來源：中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì) 作者：梁曉鐘
厘清 PPP 和政府購買服務(wù)二者之間的關(guān)聯(lián)與界限具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
自 2013 年大規(guī)模推廣 PPP 模式以來，我國用三年左右時(shí)間走過了其他國家 20 多年的歷程。截至 2016 年 12 月末，全國 PPP 綜合信息平臺(tái)入庫項(xiàng)目達(dá) 11260 個(gè)，總投資額 13.5 萬億元，其中已簽約落地 1351 個(gè)，投資額 2.2 萬億元，落地率 31.6%。
還有另一類同樣備受關(guān)注的模式——政府與社會(huì)資本合作提供公共品的政府購買服務(wù)模式，也在悄然興起。盡管目前尚無全國范圍的正式統(tǒng)計(jì)，但可以估測政府購買服務(wù)的投資總額已遠(yuǎn)大于 PPP 實(shí)際投資額。
然而，市場上還并未準(zhǔn)確識(shí)別這兩類公共品提供模式的差異，常將政府購買服務(wù)誤解為 PPP 的一種形式，以為兩者皆是指政府與社會(huì)資本之間的合作而已。
實(shí)際上，兩種模式中政府與社會(huì)資本間的關(guān)系有著本質(zhì)區(qū)別，二者的運(yùn)行機(jī)理也因此完全不同。兩種模式究竟能走多遠(yuǎn)多好，很大程度上還取決于市場的理解和運(yùn)用，是否能夠據(jù)其所長、物盡其用。因而首先要厘清兩者的關(guān)聯(lián)與界限，提高效率的同時(shí)，防止泛濫化或擴(kuò)大化的政府購買服務(wù)對(duì)政府債務(wù)管理和 PPP 模式形成沖擊。
長期來看，應(yīng)就 PPP 和政府購買服務(wù)等項(xiàng)目的財(cái)政總支出責(zé)任進(jìn)行統(tǒng)一財(cái)政可承受能力論證，將兩者總額納入限額管理。
警惕監(jiān)管套利
我國推廣 PPP 和政府購買服務(wù)的初衷是借助社會(huì)資本來提升公共品提供的效率，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)戰(zhàn)略部署。厘清 PPP 和政府購買服務(wù)二者之間的關(guān)聯(lián)與界限具備重要現(xiàn)實(shí)意義。
首先，有助于提高效率。二者的運(yùn)行機(jī)理不同，對(duì)不同項(xiàng)目的作用不同，甚至還可能有副作用。如果本該采用 PPP 模式的項(xiàng)目采用了政府購買服務(wù)，則很可能達(dá)不到提升效率的目的，反而導(dǎo)致社會(huì)福利的損失，反之亦然。
其次，有助于減少監(jiān)管套利。按照我國現(xiàn)有的管理政策，兩者可覆蓋的行業(yè)領(lǐng)域范圍都很廣，且存在很大程度的交叉，沒有嚴(yán)格的分界線，參與者的認(rèn)知也相對(duì)模糊，但 PPP 的管理制度要明顯嚴(yán)于政府購買服務(wù)。
自全面推廣以來，主管部門對(duì) PPP 發(fā)布了一系列文件，不但對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了全流程規(guī)范，明確了財(cái)政承受能力論證、物有所值論證等要求，要求各地方政府全年的 PPP 項(xiàng)目均需從預(yù)算中安排支出責(zé)任，且占一般公共預(yù)算支出比例不超過 10%。而政府購買服務(wù)則較為簡單，規(guī)范性文件也較少，僅明確各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)制定本級(jí)政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，確定購買種類、性質(zhì)和內(nèi)容即可，未明確正式的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)和支出上限。
由此，模糊的界限和不平衡的管理制度，形成了監(jiān)管套利空間。一些原本應(yīng)采用 PPP 模式的項(xiàng)目被改造成政府購買服務(wù)項(xiàng)目，規(guī)避了 PPP 的物有所值論證和財(cái)政承受能力論證，形成預(yù)期之外的財(cái)政支出責(zé)任，存在政府舉債償付的可能性，成為政府的 ' 影子債務(wù) '。
目標(biāo)相左之下的博弈
PPP 的本質(zhì)，是公共部門與私人部門合作提供公共品或服務(wù)的一種方式，在私人部門被擴(kuò)大到社會(huì)資本的范疇。與此類似，政府購買服務(wù)的承接方，在我國也被擴(kuò)大到社會(huì)資本范疇。
公共部門的目標(biāo)是提供價(jià)格低廉、品質(zhì)優(yōu)良、數(shù)量充足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而社會(huì)資本的目標(biāo)是盈利，尤其私人部門更為追求自身利益最大化。兩者目標(biāo)常產(chǎn)生沖突。
例如，當(dāng)提供公共品和公共服務(wù)的單位收益低于單位成本時(shí)，雖然有固定金額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但實(shí)際卻是生產(chǎn)越多、虧損越多，私人部門就會(huì)希望減少產(chǎn)量。若合同規(guī)定不能減產(chǎn)，則可能利用合同漏洞和隱蔽方式，降低質(zhì)量以壓縮成本，以不易察覺的方式損害公共利益，從而實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。
這樣的例子屢見不鮮。某市支付固定費(fèi)用將冬天融雪工程外包給私人部門運(yùn)營，私人部門使用了有害但價(jià)格便宜的融雪劑，表面上融雪效果不錯(cuò)，但融雪劑流入地下水并最終進(jìn)入到居民的生活用水中，一段時(shí)間后才被發(fā)現(xiàn)。
因此，無論 PPP 或政府購買服務(wù)，都要解決如何低成本地激勵(lì)和約束社會(huì)資本，使其行為能符合公共部門目標(biāo)的問題。一方面，需要社會(huì)資本的內(nèi)在約束力，重視自身聲譽(yù)；另一方面還需要外部激勵(lì)和約束，例如提供一個(gè)高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)后，能提升社會(huì)資本未來參與其他項(xiàng)目的競爭力，等等。
辨識(shí)兩種運(yùn)行機(jī)理
PPP 和政府購買服務(wù)各自有一套運(yùn)行機(jī)理。
對(duì)于 PPP，2014 年財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》明確了我國 PPP 模式下可采用的六種項(xiàng)目運(yùn)作方式：委托運(yùn)營 ( O&M ) 、管理合同 ( MC ) 、建設(shè) - 運(yùn)營 - 移交 ( BOT ) 、建設(shè) - 擁有 - 運(yùn)營 ( BOO ) 、轉(zhuǎn)讓 - 運(yùn)營 - 移交 ( TOT ) 和改建 - 運(yùn)營 - 移交 ( ROT ) 。這六種方式都涵蓋了運(yùn)營環(huán)節(jié)，因?yàn)?PPP 需要長期運(yùn)營來激勵(lì)和約束作為 ' 股東 ' 的社會(huì)資本。
實(shí)踐中，國內(nèi)外的 PPP 項(xiàng)目期限通常為 10-30 年甚至更長，參與各方均很難掌控長期內(nèi)的不確定性，也無法事先在合同中一一列舉并提出應(yīng)對(duì)措施。而不確定性與風(fēng)險(xiǎn)不同，出現(xiàn)正面或負(fù)面影響皆有可能，還可能增加私人部門的盈利，并提升社會(huì)福利。
如果運(yùn)營環(huán)節(jié)沒有被捆綁起來內(nèi)部化，PPP 項(xiàng)目公司則缺乏后續(xù)長期運(yùn)營環(huán)節(jié)，就失去了自我激勵(lì)和自我約束，很難在前期設(shè)計(jì)、建造環(huán)節(jié)中考慮運(yùn)營效果，從而提高對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建造的監(jiān)督成本。尤其那些設(shè)計(jì)和建造效果不能很快檢測出來的項(xiàng)目，項(xiàng)目公司就更沒有動(dòng)力去提高質(zhì)量，監(jiān)督成本將更高。
1990 年代，倫敦地鐵升級(jí)改造項(xiàng)目和波士頓 3 號(hào)公路擴(kuò)建項(xiàng)目合作失敗，原因之一是兩個(gè)案例都未將運(yùn)營環(huán)節(jié)納入 PPP 合同，建造完成后就交還給政府。
因此，在運(yùn)營環(huán)節(jié)形成內(nèi)部激勵(lì)與約束，降低政府與社會(huì)資本合作中的監(jiān)督成本，正是 PPP 運(yùn)行機(jī)理中的一個(gè)關(guān)鍵所在。
與 PPP 不同，政府購買服務(wù)是通過市場交易進(jìn)行外包，社會(huì)資本在完成時(shí)獲得事先約定的固定回報(bào)，因而社會(huì)資本只需考慮符合合同約定的要求，無需付出更多努力去超過合同標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，地方政府在招標(biāo)時(shí)通常選擇價(jià)格最低的投標(biāo)方，主要是因?yàn)槌送稑?biāo)價(jià)格外，各投標(biāo)方的其他因素很難被客觀比較，且政府官員為了避嫌，往往會(huì)選取最客觀、最直觀的投標(biāo)價(jià)格作為選擇標(biāo)準(zhǔn)。在信息不對(duì)稱之下，地方政府低價(jià)招標(biāo)的方式會(huì)造成逆向選擇。
例如，2016 年 12 月有報(bào)道稱，故宮 2002 年啟動(dòng)的 ' 百年大修 ' 規(guī)劃于 2014 年至 2015 年間中止了一年多，原因是政府采購招標(biāo)中選擇了最低報(bào)價(jià)的承接團(tuán)隊(duì)，開工一段時(shí)間后才發(fā)現(xiàn)修復(fù)質(zhì)量無法達(dá)到保護(hù)文物的標(biāo)準(zhǔn)。
實(shí)踐中，類似情況普遍存在。政府購買服務(wù)模式中的社會(huì)資本主要依靠政府監(jiān)督，但具有以下兩種特性的公共品或服務(wù)不可被監(jiān)督：一是被監(jiān)督的內(nèi)容很難觀測。例如前述融雪的例子，被監(jiān)督的內(nèi)容是融雪效果和融雪劑質(zhì)量，前者較易觀測但后者很難；二是被監(jiān)督的內(nèi)容不可描述。例如對(duì)橋梁的質(zhì)量不能僅以 ' 高質(zhì)量 ' 來描述，應(yīng)該是分解成橋墩寬度、鋼筋口徑等具體指標(biāo)，具備明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)并以此為依據(jù)形成激勵(lì)和約束。因此，可被監(jiān)督的公共品或服務(wù)應(yīng)該是可觀測并可描述的。
項(xiàng)目適用性比較
那么，兩類模式分別適用哪些項(xiàng)目？
2016 年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)得主哈特曾論證，項(xiàng)目分為建造和運(yùn)營兩個(gè)環(huán)節(jié)，那些建造效果可被很好評(píng)估和監(jiān)測、而運(yùn)營效果不能被有效評(píng)估和監(jiān)測的項(xiàng)目適合將建造和運(yùn)營分開的市場交易模式；而那些建造效果不容易被評(píng)估和監(jiān)測、運(yùn)營效果容易的項(xiàng)目則適合 PPP 模式，將建造和運(yùn)營捆綁在一起。
這即是說，如果建造效果不易評(píng)估，則社會(huì)資本就缺乏提升質(zhì)量的動(dòng)力，會(huì)降低成本來實(shí)現(xiàn)利潤最大化，這很可能意味著降低公共品和服務(wù)的質(zhì)量。而如果運(yùn)營效果易被評(píng)估，則付費(fèi)者可據(jù)此對(duì)付費(fèi)進(jìn)行決策。由此，PPP 將建造和運(yùn)營捆綁起來，讓運(yùn)營環(huán)節(jié)形成的內(nèi)部激勵(lì)和約束發(fā)揮作用，降低對(duì)建造環(huán)節(jié)的監(jiān)督成本，提高公共品和服務(wù)的質(zhì)量。
相反，如果建造效果較易評(píng)估而運(yùn)營效果不易評(píng)估，則 PPP 模式作用有限，可通過市場交易的方式，由政府購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，降低政府和社會(huì)資本長期合作中的協(xié)調(diào)成本。
其次，PPP 模式的工作機(jī)理決定了項(xiàng)目還應(yīng)有三個(gè)特征：一是在付費(fèi)方式上以使用者付費(fèi)為主。一則可通過不確定性建立激勵(lì)與約束機(jī)制，讓社會(huì)資本通過提供更好更多的產(chǎn)品和服務(wù)得到更高收益；二則讓使用者參與監(jiān)督，幫助政府提高監(jiān)督效率。二是財(cái)政補(bǔ)貼為浮動(dòng)補(bǔ)貼，根據(jù)提供公共品和服務(wù)數(shù)量變化而變化，否則會(huì)抑制運(yùn)營中社會(huì)資本提供公共品和服務(wù)的動(dòng)力。三是合作期限長。公共品和服務(wù)的質(zhì)量并不都是容易被即時(shí)監(jiān)督的，大部分需要通過時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)。長期合作一方面可以通過未來的不確定性形成激勵(lì)與約束，另一方面也給予公共品和服務(wù)足夠的時(shí)間來體現(xiàn)質(zhì)量。
政府購買服務(wù)模式下，政府的監(jiān)督是維護(hù)公共品和服務(wù)質(zhì)量的主要手段，不確定性是一大挑戰(zhàn)，增加了分辨導(dǎo)致低質(zhì)量產(chǎn)品和服務(wù)因素的難度。因此，適宜政府購買服務(wù)的項(xiàng)目期限通常比 PPP 短。
當(dāng)然，還有一些公共品和服務(wù)既不適合 PPP，也不適合政府購買服務(wù)。如一些涉及國家安全的軍事科學(xué)公共品，應(yīng)該由政府組織公共部門從內(nèi)部提供。再例如故宮維修，應(yīng)該改變政府采購的方式，制定專業(yè)隊(duì)伍相對(duì)固定、培訓(xùn)有保證、水平不斷提高的制度，解決古建筑修繕傳統(tǒng)材料供應(yīng)，強(qiáng)化質(zhì)量管理及監(jiān)督，并建立特殊人才選聘制度，培養(yǎng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)。
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