孫某某、謝某某訴A區(qū)規(guī)土局不服拆除違章建筑決定案
【案情】
上訴人（原審原告）：孫某某、謝某某
被上訴人（原審被告）：A區(qū)規(guī)劃和土地管理局（以下簡稱：A區(qū)規(guī)土局）
2011年11月1日，A區(qū)規(guī)土局根據(jù)案外人的舉報(bào)，立案調(diào)查孫某某、謝某某在××路300號(hào)北側(cè)搭建違章建筑一案。2012年2月16日，A區(qū)規(guī)土局向?qū)O某某、謝某某作出第2120120002號(hào)《行政處罰決定書》具體行政行為（以下簡稱：被訴行政處罰行為）。載明：“經(jīng)查，你們在××路300號(hào)北側(cè)擅自搭建建筑物的行為，違反《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條、《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第三十四條的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條、《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第五十八條等有關(guān)規(guī)定，本機(jī)關(guān)決定對你們作出以下行政處罰：限你們于2012年4月30日前自行拆除××路300號(hào)北側(cè)違法建筑物”。孫某某、謝某某對此不服，向原審法院提起訴訟。
【審判】
原審法院認(rèn)為，根據(jù)《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》第三條內(nèi)容，A區(qū)規(guī)土局有依法拆除違法建筑的職權(quán)。同時(shí)，依據(jù)該規(guī)定第八條、第九條、第十條規(guī)定，拆違實(shí)施部門依照有關(guān)法律、法規(guī)對違法建筑進(jìn)行調(diào)查取證后，擬作出責(zé)令限期拆除決定的，應(yīng)當(dāng)使用統(tǒng)一的事先告知書；當(dāng)事人未在規(guī)定期限內(nèi)提出陳述、申辯，或者當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由不成立的，拆違實(shí)施部門應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令限期拆除的書面決定。A區(qū)規(guī)土局認(rèn)定本市××路300號(hào)北側(cè)建筑物系擅自搭建的違法建筑，事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿。其后作出限期拆除的行政處罰決定，符合《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）及《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，適用法律正確，程序合法。本市××路300號(hào)北側(cè)建筑物在孫某某、謝某某購買房屋時(shí)已存在，孫某某、謝某某作為占有并使用該違法建筑的受益方，對其作出行政處罰決定亦無不當(dāng)。原審法院依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回孫某某、謝某某的訴訟請求。判決后，孫某某、謝某某不服，提起上訴。
二審經(jīng)審理認(rèn)為：1.違法事實(shí)不清，行政機(jī)關(guān)不得給予行政處罰。本案中，被上訴人向原審法院提交的認(rèn)定上訴人具有擅自違章搭建的主要證據(jù)為2011年11月7日對B公司工作人員朱某以及2011年3月1日對××路296號(hào)居民陳某某等五人所作出的詢問筆錄。上述兩份詢問筆錄對于涉案違章建筑搭建的具體時(shí)間存在矛盾，被上訴人對兩份筆錄中出現(xiàn)的矛盾之處，以及違章搭建行為人、搭建時(shí)間、違章建筑的使用情況等未做進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)。故僅憑上述兩份筆錄，被上訴人認(rèn)定兩上訴人具有違章搭建行為事實(shí)不清，主要證據(jù)不足。2.《行政處罰法》第三十一、第三十二條第一款規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出行政處罰必須遵循法定程序，并保障行政相對人陳述申辯的權(quán)利。本案中，被上訴人雖辯稱，行政處罰事先告知通知書以郵寄方式被退回后，采用現(xiàn)場留置方式對上訴人予以送達(dá)，但根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第七十九條規(guī)定，留置送達(dá)必須同時(shí)滿足“拒收”和“留置”兩項(xiàng)條件并應(yīng)有見證人見證。本案中，被上訴人并未提交上訴人拒收行政處罰事先告知書的證據(jù)，亦并無見證人見證的有關(guān)證據(jù)，不符合上述留置送達(dá)的法定適用條件。被上訴人辯稱行政處罰事先告知書依法送達(dá)的依據(jù)不足，無證據(jù)證明被上訴人在作出被訴行政處罰決定前，聽取過上訴人陳述申辯，故被上訴人執(zhí)法程序不當(dāng)。二審法院據(jù)此判決撤銷原審判決以及A區(qū)規(guī)土局作出的被訴行政處罰決定。
【評析】
本案反映出拆除違章建筑行政處罰中的兩個(gè)重要的共性問題，值得分析探討。第一，認(rèn)定違法搭建行為人證據(jù)是否充分；第二，行政機(jī)關(guān)在作出拆違行政處罰決定前，如何充分保障相對人陳述申辯的權(quán)利。
一、拆違行政處罰相對人的認(rèn)定
違章建筑系“違反了《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定而建造的建筑物和其他構(gòu)筑物”[1]。違章建筑一旦發(fā)現(xiàn)，相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行處理。根據(jù)《行政處罰法》第三十條規(guī)定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)；違法事實(shí)不清的，不得給予行政處罰。具體到拆除違章建筑物行政處罰案件中，若要準(zhǔn)確作出拆違行政處罰決定，首要的前提就是準(zhǔn)確認(rèn)定違章建筑行為人。若所涉房屋經(jīng)過二手房交易或是房屋本身經(jīng)過裝修、改建的，因涉及多個(gè)產(chǎn)權(quán)人或行為人，確定違章建筑違法行為人應(yīng)當(dāng)通過以下方法：對違章建筑物的實(shí)際情況進(jìn)行勘驗(yàn)，對違章建筑的相鄰人、實(shí)際使用人以及所有權(quán)人進(jìn)行調(diào)查詢問，而后分析違章建筑物的實(shí)際物理狀況、建筑物演變情況并結(jié)合調(diào)查詢問筆錄，排除上述證據(jù)中的沖突之處，才可以準(zhǔn)確確定違法搭建行為人。
本案中，A區(qū)規(guī)土局認(rèn)定孫某某、謝某某具有擅自違章搭建行為的主要證據(jù)有兩份。第一份系2011年11月7日對B餐飲公司工作人員朱某所作的詢問筆錄，第二份系2011年3月1日對××路296號(hào)居民陳某某等五人所作的詢問筆錄。第一份詢問筆錄中朱某向執(zhí)法人員答復(fù)：“××路300號(hào)北側(cè)的搭建在我公司租賃時(shí)已存在，是業(yè)主孫某某所為”。第二份詢問筆錄中陳某某等五人則稱：“××路296號(hào)與300號(hào)之間有塊空地，1990年我們兄弟陳某在此搭建了一個(gè)簡易棚，開設(shè)飲食店，后來租借給他人。2009年8、9月份，××路300號(hào)業(yè)主拆除了簡易棚，重新搭建房屋，并在上面搭建了一個(gè)陽光房”。經(jīng)仔細(xì)分析上述兩份詢問筆錄可以發(fā)現(xiàn)，兩份筆錄對于涉案違章建筑搭建的具體時(shí)間存在明顯矛盾：一份證明2009年7月違章建筑已經(jīng)存在，另一份則證明違章搭建在2009年8、9月間搭建。除了上述表述存在矛盾之外，行政機(jī)關(guān)對于涉案違章建筑的演變情況也并未查清，陳某某等五人的詢問筆錄對1990年至2009年××路300號(hào)北側(cè)建筑的變化、使用情況并未說明。A區(qū)規(guī)土局在對于兩份筆錄中出現(xiàn)的矛盾，以及違章搭建行為人、搭建時(shí)間、違章建筑的使用情況等未做進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)的情況下，認(rèn)定孫某某、謝某某具有違章搭建行為，事實(shí)不清，不符合認(rèn)定違法行為人的證明標(biāo)準(zhǔn)。
二、拆違行政處罰相對人陳述申辯權(quán)的保障
《行政處罰法》第三十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。《行政處罰法》第三十二條第一款規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。上述法律規(guī)定在具體執(zhí)法程序應(yīng)當(dāng)如何落實(shí)存在不同理解。本案中，A區(qū)規(guī)土局認(rèn)為，行政處罰事先告知通知書以郵寄方式被退回后，采用現(xiàn)場留置方式對上訴人予以送達(dá)，已經(jīng)保障了上訴人的陳述、申辯權(quán)利。對此應(yīng)分別加以分析。
其一，行政機(jī)關(guān)的送達(dá)是否滿足了留置送達(dá)的法定條件。《民事訴訟法》第七十九條規(guī)定：“受送達(dá)人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的，送達(dá)人應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場，說明情況，在送達(dá)回證上記明拒收事由和日期，由送達(dá)人、見證人簽名或者蓋章，把訴訟文書留在受送達(dá)人的住所，即視為送達(dá)”。該條對留置送達(dá)方式進(jìn)行了明確的規(guī)定，即留置送達(dá)必須同時(shí)滿足“拒收”和“留置”兩項(xiàng)條件并應(yīng)有見證人見證。但本案中，被上訴人并未提交上訴人拒收行政處罰事先告知書的證據(jù)，亦并無見證人見證的有關(guān)證據(jù)，不符合上述留置送達(dá)的法定適用條件，被上訴人辯稱行政處罰事先告知書依法送達(dá)的依據(jù)不足。
其二，行政機(jī)關(guān)是否充分保障了相對人陳述申辯的法定權(quán)利。本案中行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的處罰相對人為違章建筑的所有人孫某某、謝某某，而進(jìn)行送達(dá)的地點(diǎn)是違章建筑的承租人B餐飲公司。在并無證據(jù)證明B公司系違章搭建行為人的前提下，將事先告知書送達(dá)至承租人處,不能認(rèn)定滿足了《行政處罰法》所要求的保障相對人陳述、申辯法定權(quán)利的要求。在其他省市如北京市的拆除違章建筑執(zhí)法實(shí)踐中，對《權(quán)利告知書》等事先告知的文件送達(dá)到承租人所在的場所，是否可認(rèn)定為保障了相對人陳述、申辯的權(quán)利，也有類似的認(rèn)定。
綜上，本案無證據(jù)證明被上訴人在作出行政處罰決定前，聽取過上訴人的陳述、申辯，故被上訴人并未履行《行政處罰法》所規(guī)定的法定程序。
三、確定違章搭建行為人難題的思考——對物行政行為理念的引入
在對違章搭建行為進(jìn)行處罰的行政執(zhí)法實(shí)踐中，一個(gè)難以認(rèn)定和操作的問題是難以確定違章搭建行為人。其一，違法行為往往發(fā)生在較為隱蔽的空間內(nèi)，難以被注意和發(fā)現(xiàn)。其二，經(jīng)過多次轉(zhuǎn)手的房地產(chǎn)中存在違章搭建，行為人難以確定。其三，相對人有時(shí)對于行政機(jī)關(guān)的調(diào)查不予理睬或是“避而不見”，導(dǎo)致違章搭建行為人難以確定。
鑒于上述難點(diǎn)，行政執(zhí)法實(shí)踐中傾向于認(rèn)為，房屋所有權(quán)人享有對房屋的占有使用處分收益的各項(xiàng)權(quán)能，也享有對物業(yè)使用狀況進(jìn)行實(shí)際監(jiān)管的權(quán)利。因此，房屋所有權(quán)人可以作為房屋管理的第一責(zé)任人，成為拆違行政處罰決定的行政相對人。實(shí)踐中，除了將房屋所有權(quán)人作為拆違行政處罰的相對人之外，還有以下確定違法行為人的方式：首先，以建設(shè)人作為違法建設(shè)的行為主體；如果找不到建設(shè)人，將實(shí)際受益人作為違法建設(shè)的行為主體；找不到建設(shè)人又無法辨認(rèn)受益人的情況下，將違法建設(shè)的實(shí)際占有人作為違法建設(shè)的行為主體；如果通過上述三點(diǎn)仍無法確認(rèn)主體，應(yīng)該采用公告方式，向房屋的建設(shè)人、所有人或?qū)Ψ课葜鲝垯?quán)利的人發(fā)出公告，告知違法事實(shí)、理由、依據(jù)及其享有的權(quán)利、應(yīng)履行的義務(wù)及需要承擔(dān)的法律后果[2]。但是上述做法僅是權(quán)宜之計(jì)，行政處罰認(rèn)定違章搭建行為人必須準(zhǔn)確，將并未違法者作為行政處罰相對人，在事實(shí)的精確性上有所欠缺。在違章搭建行為人難以確定的情況下，作出拆違行政處罰決定需要新的思路。
雖然傳統(tǒng)行政法理論構(gòu)架存在行政主體和相對人的對應(yīng)關(guān)系，但隨著理論的發(fā)展，在德國行政法發(fā)展中已經(jīng)出現(xiàn)了“對物行政行為”的理念。根據(jù)學(xué)者的歸納，所謂對物行政行為“是指行政主體運(yùn)用行政職權(quán)，對非屬行政主體自有、而且可以作為物法上財(cái)產(chǎn)進(jìn)行支配的物的各項(xiàng)權(quán)能進(jìn)行規(guī)制，以產(chǎn)生、變更或消滅行政法律關(guān)系為目的的行政行為”[3]。此類行政行為“旨在通過確定物的公法性質(zhì)，達(dá)到產(chǎn)生、變更或消滅行政法律關(guān)系的目的，調(diào)整的不是個(gè)人的權(quán)利義務(wù)，而是物的法律狀態(tài)，至于所有權(quán)人是誰，則在所不問?！迸c“對物行政行為”概念相對應(yīng)的，則是“狀態(tài)責(zé)任”的概念。狀態(tài)責(zé)任這一概念所強(qiáng)調(diào)的是一種違法的狀態(tài)，而非具體違法行為的相對人。違法狀態(tài)責(zé)任是因物帶來的危險(xiǎn)責(zé)任，以物為中心，與物的所有人或占有人為誰關(guān)系不大?；跔顟B(tài)違法行為的思路，可以將因違反法定義務(wù)而引起的行政法上責(zé)任劃分為行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任。行為責(zé)任與行為人密切關(guān)聯(lián)，具有很強(qiáng)的人身性，而狀態(tài)違法責(zé)任則不與具體的行為人相聯(lián)系，有違法事實(shí)存在則構(gòu)成違法責(zé)任[4]。
“對物行政行為”以及“狀態(tài)行為”概念的提出，對于解決當(dāng)前行政機(jī)關(guān)拆除違章建筑時(shí)難以確定違反行為人的難題有所助益。在違法行為人難以確定的情況下，可通過對物作出行政行為的方式，直接作出行政處罰決定，而不涉及確定具體相對人的難題。鑒于“對物行政行為”理論有解決實(shí)際問題的價(jià)值，可以考慮通過對行政處罰理論進(jìn)行拓寬和修正等途徑予以明確。
（作者單位：上海市第一中級人民法院行政庭）
（責(zé)任編輯：婁正濤）
