【引子】有序疏解北京非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展的重中之重，堅持控制增量與疏解存量、堅持市場與政府兩手用力、堅持疏解與提升同步推進是未來首都發(fā)展的主旋律。土地利用方面，節(jié)約集約利用，嚴控增量，疏解存量將成為“新常態(tài)”。
【北京篇】北京的存量土地政策尚不具備系統(tǒng)性、穩(wěn)定性，多是以委辦局向政府請示、政府簽報及委辦局發(fā)文方式發(fā)布。因此，我們通過開發(fā)利用方式進行梳理分析：
1、教育科研、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的新建利用方式
根據(jù)《北京市國土資源局關(guān)于科研類項目用地供應(yīng)有關(guān)問題的請示》，對于教育科研及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的新建項目，可以采用協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)，這是國有企業(yè)存量工業(yè)用地利用的最常見方式，不僅可以實現(xiàn)一二級聯(lián)動，還能大大提高土地利用效率，給企業(yè)帶來較大經(jīng)濟收益。（受減量規(guī)劃影響，實施難度較大）
2、保障性住房利用方式
根據(jù)《關(guān)于進一步加強本市保障性住房建設(shè)和配租配售管理工作的意見》、《關(guān)于加快中低價位自住型改善型商品住房建設(shè)的意見》、《關(guān)于研究中心城棚戶區(qū)改造定向安置房建設(shè)有關(guān)工作的會議紀要》等政策，市屬國有企業(yè)可以利用自有用地建設(shè)公租房、自住型商品房及定向安置房等保障性住房。通過建設(shè)保障性住房，特別是自住型商品房方式來盤活閑置存量用地，是近兩年經(jīng)濟效益較好的國有企業(yè)存量用地盤活利用方式。但是這種方式受相關(guān)政策影響，存在很大的不確定性。
3、發(fā)展服務(wù)業(yè)利用方式
根據(jù)《北京市人民政府關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》及《關(guān)于利用存量資源發(fā)展養(yǎng)老等重點領(lǐng)域土地利用實施細則的意見》等政策，國有企業(yè)可以利用老廠區(qū)、老廠房發(fā)展符合規(guī)劃的服務(wù)業(yè)，建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施，或者發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。該利用方式既能盤活國有企業(yè)存量工業(yè)用地，又能獲得一定經(jīng)濟收益，并且有相關(guān)政策支持，具有較好的適用性。但具體實施細則尚未出臺，在實施過程中會受到一定程度的限制。
4、舊城保護區(qū)的翻改擴建利用方式
根據(jù)《關(guān)于舊城保護區(qū)范圍有關(guān)用地問題的請示》，對于舊城保護區(qū)范圍（二環(huán)內(nèi)）的改擴建項目，經(jīng)規(guī)劃部門和國土部門批準后，可按新的規(guī)劃條件變更土地出讓合同，調(diào)整地價水平、出讓用途等相關(guān)合同條款。但是該利用方式僅適用于舊城保護區(qū)范圍，適用性相對較差。此外，根據(jù)新基準地價和國土部“20號文”，該利用方式需要繳納高額政府土地出讓收益，企業(yè)經(jīng)濟效益會受到很大的影響。
【上海篇】針對北京存量土地面臨的形勢，我們直接連接到同樣是直轄市的上海，相比北京，上?？伤闶谴媪客恋乩谜叩摹敖夥艆^(qū)”，從上海的發(fā)展路徑看，存量土地盤活利用是必然趨勢，是實現(xiàn)城市更新和促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提質(zhì)增效的抓手和途徑。
梳理上海市近年來的土地政策后，我們發(fā)現(xiàn)相比北京，上海在增量工業(yè)用地上，更注重生命周期管理；在存量用地上更注重挖潛商業(yè)價值、保留歷史文化價值。從存量用地盤活政策上，自2005年起，上海市在市級層面下發(fā)了一些列支持性政策。
1、2005 年 11 月《上海市十一五創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提出，采用“三個不變”的開發(fā)辦法，即創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)的房屋產(chǎn)權(quán)關(guān)系不變、房屋建筑結(jié)構(gòu)不變、土地性質(zhì)不變，并由此帶來“五個變化”，即老工廠的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、管理模式、企業(yè)形態(tài)和企業(yè)文化等都發(fā)生變化。在具體運作方面，充分發(fā)揮市場作用，引導(dǎo)投資商、開發(fā)商和專業(yè)機構(gòu)進行籌劃、開發(fā)、管理和運營。
2、2008 年 8 月《上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市房地資源局關(guān)于促進土地節(jié)約集約利用加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的若干意見的通知》（滬府辦發(fā)[2008]37 號）中提出，對現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聚集區(qū)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的工業(yè)項目，鼓勵“騰籠換鳥”，經(jīng)過產(chǎn)業(yè)部門認定后，在不改變使用權(quán)人、土地用途條件下，支持原用地者利用存量國有建設(shè)用地興辦信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。
3、2008 年10月《關(guān)于促進節(jié)約集約利用工業(yè)用地加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的若干意見》（滬規(guī)法【2008】 866 號）中提出，積極支持原以劃撥方式取得土地的單位利用工業(yè)廠房、倉儲用房等存量房產(chǎn)與土地，依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有關(guān)規(guī)定，在符合城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、暫不變更土地用途和使用權(quán)人的前提下，興辦信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。
4、2014年2月，上海市出臺了《關(guān)于進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平若干意見的通知》提出了今后上海市對于土地利用方面的五大總綱,即“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”，嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模，逐年減少新增建設(shè)用地，大力促進存量建設(shè)用地盤活利用，提升土地資源配置效率，進一步提高土地利用質(zhì)量，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。
5、2014年3月，《關(guān)于盤活存量工業(yè)用地的實施辦法(試行)》（滬府辦〔2014〕25號）、2016年3月，《關(guān)于盤活存量工業(yè)用地的實施辦法》（滬府辦〔2016〕22號）提出，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，調(diào)動原土地權(quán)利人的積極性，健全利益平衡機制。關(guān)于區(qū)域整體轉(zhuǎn)型開發(fā)，除政府土地收儲后整體開發(fā)建設(shè)外，還允許單一主體或聯(lián)合開發(fā)體采取存量補地價方式自行開發(fā)。
6、2016年6月，《上海市加快推進具有全球影響力科技創(chuàng)新中心建設(shè)的規(guī)劃土地政策實施辦法（試行）》提出，在上海張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)，營造低成本創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，支持創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展。支持園區(qū)平臺發(fā)展運營，提高園區(qū)平臺運營和服務(wù)能力，促進園區(qū)整體轉(zhuǎn)型發(fā)展。鼓勵土地節(jié)約集約復(fù)合利用，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級、產(chǎn)城融合發(fā)展。簡化審批提高行政效率，改進審批管理服務(wù)，形成土地全要素、全生命周期管理機制。
綜述，從上海用地政策上看，其較好的體現(xiàn)了以市場為導(dǎo)向、盤活存量土地資源，促進低效土地二次開發(fā)為原則，形成總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的“五量調(diào)控”新思路。
【結(jié)束語】
北京、上海都是土地資源約束最突出的特大城市，上海在嚴控新增建設(shè)用地的同時，注重向存量土地謀求發(fā)展空間。當(dāng)下的北京，正在舉全市之力解決大城市病問題，疏解非首都功能，建設(shè)指標“減量瘦身”，倒逼城市功能提升，但還未像上海一樣，形成一個良性城市更新生態(tài)循環(huán)。北京已逐步走向疏解非首都功能攻堅克難的階段，如何鞏固成效，更好地服務(wù)全市功能優(yōu)化和人口調(diào)控，將是下一階段北京面臨的重要問題。尤其北京人多地少，土地供需矛盾日益突出，特別是嚴控新增建設(shè)用地指標、規(guī)劃建筑指標后，盤活存量用地將成為保障經(jīng)濟持續(xù)增長和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的必由之路。如何發(fā)揮存量用地優(yōu)勢，發(fā)展“高精尖”產(chǎn)業(yè)、彌補城市功能欠賬將成為北京城市發(fā)展的重要手段。
隨著北京城市戰(zhàn)略功能和定位發(fā)生變化，經(jīng)濟已經(jīng)不是北京的發(fā)展重心。因此，國有企業(yè)存量用地盤活利用應(yīng)以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》為指導(dǎo)思想，結(jié)合企業(yè)自身需求，制定不以“經(jīng)濟利益”為重心的存量工業(yè)用地利用方案。而且，北京原有的以何種規(guī)劃性質(zhì)，適用協(xié)議出讓土地利用政策的存量土地開發(fā)利用模式已發(fā)生調(diào)整，更加強調(diào)具有實質(zhì)的科技和創(chuàng)新內(nèi)容為核心的“聚人少、貢獻大”高精尖產(chǎn)業(yè)，嚴控聚集人口的集中辦公區(qū)。
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