定比例的補(bǔ)助，另按年齡發(fā)給一定金額的就業(yè)補(bǔ)助金,由就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)免費(fèi)提供就業(yè)指導(dǎo)，咨詢和就業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)和鼓勵(lì)就業(yè)；對(duì)未成年人，由征地部門或單位一次性發(fā)給生活補(bǔ)助費(fèi)，成年后納入城鎮(zhèn)居民管理。具體操作辦法，可根據(jù)征地時(shí)安置就業(yè)和未安置就業(yè)、新征地農(nóng)轉(zhuǎn)非和過(guò)去征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的不同情況分類處理。（二）建立完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)體系。征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)后,從辦理退休手續(xù)的次月起,由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按個(gè)體勞動(dòng)者養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法按月發(fā)給基本養(yǎng)老金,并從次年起隨企業(yè)退休人員享受養(yǎng)老金調(diào)整待遇。征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加住院醫(yī)療費(fèi)用統(tǒng)籌后,在繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)和退休養(yǎng)老期間享受城鎮(zhèn)職工住院醫(yī)療保險(xiǎn)同等待遇。（三）納入社區(qū)管理,建立最低生活保障制度。對(duì)土地征用后,失地農(nóng)民,尤其是農(nóng)轉(zhuǎn)非人員居住相對(duì)集中的村組,要按照城市管理的要求,盡快建立社區(qū)組織或居民委員會(huì),將失地農(nóng)民納入城市管理。對(duì)失地農(nóng)民家庭生活確有困難的,要按照城鎮(zhèn)居民最低生活保障和社會(huì)救濟(jì)辦法給予最低生活保障和社會(huì)救濟(jì),確保失地農(nóng)民的基本生活達(dá)到城市低保的水平,避免因征地而使他們陷入貧困。（四）建立完善的就業(yè)服務(wù)體系。各級(jí)政府應(yīng)為失地農(nóng)民搭建好就業(yè)平臺(tái)，提供及時(shí)有效的就業(yè)信息。首先，政府應(yīng)努力加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。如，區(qū)縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）應(yīng)指定專人負(fù)責(zé)失地農(nóng)民的就業(yè)服務(wù)工作；其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系；第三，針對(duì)失地農(nóng)民中的就業(yè)困難人員，政府應(yīng)大力開(kāi)展就業(yè)幫扶活動(dòng)，如經(jīng)常組織舉辦失地農(nóng)民就業(yè)幫困專場(chǎng)招聘會(huì)等。（五）重點(diǎn)加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)。職業(yè)技能培訓(xùn)是提高勞動(dòng)力素質(zhì)和轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念的一條有效途徑。培訓(xùn)應(yīng)著力強(qiáng)化以下三個(gè)方面的內(nèi)容：一是適應(yīng)性培訓(xùn)。目的在于使失地農(nóng)民認(rèn)清就業(yè)形勢(shì)，端正就業(yè)態(tài)度，適應(yīng)市場(chǎng)就業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的需要。二是創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)。旨在為有創(chuàng)業(yè)愿望的失地農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和咨詢服務(wù)，幫助他們實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)。三是技能培訓(xùn)。有針對(duì)性的開(kāi)展勞動(dòng)技能培訓(xùn)，使失地農(nóng)民在短期內(nèi)提高單項(xiàng)勞動(dòng)技能，如菜單式培訓(xùn)，以配合勞動(dòng)力市場(chǎng)需求。 （轉(zhuǎn)自民建哈爾濱市委《民建信息》總第627期）