自2015年以來，我國(guó)政府高度重視創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的發(fā)展。財(cái)政部先后出臺(tái)關(guān)于政府投資基金的規(guī)范文件，政府引導(dǎo)基金進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。結(jié)合有關(guān)政策文件，以及國(guó)內(nèi)政府引導(dǎo)基金的實(shí)際運(yùn)作情況，本文嘗試解讀新形勢(shì)下，如何設(shè)立和運(yùn)作政府引導(dǎo)基金。
2015年以來，我國(guó)政府高度重視創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)發(fā)展，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)先后批準(zhǔn)同意設(shè)立兩只規(guī)模上百億的國(guó)家級(jí)引導(dǎo)基金——國(guó)家戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金。2015年12月，財(cái)政部先后出臺(tái)了《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)[2015]210號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱管理辦法）和《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2015〕1062號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見），文件對(duì)政府投資基金的出資、設(shè)立形式、投資領(lǐng)域、管理和退出等都做出了明確規(guī)定。政府引導(dǎo)基金進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，可以認(rèn)為2015年是我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
政府引導(dǎo)基金屬于政府投資基金的范疇，結(jié)合前述政策文件，以及國(guó)內(nèi)政府引導(dǎo)基金的實(shí)際運(yùn)作情況，本文嘗試解讀新形勢(shì)下，如何設(shè)立和運(yùn)作政府引導(dǎo)基金。
（一）政府引導(dǎo)基金的界定
現(xiàn)在我們看到很多地方政府都號(hào)稱成立了引導(dǎo)基金，但是有些引導(dǎo)基金是針對(duì)項(xiàng)目的資金補(bǔ)貼，有些引導(dǎo)基金的做法還是采用傳統(tǒng)的財(cái)政補(bǔ)貼形式。嚴(yán)格上講，這些名義上的引導(dǎo)基金并不是我們本文所說的引導(dǎo)基金。引導(dǎo)基金最主要的特征是采用股權(quán)投資的形式，具有一定的放大效應(yīng)，投資于需要政府扶植的領(lǐng)域。
引導(dǎo)基金是屬于政府投資基金的一個(gè)類型。按照《管理辦法》第二條的規(guī)定，政府投資基金，是指由各級(jí)政府通過預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。在《管理辦法》出臺(tái)以前，各地成立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、天使投資引導(dǎo)基金、中小企業(yè)引導(dǎo)基金，等等，都屬于政府投資基金的范疇，應(yīng)該按照《管理辦法》的要求予以規(guī)范管理。
（二）政府引導(dǎo)基金的特點(diǎn)
1、政府引導(dǎo)基金的資金來源主要是政府財(cái)政資金。一般而言，可以由財(cái)政單獨(dú)出資設(shè)立，也可以是由財(cái)政和社會(huì)資本共同出資設(shè)立。
2、引導(dǎo)基金具有杠桿放大作用。引導(dǎo)基金通常采取參股投資子基金的方式，通過子基金放大引導(dǎo)基金的規(guī)模，通常具有放大四倍杠桿的作用。
3、財(cái)政資金可以實(shí)現(xiàn)循環(huán)使用。傳統(tǒng)的財(cái)政資金支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金大部分是采用無償撥款、貸款貼息等方式，而引導(dǎo)基金是采用股權(quán)投資的方式，投資方式是有償?shù)?，未來可以通過退出實(shí)現(xiàn)資金回收到財(cái)政，具有持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。
4、投資方向是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。
（三）政府引導(dǎo)基金的發(fā)起
政府出資設(shè)立投資基金，一般是由財(cái)政部門或財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)。換句話而言，引導(dǎo)基金的設(shè)立通常是由財(cái)政部門主導(dǎo)發(fā)起設(shè)立或者是行業(yè)主管部門與財(cái)政部門共同發(fā)起設(shè)立。
一般而言，行業(yè)主管部門為了促進(jìn)和扶植本行業(yè)發(fā)展，提出設(shè)立引導(dǎo)基金的方案，并會(huì)商同級(jí)財(cái)政部門。例如，科技部為了促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，提出設(shè)立國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金；經(jīng)信部為了扶植中小企業(yè)發(fā)展，提出設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展基金；發(fā)改委為了促進(jìn)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提出設(shè)立國(guó)家戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。行業(yè)主管部門研究提出設(shè)立方案后，需要將引導(dǎo)基金設(shè)立方案，會(huì)商同級(jí)財(cái)政部門同意。
（四）政府引導(dǎo)基金的批準(zhǔn)
財(cái)政部門和地方行業(yè)主管部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，研究制定設(shè)立政府引導(dǎo)基金設(shè)立方案，并報(bào)送同級(jí)政府。經(jīng)政府批準(zhǔn)后，引導(dǎo)基金就可以成立了。
（五）政府引導(dǎo)基金管理辦法
經(jīng)政府批準(zhǔn)后，由財(cái)政部門和行業(yè)主管部門共同研究制定出臺(tái)相關(guān)管理辦法。管理辦法一般包括引導(dǎo)基金的資金來源、設(shè)立形式、投資決策、投資要求、投資管理和投資退出等內(nèi)容。
（六）政府引導(dǎo)基金的出資
各級(jí)政府單獨(dú)出資設(shè)立的投資基金，由財(cái)政部門根據(jù)年度預(yù)算、項(xiàng)目投資進(jìn)度或?qū)嶋H用款需要將資金撥付到投資基金。各級(jí)政府出資設(shè)立投資基金，應(yīng)由同級(jí)財(cái)政部門根據(jù)章程約定的出資方案將當(dāng)年政府出資額納入年度政府預(yù)算。
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