【裁判要旨】
在國有土地上房屋征收過程中，有權(quán)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理，僅是對嗣后評估機構(gòu)依法作出評估報告，以及市、縣級人民政府依法決定補償作出準(zhǔn)備、創(chuàng)造條件，其本身并不對征收補償法律關(guān)系產(chǎn)生終局性影響，不在行政機關(guān)與被征收人之間直接設(shè)定行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因而不屬于行政訴訟的受案范圍。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申4275號
再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）：廖遠(yuǎn)慶，男，1957年1月1日出生，漢族，住上海市。
再審申請人廖遠(yuǎn)慶訴上海市楊浦區(qū)人民政府（以下簡稱楊浦區(qū)政府）要求履行法定職責(zé)一案，上海市第二中級人民法院于2017年1月23日作出（2017）滬02行初56號行政裁定，對廖遠(yuǎn)慶的起訴不予立案。廖遠(yuǎn)慶不服提起上訴后，上海市高級人民法院于2017年4月24日作出（2017）滬行終153號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。廖遠(yuǎn)慶仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請再審。本院依法組成由審判員耿寶建擔(dān)任審判長并主審、審判員白雅麗、周倫軍參加的合議庭，對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
廖遠(yuǎn)慶向本院申請再審，請求撤銷一、二審法院裁定，依法改判。其申請再審的主要事實和理由為：市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，具有對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理的法定職責(zé)，對經(jīng)認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，應(yīng)當(dāng)依法給予補償。因此，再審申請人起訴要求楊浦區(qū)政府履行對案涉被征收房屋未經(jīng)登記部分進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理職責(zé)，屬于行政訴訟的受案范圍，一、二審法院裁定適用法律錯誤。
本院認(rèn)為：國有土地上房屋征收與補償過程，是較為典型的多環(huán)節(jié)的綜合過程，具有多階段行政管理的特征。市、縣級人民政府及其確定的房屋征收部門，在履行國有土地上房屋征收與補償法定職責(zé)過程中，分別在不同行政程序階段，作出諸項不同的行政行為。其中，有的行政行為如征收決定和補償決定，由于對被征收人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，是可訴的行政行為，《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收與補償條例》）對此也予以明確規(guī)定；有的行政行為只是為市、縣級人民政府作出征收決定或者補償決定創(chuàng)造條件，并通過市、縣級人民政府作出征收決定或者補償決定產(chǎn)生相應(yīng)法律效果，而其本身并不直接設(shè)定行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。此類行政過程性行為，通常不產(chǎn)生終局性的法律效果，不屬于人民法院行政訴訟審理范疇。
具體到本案而言，廖遠(yuǎn)慶起訴請求判令楊浦區(qū)政府履行對案涉被征收房屋未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理的法定職責(zé)，但是一方面，結(jié)合《征收與補償條例》第十五條有關(guān)“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布”的規(guī)定，以及《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款”的規(guī)定，對于《征收與補償條例》第二十四條第二款有關(guān)“依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理”職責(zé)，依法屬于市、縣級人民政府確定的房屋征收部門以及縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門等法定職責(zé)，而非市、縣級人民政府法定職責(zé)，因而楊浦區(qū)政府不是本案的適格被告。另一方面，在國有土地上房屋征收過程中，有權(quán)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理，僅是對嗣后評估機構(gòu)依法作出評估報告，以及市、縣級人民政府依法決定補償作出準(zhǔn)備、創(chuàng)造條件，其本身并不對征收補償法律關(guān)系產(chǎn)生終局性影響，不在行政機關(guān)與被征收人之間直接設(shè)定行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因而不屬于行政訴訟的受案范圍。
事實上，因有關(guān)評估機構(gòu)已經(jīng)對案涉被征收房屋作出評估報告，楊浦區(qū)政府也已經(jīng)根據(jù)評估報告作出補償決定，廖遠(yuǎn)慶對評估確定的被征收房屋價值有異議的,可以根據(jù)《征收與補償條例》第十九條第二款的規(guī)定，對評估報告依次申請復(fù)核評估和鑒定；對補償決定不服的，可以根據(jù)《征收與補償條例》第二十六條第三款的規(guī)定，依法申請行政復(fù)議,或者依法提起行政訴訟。在廖遠(yuǎn)慶能夠依法直接就評估報告和補償決定尋求救濟的前提下，其起訴要求楊浦區(qū)政府履行對案涉被征收房屋未經(jīng)登記建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理法定職責(zé)，也不具有請求人民法院進(jìn)行審理和判決的必要性和實效性。因此，一、二審法院裁定對廖遠(yuǎn)慶的起訴不予立案及駁回其上訴，并無不當(dāng)。
綜上，廖遠(yuǎn)慶的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請人廖遠(yuǎn)慶的再審申請。
審 判 長 耿寶建
審 判 員 白雅麗
審 判 員 周倫軍
二〇一七年十二月十九日
法官助理 殷 勤
書 記 員 周 萍
主演：凱特·瑪拉 / 湯姆·費爾頓 / 布萊德利·惠特福德
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