編寫人 · 王瑞萍
貴州省福泉市人民法院法官
點(diǎn)評人 · 黃斌
中國應(yīng)用法學(xué)研究所副研究員
檢察院提起公益訴訟
怠于履行監(jiān)管職責(zé)檢察建議
在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出行政行為后，沒有按照法律規(guī)定履行監(jiān)管職責(zé)或怠于履行監(jiān)管職責(zé)的，人民檢察院可提起行政公益訴訟。
《環(huán)境保護(hù)法》第10條、第41條
《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第16條、第 23 條
一審：貴州省福泉市人民法院（2015)福環(huán)行初字第2號(hào)
2014年8月5日，貴州省錦屏縣環(huán)境保護(hù)局 (以下簡稱錦屏縣環(huán)保局）在現(xiàn)場執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等七家石材加工企業(yè)自建成投產(chǎn)以來均未按建設(shè)項(xiàng)目環(huán)?！叭瑫r(shí)”要求配套建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施，主體工程已投人使用，并在生產(chǎn)中廢水直接排放清水江，造成環(huán)境危害。
錦屏縣環(huán)境保護(hù)局向鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等七家石材加工企業(yè)發(fā)出《環(huán)境違法行為限期改正通知書》，責(zé)令鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等七家石材加工企業(yè)立即停止生產(chǎn)，并于2014年9月30日前建設(shè)完成環(huán)境保護(hù)設(shè)施，并報(bào)錦屏縣環(huán)境保護(hù)局驗(yàn)收合格后，方能投人生產(chǎn)。如在環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建設(shè)完成前擅自投人生產(chǎn)，將按環(huán)保法律法規(guī)的規(guī)定，予以從嚴(yán)處罰。
錦屏縣人民檢察院在開展督促起訴專項(xiàng)工作中發(fā)現(xiàn)，鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等七家石材加工企業(yè)在錦屏縣環(huán)境保護(hù)局下達(dá)《環(huán)境違法行為限期改正通知書》后，未建設(shè)完成環(huán)境保護(hù)設(shè)施的情形下擅自開工投人生產(chǎn)。
2014年8月15日，錦屏縣人民檢察院向錦屏縣環(huán)境保護(hù)局發(fā)出檢察建議書，建議其在下達(dá)限期改正通知書后，及時(shí)跟進(jìn)對上述七家企業(yè)的督促與檢查，確保限期內(nèi)上述七家企業(yè)能夠完成所需的整改要求，對于不按要求整改的企業(yè)依法依規(guī)進(jìn)行處罰，并在一個(gè)月內(nèi)將處理結(jié)果書面回復(fù)檢察院。
2015年4月16日，錦屏縣人民檢察院在開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，雄軍石材企業(yè)和鴻發(fā)石材企業(yè)仍未修建環(huán)保設(shè)施一直生產(chǎn)，錦屏縣環(huán)境保護(hù)局對該企業(yè)的違法行為未予以制止和處罰，遂向錦屏縣環(huán)境保護(hù)局發(fā)出兩份檢察建議書，督促其履行監(jiān)管職責(zé)。對上述兩份檢察建議書，錦屏縣環(huán)保局逾期均未答復(fù)。
2015年7月9日，錦屏縣人民檢察院工作人員在走訪中發(fā)現(xiàn)鴻發(fā)石材公司仍未建設(shè)環(huán)保設(shè)施開工生產(chǎn)，雄軍石材公司環(huán)保設(shè)施未建成生產(chǎn)中廢水直接排人清水江的情形。同年10月16日，錦屏縣人民檢察院走訪錦屏縣打巖塘沿線石材企業(yè)時(shí)再次發(fā)現(xiàn)鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等七家企業(yè)仍存在未建成環(huán)保設(shè)施或環(huán)保設(shè)施不合格等情況下開工生產(chǎn)的情形。
2015年12月18日，錦屏縣人民檢察院以錦屏縣環(huán)保局為被告提起行政公益訴訟，請求法院判令：
（2）判令被告履行行政監(jiān)管職責(zé)，依法對鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司進(jìn)行處罰。
被告貴州省錦屏縣環(huán)保局認(rèn)為，全國人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的目的是有效保護(hù)公共利益，提起訴訟的前提是行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)。但錦屏縣環(huán)保局在訴前已對本案訴請的違法企業(yè)進(jìn)行處罰，所訴的違法行為已不存在。故本案并不存在社會(huì)公共利益受侵害而行政機(jī)關(guān)拒不履行法定職責(zé)的情形，請求法院駁回錦屏縣人民檢察院的全部訴請。
錦屏縣人民檢察院提起訴訟后，錦屏縣人民政府在2015年12月31日開展全縣非煤礦山集中整治專項(xiàng)行動(dòng)中已關(guān)停本案涉及的鴻發(fā)石材公司及雄軍石材公司等企業(yè)，被告錦屏縣環(huán)保局也已對鴻發(fā)、雄軍石材公司予以了相應(yīng)處罰，原告訴請判令被告履行行政監(jiān)管職責(zé)，依法對鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司進(jìn)行處罰的目的已得到實(shí)現(xiàn)，在庭審中，原告基于此，申請撤回該項(xiàng)訴請，符合法律規(guī)定，應(yīng)予準(zhǔn)許。
據(jù)此，貴州省福泉市人民法院于2006年1月13日依照《行政訴訟法》第74條第2款之規(guī)定作出判決：確認(rèn)被告錦屏縣環(huán)保局在2014年8月5日至2015年12月31 日對鴻發(fā)、雄軍等企業(yè)違法生產(chǎn)的行為怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法。
法院生效裁判認(rèn)為，《環(huán)境保護(hù)法》第10 條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”本案中被告錦屏縣環(huán)保局應(yīng)當(dāng)依照職權(quán)，積極履行對錦屏縣生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和管理職責(zé)。
按照《環(huán)境保護(hù)法》第41條“建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境影響評價(jià)文件的要求，不得擅自拆除或者閑置?！?/span>
《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》第28條“違反本條例規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投人生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款”的規(guī)定，被告作為錦屏縣境內(nèi)石材加工企業(yè)環(huán)評登記的審批機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)對企業(yè)在建設(shè)和生產(chǎn)過程中是否存在環(huán)境違法行為進(jìn)行管理和監(jiān)督，對企業(yè)已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境違法行為，應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行立案查處。
被告在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等七家石材加工企業(yè)存在環(huán)境違法行為，于2014年8月5日對上述企業(yè)發(fā)出《環(huán)境違法行為限期改正通知書》，上述企業(yè)在未按要求完成環(huán)保設(shè)施建設(shè)的情況下仍然繼續(xù)違法生產(chǎn)。
錦屏縣人民檢察院發(fā)現(xiàn)上述企業(yè)環(huán)境違法行為后，于2014年8月15日、2015年4月16日兩次向被告發(fā)出檢察建議，要求被告履行行政職責(zé)，被告于2015年11月11日、12月1日對鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等企業(yè)作出立即停止生產(chǎn)和罰款1萬元的行政處罰。
但被告在2014 年8月5日、2015年11月11日對鴻發(fā)、雄軍等石材廠作出《環(huán)境違法行為限期改正通知書》和 2015年12月1日作出行政處罰后未及時(shí)履行監(jiān)管責(zé)任，致使鴻發(fā)、雄軍等石材企業(yè)違法生產(chǎn)至 2015年12月31日。因此，原告訴請確認(rèn)被告對鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等企業(yè)違法生產(chǎn)行為怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法理由成立，應(yīng)予以支持。
本案由《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《全國人大常委會(huì)公益訴訟試點(diǎn)決定》）中規(guī)定的試點(diǎn)地區(qū)法院審理，對檢察院提起行政公益訴訟的范圍和檢察建議作為訴前程序等問題進(jìn)行了有益的探索，符合《全國人大常委會(huì)公益訴訟試點(diǎn)決定》等相關(guān)規(guī)定的要求。
本案的焦點(diǎn)問題是行政機(jī)關(guān)作出行政行為后怠于履行監(jiān)管職責(zé)是否違法，檢察院可否提起行政公益訴訟？本案依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定對行政機(jī)關(guān)怠于履行監(jiān)管職責(zé)是否違法的問題，給出了肯定的答案。但是對于檢察院是否可基于行政機(jī)關(guān)怠于履行監(jiān)管職責(zé)提起行政公益訴訟則仍需明確。
本案的貢獻(xiàn)在于法院準(zhǔn)確把握了《全國人大常委會(huì)公益訴訟試點(diǎn)決定》在試點(diǎn)地區(qū)開展檢察院提起公益訴訟制度改革的精神，對檢察院在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域提起公益訴訟進(jìn)行了有益的實(shí)踐探索。
關(guān)于這個(gè)問題，最高人民法院2016年3月1日起施行的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《人民法院公益訴訟實(shí)施辦法》）中作了全面的規(guī)定。該辦法第11條規(guī)定：
該規(guī)定作為十八屆四中全會(huì)提出的探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度改革的重要成果，為法院審理檢察院提起的公益訴訟案件提供了直接的依據(jù)。
《人民法院公益訴訟實(shí)施辦法》《全國人大常委會(huì)公益訴訟試點(diǎn)決定》《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》以及《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《人民檢察院公益訴訟實(shí)施辦法》）等規(guī)定共同構(gòu)成了我國開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革的制度基礎(chǔ)。試點(diǎn)地區(qū)法院的實(shí)踐探索為上述公益訴訟制度的構(gòu)建做出了重要貢獻(xiàn)。
檢察建議作為檢察院提起行政公益訴訟的前置程序是本案另一個(gè)焦點(diǎn)問題。該案對于今后檢察院如何在實(shí)踐中發(fā)出檢察建議具有重要的指導(dǎo)意義。作為試點(diǎn)地區(qū)法院的改革探索成果，《人民法院公益訴訟實(shí)施辦法》中已對行政公益訴訟的前置程序作了明確規(guī)定。
該辦法第12條第3項(xiàng)要求，人民檢察院起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)提交已經(jīng)履行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議、督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)的訴前程序的證明材料。作出上述規(guī)定的目的就是通過檢察院對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有力監(jiān)督，彌補(bǔ)在維護(hù)公共利益方面對行政機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織進(jìn)行監(jiān)督的短板，發(fā)揮檢察院的重要監(jiān)督職責(zé)。
《全國人大常委會(huì)公益訴訟試點(diǎn)決定》是《人民法院公益訴訟實(shí)施辦法》的直接依據(jù)。《全國人大常委會(huì)公益訴訟試點(diǎn)決定》規(guī)定，提起公益訴訟前，檢察院應(yīng)當(dāng)依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)，或者督促、支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟。該決定同時(shí)規(guī)定，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟訴訟試點(diǎn)。
該決定的上述規(guī)定一方面授予了檢察院提起公益訴訟的起訴權(quán)；另一方面強(qiáng)調(diào)檢察院在公益訴訟中發(fā)揮監(jiān)督作用的重點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)。這是《全國人大常委會(huì)公益訴訟試點(diǎn)決定》對檢察院進(jìn)行“授權(quán)”的兩個(gè)重要方面：
一是授予檢察院從來沒有出現(xiàn)過的 “起訴權(quán)”；二是授予檢察院在公益訴訟案件中對原來已經(jīng)具有的法律監(jiān)督權(quán)在監(jiān)督重點(diǎn)上有所轉(zhuǎn)變，也就是說，公益訴訟案件中的檢察院仍然享有法律監(jiān)督權(quán)，但是其監(jiān)督的對象是行政機(jī)關(guān)。這也符合十八屆四中全會(huì)提出開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度改革的初衷。
對于檢察院而言，通過訴前程序向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，彌補(bǔ)了在維護(hù)公共利益方面監(jiān)督行政機(jī)關(guān)方面主體缺失的短板，也將為檢察院監(jiān)督職能的轉(zhuǎn)型和監(jiān)督領(lǐng)域的新探索提供有益經(jīng)驗(yàn)。
對于法院而言，訴前程序的設(shè)置可以使得侵害社會(huì)公共利益的行為在提起公益訴訟前得以解決，而不必全部進(jìn)人法院；這樣可以讓法院集中精力審理具有重大社會(huì)影響的行政公益訴訟案件。
對于社會(huì)公眾而言，訴前程序的設(shè)置將會(huì)讓社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)到，通過檢察院提起公益訴訟維護(hù)國家和社會(huì)公共利益不僅是一訴了之，而且是既通過訴訟途徑，也通過訴前程序共同實(shí)現(xiàn)維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的目的。
本案中錦屏縣人民檢察院先后兩次向錦屏縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議，被告逾期均未答復(fù)，錦屏縣檢察院據(jù)此提起行政公益訴訟完全符合《全國人大常委會(huì)公益訴訟試點(diǎn)決定》等相關(guān)規(guī)定。
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