小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施很差，要補(bǔ)齊短板就要有較大投入，且開發(fā)成本很高，建設(shè)投入周期長、見效慢。以前有一個(gè)測算，看起來小城鎮(zhèn)的土地、勞動(dòng)力都很便宜，但是基礎(chǔ)設(shè)施的費(fèi)用加上成本就很高了，而且很多小城鎮(zhèn)現(xiàn)在還斷電、斷水。由看來，PPP+特色小鎮(zhèn)的目的，首先解決基礎(chǔ)設(shè)施問題。其次才是運(yùn)用商業(yè)模式（城市運(yùn)營）解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題。
特色小鎮(zhèn)正在吸引越來越多的關(guān)注?！秶摇笆濉币?guī)劃綱要》明確提出，要“因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、充滿魅力的小城鎮(zhèn)”。今年7月，國家三部委聯(lián)合下發(fā)通知表示，到2020年，培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)帶動(dòng)全國小城鎮(zhèn)建設(shè)。10月14日，住建部還發(fā)布了通知認(rèn)定127個(gè)鎮(zhèn)為第一批中國特色小鎮(zhèn)。
當(dāng)前，我國小城鎮(zhèn)發(fā)展并不平衡，特色小鎮(zhèn)在發(fā)展過程中也仍存在諸多理論、政策、操作等方面的問題亟待解決。
要 避 免 一 哄 而 上
特色小城鎮(zhèn)之所以引起各地的高度關(guān)注，住建部村鎮(zhèn)建設(shè)司司長張學(xué)勤稱，關(guān)鍵在于“特”。他認(rèn)為，那就是必須跟城市有差別，跟農(nóng)村有差別，鎮(zhèn)和鎮(zhèn)之間也要有差別。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要生命力所在，否則就會(huì)淪為空城。而且小城鎮(zhèn)的特征要跟周邊的生態(tài)系統(tǒng)融為一體，人文環(huán)境要宜居、宜業(yè)，一定要防止出現(xiàn)千城一面，以及到最后都只是一個(gè)產(chǎn)業(yè)。
張學(xué)勤說，中國城鄉(xiāng)發(fā)展差異太大，小城鎮(zhèn)的規(guī)模、基礎(chǔ)、區(qū)域不同。由于差異化很大，他認(rèn)為，全國的小城鎮(zhèn)可以分四類。第一類是服務(wù)農(nóng)業(yè)的小城鎮(zhèn)，打造農(nóng)業(yè)加工業(yè)，特別是物流業(yè);第二類是圍繞特色的文化風(fēng)貌資源的旅游產(chǎn)業(yè);第三類是工業(yè)方面，一方面是有傳統(tǒng)工業(yè)基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)，把產(chǎn)業(yè)兩端進(jìn)一步延伸，做大、做強(qiáng)、做精，另一方面是依托純粹的大工業(yè)，現(xiàn)在有一些鎮(zhèn)有工業(yè)園區(qū)或者是特殊的新興產(chǎn)業(yè);第四類是特色區(qū)位優(yōu)勢小鎮(zhèn)。可以說，這四類小城鎮(zhèn)都因?yàn)橛懈髯蕴厣?，才發(fā)展至今。
開發(fā)特色小鎮(zhèn)的前提必須是找準(zhǔn)自己的第一。在中青旅中青城投控股公司董事長張鵬飛看來，每個(gè)小鎮(zhèn)都有自身稟賦，定位就是找準(zhǔn)其唯一的東西。他將之形象的比喻為“在腦袋上拔毛，把不相關(guān)的都干掉，剩下一根兒就可以了?！边@個(gè)過程雖然痛苦，但是精準(zhǔn)，必須做到第一才能往下干，然后就是深挖小鎮(zhèn)的地脈、文脈、人脈。
針對有些地方一哄而上發(fā)展特色小鎮(zhèn)的情況，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長馮奎分析稱，這具有非常強(qiáng)的背景，需要引起高度的警惕。他特意提到，在宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的大背景下，工商企業(yè)特別是房地產(chǎn)開發(fā)商，會(huì)從大城市轉(zhuǎn)到特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)，以尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展。當(dāng)前，有很多所謂的特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)，基本上都還是在搞物理空間建設(shè)，這一點(diǎn)需要高度警惕。而地方政府為了尋求經(jīng)濟(jì)增長，也會(huì)迎合他們的這種要求。
馮奎說，“如果對于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展思路沒有改變，很容易導(dǎo)致過熱情況的出現(xiàn)。”此外，他還認(rèn)為，對發(fā)展的對象并沒有明確界定，這導(dǎo)致發(fā)展基數(shù)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都比較混亂，也是導(dǎo)致一哄而起的很重要原因。而且過低的門檻導(dǎo)致中西部有些地方旅游型特色小鎮(zhèn)“新鮮勁一過就冷冷清清”，即使當(dāng)初推出的典型，也是“節(jié)假日擁擠不堪，剩下的日子就沒人去”。
不過，華潤集團(tuán)副總經(jīng)理、秘書長朱金坤也提到，學(xué)界對特色小鎮(zhèn)的概念可以有界定，可是站在企業(yè)實(shí)踐的角度來講，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展可以有多種形式、多種路徑，大中小各具特色，這需要在實(shí)踐中去摸索，不能指望有一個(gè)現(xiàn)成的模式，讓大家去套，否則也一定是模式化的東西。
前述學(xué)界對特色小鎮(zhèn)發(fā)展會(huì)“過熱”的擔(dān)憂，張學(xué)勤也回應(yīng)稱，住建部等幾個(gè)部門一直強(qiáng)調(diào)“因地制宜、突出特點(diǎn)、按部就班，防止一哄而起”。比如，在第一批名單的認(rèn)定上，就擔(dān)心有些地方學(xué)杭州經(jīng)驗(yàn)學(xué)不好，把原來的工業(yè)園區(qū)又劃幾塊進(jìn)行變相開發(fā)，所以對總量有一定把握，要推有重點(diǎn)、有特色的小鎮(zhèn)，突出地方的產(chǎn)業(yè)特色、文化資源特色。
同時(shí)，他也還提到，要強(qiáng)調(diào)市場為主體，政府作引導(dǎo)。正因此，小城鎮(zhèn)將來的社會(huì)管理一定是小政府大社會(huì)。鎮(zhèn)不能跟所有的縣部門都對口起來，一定是綜合性的治理服務(wù)機(jī)構(gòu)。
土 地 和 資 金 難 題
此前曾經(jīng)做過研究報(bào)告，對特色小鎮(zhèn)主要問題做過梳理的上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長劉士林提出，在地方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，越往基層問題越大，當(dāng)?shù)匕烟厣℃?zhèn)作為要帽子、要票子的途徑，這成為他們的最大推動(dòng)力。尤其是當(dāng)前有地方的狀況是政府熱、企業(yè)冷。
劉士林說，企業(yè)的日子并不好過，是不會(huì)亂花錢的。表面上開招商大會(huì)，會(huì)來很多企業(yè)家，但是真正投資落子很難，現(xiàn)實(shí)并不樂觀。因?yàn)?span>小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施很差，要補(bǔ)齊短板就要有較大投入，且開發(fā)成本很高，建設(shè)投入周期長、見效慢。以前有一個(gè)測算，看起來小城鎮(zhèn)的土地、勞動(dòng)力都很便宜，但是基礎(chǔ)設(shè)施的費(fèi)用加上成本就很高了，而且很多小城鎮(zhèn)現(xiàn)在還斷電、斷水。
張鵬飛提到，在金融政策支持層面，銀行并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。比如，對于特色小鎮(zhèn)，銀行并沒有給予專項(xiàng)貸款，也缺乏專業(yè)的評判體系，由于對小鎮(zhèn)的情況無法判斷，“想著給貸款，最后又不敢”，于是，所有的開發(fā)建設(shè)投資都落腳到經(jīng)營公司上。
如果說資金投入是特色小鎮(zhèn)開發(fā)的瓶頸，那么土地的使用則面臨政策障礙。張學(xué)勤稱，小城鎮(zhèn)的土地，有一部分是國有土地，但多數(shù)是集體建設(shè)用地，比如宅基地。集體土地只能在集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，要征用就得走土地征用程序。而且小城鎮(zhèn)沒有建設(shè)指標(biāo)，原來的建設(shè)用地有限，現(xiàn)在有基本農(nóng)田保護(hù)的問題，加上我國行政管理權(quán)的授權(quán)到縣里部門，鎮(zhèn)一級缺乏行政管理的行政執(zhí)法權(quán)。整個(gè)項(xiàng)目主體必須是集體所有，法人主體不確立。
他提到，土地的確是件很大的事情，各地都在普遍反映這個(gè)問題。至少從目前的政策來看，土地的占補(bǔ)平衡可能是一個(gè)出路。
在研討會(huì)上，張鵬飛反問說，為什么國有建設(shè)用地企業(yè)就敢買，集體建設(shè)用地不要錢讓你去投資你都不敢投呢?其中的原因在于，集體建設(shè)用地的主體是農(nóng)民，企業(yè)跟農(nóng)民的關(guān)系只是一紙契約，如果他們沒有契約精神，撕毀合約怎么辦?那么企業(yè)的投入就沒有保證。他說，現(xiàn)在試點(diǎn)房子和地分開，將地面上建設(shè)的房子的產(chǎn)權(quán)歸投資商歸企業(yè)所有或聯(lián)營，“總之必須有保護(hù)，如果沒有保護(hù)，誰還敢在集體建設(shè)用地上投資呢?這是一個(gè)最主要的問題?！?/p>
不過，劉士林說，現(xiàn)在大多數(shù)特色小鎮(zhèn)跟以前搞的園區(qū)、景區(qū)一樣，都是為了圈地搞房地產(chǎn)?？紤]到村鎮(zhèn)的耕地情況，有些就是當(dāng)?shù)刈詈玫耐恋?，而且?huì)刺激出現(xiàn)空城、爛尾樓等，帶來很多后遺癥，他建議要把緊土地這道關(guān)，提高企業(yè)準(zhǔn)入門檻，不能讓粗糙的企業(yè)隨便進(jìn)來。
由于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展是未來中國城鎮(zhèn)化的重要發(fā)展戰(zhàn)略，馮奎建議稱，政府的支持政策要特別突出創(chuàng)新、綠色的發(fā)展道路。如果現(xiàn)在一哄而上造成大量浪費(fèi)，就徹底違背了搞特色小鎮(zhèn)的初衷。在政策組合上也要有完整周密的體系，以浙江為例，發(fā)展特色小鎮(zhèn)，從上世紀(jì)80年代的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群以來有了深厚的政策積累。但是在很多地方大家只是學(xué)了皮毛的東西，然后就在搞特色小鎮(zhèn)，這樣就很危險(xiǎn)。建議其他地方在研究支持特色小鎮(zhèn)過程當(dāng)中要進(jìn)行大量的政策儲(chǔ)備，否則不能夠輕易上馬。
他認(rèn)為，政策要支持那些看得見，行得通的地方，這個(gè)地方具備基本條件，有這個(gè)基因，才是政策支持的基礎(chǔ)。既不能認(rèn)為本地一無是處，也不能異想天開，要把決定權(quán)交給有眼光的企業(yè)，當(dāng)?shù)氐拈_發(fā)主體機(jī)構(gòu)。而且從政策的實(shí)施來說，以浙江為例，就提出了要執(zhí)行嚴(yán)格的評估，建立倒逼機(jī)制，允許企業(yè)申報(bào)，但如果一兩年的開發(fā)中出現(xiàn)了問題就把政策收回，同時(shí)還要給予警告。從浙江支持的主要對象來看，只有把支持政策重點(diǎn)落實(shí)到中小企業(yè)頭上才會(huì)持久的煥發(fā)活力，有利于形成未來的產(chǎn)業(yè)集群。
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