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浙江26縣山多地少、村多人少，基礎(chǔ)差、底子薄，其城鎮(zhèn)化進(jìn)程對“四化”協(xié)同發(fā)展助推乏力。當(dāng)前，浙江正高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)，重點、難點、關(guān)鍵點在26縣，而切入口在新型城鎮(zhèn)化。我中心會同杭州國際城市學(xué)研究中心，赴云和縣開展新型城鎮(zhèn)化工作專題調(diào)研，以云和縣為樣本解剖麻雀，總結(jié)做法、查找難點、提煉經(jīng)驗，著力探尋一條不同于發(fā)達(dá)地區(qū)的山區(qū)特有新型城鎮(zhèn)化和高質(zhì)量發(fā)展新路徑，為下步出臺相關(guān)支持政策提供技術(shù)支撐。
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云和縣新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的探索與實踐
通過20年堅定不移的實施“小縣大城”戰(zhàn)略，云和縣經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展，縣城格局不斷擴(kuò)大，人口加速集聚，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著。2015年來，縣域建成區(qū)面積始終保持6.85平方公里，常住人口從11.39萬人增至12.92萬人，城鎮(zhèn)化率由66.3提升到73.4%，是山區(qū)26縣中少有的人口凈流入地區(qū)。其發(fā)展模式對山區(qū)小縣高質(zhì)量發(fā)展具有一定借鑒意義。
一
持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程
一是通過“大搬快聚富民安居”項目“聚人”。二是實施同城待遇“留人”。三是推出關(guān)愛工程“暖人”。“小縣大城”發(fā)展戰(zhàn)略入選改革開放以來浙江省十大發(fā)展模式，獲得“2012中國十大社會管理創(chuàng)新獎”。
二
持續(xù)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)“火車頭”作用
做大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，形成了“木玩產(chǎn)業(yè)、新老三寶相結(jié)合”的產(chǎn)業(yè)格局，讓進(jìn)城農(nóng)民有活干、留得下。做大工業(yè)園區(qū)，大力推進(jìn)低丘緩坡的開發(fā)利用，拓展工業(yè)發(fā)展空間，加快工業(yè)園區(qū)開發(fā)。著力提升工業(yè)園區(qū)綜合配套服務(wù)功能，完善園區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施配套工程。拓寬“兩山”轉(zhuǎn)化通道，加快生態(tài)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐，依托“兩山銀行”推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，大力發(fā)展生態(tài)利用型、生態(tài)賦能型、生態(tài)影響型產(chǎn)業(yè)。
三
持續(xù)做優(yōu)城鎮(zhèn)功能品質(zhì)
開展城市更新行動，立足“一城一湖一梯田”空間布局，推動綠道貫通提升，分類打造未來鄉(xiāng)村，把“盆景”連成“風(fēng)景”，持續(xù)加大棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造、美麗城鎮(zhèn)等城市更新力度，完成農(nóng)村危舊房改造，全面提升城市品質(zhì)。強(qiáng)化縣城綜合承載能力，增加公共產(chǎn)品供給，提高公共服務(wù)水平，加強(qiáng)住宅、交通、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建完善道路網(wǎng)、管網(wǎng)等體系。打造“街鄉(xiāng)共治”基層治理樣板，形成“鄉(xiāng)事城辦”、“鄉(xiāng)事城服務(wù)”等獨具地方特色專窗服務(wù)，適應(yīng)農(nóng)民“帶權(quán)進(jìn)城”新變化。
四
持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制
一是創(chuàng)新農(nóng)民帶權(quán)進(jìn)城機(jī)制，申報全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，聚焦農(nóng)民無差別融入，助力形成搬得下、穩(wěn)得住、富得起的人口轉(zhuǎn)移新局面。二是創(chuàng)新土地經(jīng)營機(jī)制，依靠土地開發(fā)的市場化運(yùn)作，實現(xiàn)以地聚財、以財建城、以城帶鄉(xiāng)。三是創(chuàng)新戶籍制度改革。2003年云和就出臺政策，規(guī)定凡在縣城范圍內(nèi)有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的，均可憑有效證明申報城鎮(zhèn)居民戶口，實行同城同待遇。
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云和縣新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在問題
（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展階段與發(fā)展水平不符，仍處在“人口遷移”的初級階段。
當(dāng)前，云和縣城鎮(zhèn)化率已達(dá)到73.4%，單純從數(shù)值來看應(yīng)步入了相對成熟的后城鎮(zhèn)化階段，但通過數(shù)據(jù)分析得出，云和前一階段的城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本屬于行政驅(qū)動下的“被動式”城鎮(zhèn)化過程，而非基于要素、市場、技術(shù)創(chuàng)新等內(nèi)因驅(qū)動下的“主動式”城鎮(zhèn)化過程，這也造成當(dāng)前云和縣域發(fā)展水平與城鎮(zhèn)化階段錯位，實際仍處在相對低水平階段，人口紅利與經(jīng)濟(jì)效益的轉(zhuǎn)化率低，且城鎮(zhèn)有限土地未能承載創(chuàng)造更大經(jīng)濟(jì)效益，在一定程度上造成了土地利用效率的損失。
（二）與省域中心城市的地理鏈接程度較弱，輻射帶動不足與虹吸效應(yīng)并存。
當(dāng)前，云和僅依靠高速公路實現(xiàn)與四大都市區(qū)的快速聯(lián)系，因而接受長三角及省域、區(qū)域中心城市的輻射帶動極其有限，時空距離又限制了人流、物流、信息流等資源的向內(nèi)輸送。隨著市本級和周邊縣（市、區(qū)）交通條件的提升，其對云和的虹吸效應(yīng)將成倍數(shù)增長，并最終在“兩股力量”的作用下，進(jìn)一步削弱云和自身集聚發(fā)展的能力。
（三）城市功能與空間耦合度偏低，縣城作為增長極的“磁力”作用發(fā)揮有限。
云和是典型的“小縣”，城鎮(zhèn)化發(fā)展空間十分局限，特別經(jīng)過前一階段粗放式城市擴(kuò)張，大量土地指標(biāo)被過度集聚至縣城，又帶來耕地的大量浪費，加劇人地之間的矛盾。遍地開花的小城鎮(zhèn)建設(shè)使得縣城作為發(fā)展重點的地位被忽略，從而錯失了城市建設(shè)最佳的政策窗口期，導(dǎo)致縣城作為“極化中心”對全域資源配置的集聚帶動作用不強(qiáng)，無法承載人力、技術(shù)、資本、貿(mào)易的創(chuàng)新和輸出，進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的支撐作用十分有限。
（四）區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性強(qiáng)、互補(bǔ)性弱，產(chǎn)業(yè)鏈升級與延伸不足。
云和縣經(jīng)濟(jì)總量偏小、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，對就業(yè)人口的吸納能力相對有限，進(jìn)而影響了地方經(jīng)濟(jì)和財政收入的增長。同時，區(qū)域間、行業(yè)內(nèi)的垂直分工地位不清晰，存在區(qū)域同構(gòu)、惡性競爭等問題，面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級壓力仍然較大。
（五）現(xiàn)代化治理滯后，尚未形成與之匹配的治理體系和治理方式。
云和在綜合治理能力方面相對欠缺，規(guī)劃的戰(zhàn)略前瞻性、科學(xué)性、系統(tǒng)性不足，城市管理的精細(xì)化、智慧化程度較低，城市風(fēng)貌不佳、在地化創(chuàng)新不足，“山水家園、童話世界”的縣域特色彰顯不夠，無法使市場無形之手、政府有形之手和市民勤勞之手形成有效合力。
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推進(jìn)云和縣新型城鎮(zhèn)化的對策和建議
（一）縣城做強(qiáng)。
即做大城市“兩區(qū)”平臺，促進(jìn)城市由單純生產(chǎn)功能向綜合服務(wù)和輻射帶動功能轉(zhuǎn)變。
以謀劃縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑為重點，科學(xué)編制規(guī)劃，優(yōu)化城市發(fā)展形態(tài)，提高規(guī)建管運(yùn)一體化水平，保障各類要素資源向中心城區(qū)傾斜，切實提高城市運(yùn)行效率和保障水平。研究產(chǎn)城互動機(jī)制，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推動縣城組團(tuán)式發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)城融合互促發(fā)展。
（二）生態(tài)做足。
即搶抓數(shù)字化改革紅利，以美麗生態(tài)催生美麗經(jīng)濟(jì)。
立足現(xiàn)階段云和資源稟賦和比較優(yōu)勢，實行錯位發(fā)展，著力探索適用于山區(qū)特點的綠色、集約和可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。利用信息基礎(chǔ)設(shè)施普及弱化時空距離的趨勢，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，助推全域旅游，進(jìn)一步做大縣城顯示度“流量”，做足產(chǎn)業(yè)數(shù)字化增量，做深優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)均等化質(zhì)量，加快形成凝聚共同富裕的新動能。
（三）產(chǎn)業(yè)做大。
即實施“強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈”工程，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造。
著力擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，招引培育一批主導(dǎo)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和龍頭骨干企業(yè)，形成特色板塊經(jīng)濟(jì)；著力提升產(chǎn)業(yè)能級，大力發(fā)展上下游配套企業(yè)和專業(yè)市場，拉長產(chǎn)業(yè)鏈條，逐步完善產(chǎn)業(yè)配套和服務(wù)體系。協(xié)助企業(yè)搭建公共服務(wù)平臺，助推企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和效率提升；積極探索跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作新模式，著力打造長三角“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的云和樣板；著力依托當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢培育生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)，做精做強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)。
（四）制度用活。
即緊抓26縣高質(zhì)量發(fā)展契機(jī)，謀劃各方政策支持。
結(jié)合共同富裕示范區(qū)建設(shè)，爭取各級對云和城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)管理方面的支持力度。立足云和“小縣大城”既有基礎(chǔ)，充分研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的綠色通道，并爭取生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策創(chuàng)新、農(nóng)村宅基地改革、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保融資等方面的充分授權(quán)，力爭率先探索一批可在全國推廣的經(jīng)驗做法。
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