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引言
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》未明確承租人在房屋征收過(guò)程中的地位與權(quán)利，但并不意味著承租人不具備原告訴訟主體資格。對(duì)于出租的經(jīng)營(yíng)性房屋而言，房屋承租人在房屋征收過(guò)程中有獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，其對(duì)房屋征收部門(mén)與房屋所有權(quán)人簽訂的補(bǔ)償協(xié)議、縣級(jí)人民政府向房屋所有權(quán)人作出的征收補(bǔ)償決定具有利害關(guān)系，應(yīng)具有行政訴訟原告主體資格。
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2011年公布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征補(bǔ)條例》）第2條規(guī)定，為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋的所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償。而在2001年出臺(tái)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中，則明確賦予承租人作為拆遷補(bǔ)償協(xié)議簽訂主體、訴訟提出主體。比較可知，《征補(bǔ)條例》只字未提承租人在房屋征收過(guò)程中的地位與權(quán)利。
實(shí)踐中，縣級(jí)人民政府房屋征收部門(mén)在房屋征收過(guò)程中既不主動(dòng)與承租人聯(lián)系將之作為征收補(bǔ)償對(duì)象，對(duì)承租人提出的評(píng)估申請(qǐng)亦置之不理，而是直接與房屋所有權(quán)人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議或報(bào)請(qǐng)縣級(jí)人民政府對(duì)房屋所有權(quán)人作出征收補(bǔ)償決定。那么，經(jīng)營(yíng)性房屋承租人若對(duì)補(bǔ)償協(xié)議或征收補(bǔ)償決定不服，可否作為原告提起行政訴訟呢？筆者認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)性房屋承租人因補(bǔ)償協(xié)議或征收補(bǔ)償決定造成其損害時(shí)，可以作為原告提起行政訴訟。
一、原告資格的確定應(yīng)以行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定為依據(jù)
根據(jù)《征補(bǔ)條例》第2條、第25條第一項(xiàng)、第26條的規(guī)定，房屋征收部門(mén)應(yīng)與房屋所有權(quán)人就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失等事項(xiàng)訂立補(bǔ)償協(xié)議，在簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，由房屋征收部門(mén)報(bào)請(qǐng)縣級(jí)人民政府作出補(bǔ)償決定。因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，房屋征收部門(mén)在征收過(guò)程中只對(duì)房屋所有權(quán)人予以補(bǔ)償并與之簽訂補(bǔ)償協(xié)議，房屋承租人不是被征收房屋的所有權(quán)人，房屋征收部門(mén)無(wú)需與其簽訂補(bǔ)償協(xié)議；無(wú)法達(dá)成協(xié)議的，縣級(jí)人民政府也只應(yīng)向房屋所有權(quán)人作出補(bǔ)償決定。從而認(rèn)為承租人對(duì)于房屋征收部門(mén)與房屋所有權(quán)人簽訂的補(bǔ)償協(xié)議及縣級(jí)人民政府向房屋所有權(quán)人作出的征收補(bǔ)償決定無(wú)行政訴訟原告主體資格。
筆者認(rèn)為，原告資格的認(rèn)定應(yīng)以行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定為依據(jù)，其他法律、行政法規(guī)均不得直接對(duì)原告主體資格予以限定?！缎姓V訟法》第12條第一款從十一個(gè)方面對(duì)可訴的行政行為進(jìn)行了列舉，且該款第十二項(xiàng)規(guī)定認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行政行為亦可提起行政訴訟。第25條規(guī)定行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。
從該兩條規(guī)定可以看出，只要行政行為可能侵害人民、法人或其他組織人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，行政行為與公民、法人或其他組織之間存在利害關(guān)系，即有權(quán)提起行政訴訟。需要注意的是，可能受到行政行為侵害的絕不僅僅限于直接相對(duì)人。為了保證直接相對(duì)人以外的公民、法人或者其他組織的訴權(quán)，而又不使這種訴權(quán)的行使“失控”，行政訴訟法才限定了一個(gè)“利害關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)。
反觀《征補(bǔ)條例》全文可以清楚的知道，該條例主要是從規(guī)范整個(gè)征收與補(bǔ)償活動(dòng)、維護(hù)公共利益、保障行政相對(duì)人合法權(quán)益等原則出發(fā)，分別對(duì)征收決定及補(bǔ)償決定的作出、評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定、相關(guān)職能部門(mén)的法律責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)定，是一部典型的控權(quán)（力）法，而非限權(quán)（利）法。不能因《征補(bǔ)條例》未明確規(guī)定房屋征收部門(mén)應(yīng)與經(jīng)營(yíng)性房屋承租人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，未規(guī)定縣級(jí)人民政府向經(jīng)營(yíng)性房屋承租人作出征收補(bǔ)償決定，就認(rèn)為經(jīng)營(yíng)性房屋承租人不具有原告主體資格。
二、經(jīng)營(yíng)性房屋承租人與補(bǔ)償協(xié)議或補(bǔ)償決定具有利害關(guān)系
所謂“利害關(guān)系”，也就是有可能受到行政行為的不利影響。具體要考慮以下三個(gè)要素：是否存在一項(xiàng)權(quán)利；該權(quán)利是否屬于原告的主觀權(quán)利；該權(quán)利是否可能受到了被訴行政行為的侵害。
《征補(bǔ)條例》第17條規(guī)定，作出房屋征收決定的縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。
具體到用于出租的經(jīng)營(yíng)性房屋而言，房屋價(jià)值的補(bǔ)償屬于房屋所有權(quán)人無(wú)疑；但搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償及停產(chǎn)停業(yè)損失顯然應(yīng)歸屬于承租人；同時(shí)若承租人進(jìn)行了裝飾裝修，則構(gòu)成對(duì)裝飾裝修有添附的承租人權(quán)益的實(shí)質(zhì)影響，承租人亦有權(quán)獲得裝飾裝修價(jià)值補(bǔ)償。亦即承租人存在因國(guó)家征收獲得上述損失補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，而房屋征收部門(mén)直接與房屋所有權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，或縣級(jí)政府直接向房屋所有權(quán)人作出補(bǔ)償決定，會(huì)導(dǎo)致前述的承租人應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)償之權(quán)利可能受到侵害。因此，承租人與補(bǔ)償協(xié)議或補(bǔ)償決定具有利害關(guān)系。
三、賦予承租人訴權(quán)符合“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”
前面已經(jīng)闡述，承租人具有獲得搬遷、臨時(shí)安置補(bǔ)償、停產(chǎn)停業(yè)損失及裝飾裝飾補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。因房屋征收部門(mén)在征收過(guò)程中未賦予承租人評(píng)估機(jī)構(gòu)選定權(quán)、評(píng)估報(bào)告復(fù)核權(quán)、復(fù)核結(jié)果申請(qǐng)鑒定權(quán)，亦即承租人在房屋征收過(guò)程中沒(méi)有參與權(quán)與話語(yǔ)表達(dá)權(quán)。
同樣作為有權(quán)獲得政府征收補(bǔ)償?shù)姆课菟袡?quán)人，不僅在房屋征收過(guò)程中享有救濟(jì)權(quán)，而且還享有行政復(fù)議權(quán)、行政訴訟權(quán)。如若不賦予承租人訴訟救濟(jì)權(quán)，會(huì)造成“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”成為一句空談，也會(huì)造成同等的權(quán)利不受到同等保護(hù)，也不利于社會(huì)矛盾的化解。
四、承租人與房屋所有權(quán)人之間的租賃合同關(guān)系不構(gòu)成排除通過(guò)行政訴訟尋求救濟(jì)理由
有觀點(diǎn)認(rèn)為，承租人與房屋所有權(quán)人之間屬于房屋租賃民事法律關(guān)系，承租人主張的裝飾裝修、停產(chǎn)停業(yè)、搬遷費(fèi)等損失應(yīng)通過(guò)民事途徑向房屋所有權(quán)人主張。
筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)不能成立，理由主要有以下兩點(diǎn)：
首先，民法與行政法調(diào)整的法律關(guān)系不同。民法是調(diào)整平等主體的自然人、法人、其他組織之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系；行政法調(diào)整行政權(quán)行使過(guò)程中所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系。在承租人與房屋所有權(quán)人就租賃合同無(wú)效、租賃期限屆滿(mǎn)、租賃合同解除情形下，對(duì)裝飾裝修物的處理無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，承租人自然應(yīng)通過(guò)商事仲裁或民事訴訟途徑解決，對(duì)此，《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》用 6 個(gè)條文分別給出不同的解決方式。
而對(duì)于承租人的搬遷費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失，除非是房屋所有權(quán)人侵權(quán)或重大違約造成承租人損失，否則在合同無(wú)效、租賃期限屆滿(mǎn)、租賃合同解除的情況下，房屋所有權(quán)人并無(wú)向承租人給付搬遷費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失的義務(wù)。
承租人提出行政訴訟是認(rèn)為房屋征收部門(mén)未與其簽訂補(bǔ)償協(xié)議、未依法進(jìn)行評(píng)估、未足額支付裝飾裝修補(bǔ)償、搬遷費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失，損害了其獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，屬于行政法律關(guān)系。對(duì)此，今年2月8日開(kāi)始施行的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第25條中亦規(guī)定，對(duì)房屋征收部門(mén)組織實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償工作過(guò)程中作出的行政行為，被征收人不服，可以房屋征收部門(mén)為被告提起訴訟。該條并未將提起訴訟的主體限定為房屋所有權(quán)人，而是規(guī)定為被征收人，即只要因房屋征收可能受到財(cái)產(chǎn)侵害或不利影響的均有權(quán)提起訴訟。
其次，要求房屋所有權(quán)人盡責(zé)地替承租人主張權(quán)利不具有期待可能性。持民事法律關(guān)系論者認(rèn)為，既然房屋所有權(quán)人與房屋征收部門(mén)簽訂了補(bǔ)償協(xié)議，就意味著其已就承租人的裝飾裝修補(bǔ)償、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷費(fèi)等替代房屋承租人與房屋征收部門(mén)進(jìn)行了充分協(xié)商，房屋所有權(quán)人應(yīng)足額向房屋承租人支付裝飾裝修補(bǔ)償、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷費(fèi)，哪怕征收補(bǔ)償協(xié)議對(duì)上述損失的補(bǔ)償不充分不全面。筆者認(rèn)為，此種主張對(duì)房屋所有權(quán)人不具有期待可能性。刑法中的有期待可能性理論，是指在行為當(dāng)時(shí)的具體情況下，能期待行為人作出合法行為的可能性。那么在民事法律中的期限可能性便是指能期待行為人從事民事行為時(shí)作出合理行為的可能性。
《征補(bǔ)條例》第17條第二款規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，對(duì)被征收人給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。在房屋征收部門(mén)對(duì)在規(guī)定簽約期限內(nèi)簽訂補(bǔ)償協(xié)議，給予了諸如選擇貨幣補(bǔ)償方式獎(jiǎng)、提前搬遷獎(jiǎng)、整體配合獎(jiǎng)、集中簽約獎(jiǎng)等各種獎(jiǎng)勵(lì)措施的情況下，何以期待房屋所有權(quán)人放棄一筆可觀的獎(jiǎng)勵(lì)、拖延簽訂補(bǔ)償協(xié)議而去與房屋征收部門(mén)僵持、為房屋承租人爭(zhēng)取權(quán)益？
顯然，我們不能期待房屋所有權(quán)人作出如此“合理”行為的可能性。
綜上，經(jīng)營(yíng)性房屋承租人的財(cái)產(chǎn)在房屋征收過(guò)程中受到侵害或不利影響的，其對(duì)房屋征收部門(mén)與房屋所有權(quán)人簽訂的補(bǔ)償協(xié)議、縣級(jí)人民政府向房屋所有權(quán)人作出的征收補(bǔ)償決定具有利害關(guān)系，具有行政訴訟原告主體資格。
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