園區(qū)中國（park_china)
出品 | 火花S-Park
如何評判一個(gè)真正的園區(qū)PPP？
首先請大家來看火花S-Park對“園區(qū)PPP”這個(gè)概念的定義：
“園區(qū)PPP，就是政府與社會資本進(jìn)行高度合作，以更具活力的完全市場化的手段提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)的運(yùn)營效率，以平臺整合的思維與路徑去進(jìn)行軟硬件的搭建，以及產(chǎn)業(yè)的集聚與服務(wù)，并從園區(qū)的長期運(yùn)營之中獲取合理收益的模式。”
可以看到，這里面既包含我們所公認(rèn)的一些PPP特征，比如風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、長期運(yùn)營等，也包含產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)范疇的一些重要概念，那就是需要提升園區(qū)的運(yùn)營效率（注意，不是建設(shè)開發(fā)效率），必須有產(chǎn)業(yè)的集聚和服務(wù)概念，以及從園區(qū)長期運(yùn)營中獲取合理收益。
因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)園區(qū)與污水處理、高速公路等不同，雖然都屬于服務(wù)于區(qū)域的公共產(chǎn)品范疇，但污水處理和高速公路在建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)方面已經(jīng)有一個(gè)非常固定的標(biāo)準(zhǔn)流程，無論是能夠帶來收益的流量（污水流、車流），還是建設(shè)、運(yùn)營質(zhì)量上都可以非常嚴(yán)格地用測算框架來固定，但這種模式顯然根本不適合于產(chǎn)業(yè)園區(qū)這種特殊產(chǎn)品。
另外，從“使用者付費(fèi)”這個(gè)角度，污水處理、高速公路也可以很直接地從使用者付費(fèi)中獲取收益，但產(chǎn)業(yè)園區(qū)使用者的租金和一些服務(wù)費(fèi)等等卻很難覆蓋園區(qū)運(yùn)營者的成本，這就需要地方政府、園區(qū)管委會有一些稅收掛鉤、績效獎(jiǎng)金方面的補(bǔ)貼，其來源可能包括但不限于產(chǎn)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃范圍內(nèi)政策允許的土地出讓收益、產(chǎn)業(yè)園區(qū)稅收地方留成部分、區(qū)財(cái)政年度預(yù)算安排的資金、財(cái)政專項(xiàng)資金、其他非稅收入等。
最后，盡管作為PPP，共通的地方就是要重視“O”的部分，但產(chǎn)業(yè)園區(qū)的“O”與另外一些傳統(tǒng)PPP項(xiàng)目的“O”有非常重大的差別?；鸹⊿-Park認(rèn)為，在財(cái)政部定調(diào)的PPP模式下，建好園區(qū)僅僅是開始，如何更好地控制現(xiàn)金流和整體債務(wù)，更高效持續(xù)地提升園區(qū)盈利能力才是更為重要的；同時(shí)，存量園區(qū)的盤活與運(yùn)營也將是一個(gè)重要的領(lǐng)域，這時(shí)候拼的就不是重資產(chǎn)能力，而是在運(yùn)營、服務(wù)、金融、資源整合等的輕資產(chǎn)能力。
總之，鑒定園區(qū)PPP有五個(gè)關(guān)鍵性要素：
1、社會資本與地方政府是“合伙人關(guān)系”還是“合作者關(guān)系”；
2、社會資本在產(chǎn)業(yè)園區(qū)當(dāng)中是否有招商、運(yùn)營、服務(wù)的法律約定；
3、與政府簽訂的初始合同中，是否約定與園區(qū)運(yùn)營效率提升的收益部分；
4、是否在產(chǎn)業(yè)園區(qū)整體價(jià)值提升方面存在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的內(nèi)容；
5、是否真實(shí)有效降低了政府的負(fù)債。
如果缺乏這五個(gè)緊密關(guān)聯(lián)的“火花S-Park判定因子”，那我們基本可以斷定，這是一個(gè)偽園區(qū)PPP項(xiàng)目，可能只是一個(gè)跟園區(qū)相關(guān)的，土地一級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施的BT或BOT項(xiàng)目。
3月30日，財(cái)政部PPP中心對于媒體報(bào)道的“2286個(gè)假PPP項(xiàng)目”進(jìn)行了解釋，其稱經(jīng)審核未納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目主要有三種情況：一是不屬于公共產(chǎn)品和服務(wù)范疇，比如商業(yè)性地產(chǎn)開發(fā)，或不符合PPP操作規(guī)范，比如采用BT方式；二是項(xiàng)目信息不完整；三是審核工作尚未完成。由此也可以印證火花S-Park的判斷邏輯。
下面火花S-Park就為大家列舉幾個(gè)案例，這幾個(gè)案例都對外宣稱自己是“園區(qū)PPP”的創(chuàng)新者，我們來看一下，它們是否符合我們對于園區(qū)PPP的判定？
【案例一】滄州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)汽車產(chǎn)業(yè)園PPP
案例描述：
2015年，為承接北京現(xiàn)代滄州工廠及配套產(chǎn)業(yè)的入駐，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)的借勢發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級，滄州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)積極推進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)了汽車產(chǎn)業(yè)園，主要建設(shè)內(nèi)容為汽車產(chǎn)業(yè)園土地平整、道路建設(shè)、配件廠房、物流園廠房、汽車園職工宿舍、保稅倉庫等，建設(shè)周期為10年。
但是，受資金因素制約，汽車產(chǎn)業(yè)園建設(shè)也一度觸及了“天花板”。為突破瓶頸，滄州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會經(jīng)過多方研究和探討，借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，決定采取政府與社會資本合作PPP模式推進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，推動政府與社會資本“共舞共贏”。
經(jīng)過公開招投標(biāo)，確定了社會資本合作單位——由北京汽車集團(tuán)產(chǎn)業(yè)投資有限公司、中國建筑股份有限公司、民生加銀資產(chǎn)管理有限公司三家組成的聯(lián)合體中標(biāo)，并成立了項(xiàng)目公司，由滄州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)投資有限公司代表政府方與社會資本共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，作為項(xiàng)目實(shí)施主體，建設(shè)運(yùn)營汽車產(chǎn)業(yè)園。政府授予項(xiàng)目公司對汽車產(chǎn)業(yè)園建設(shè)管理的特許經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營方式采取投資、建設(shè)施工、運(yùn)營維護(hù)一體化，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)特許經(jīng)營范圍內(nèi)的投資、建設(shè)施工，以及特許經(jīng)營期內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)。特許經(jīng)營期滿，項(xiàng)目公司將完好設(shè)施無償移交給政府。
汽車產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目規(guī)劃總投資36.62億元，其中通過PPP模式引進(jìn)的社會資本4億元。滄州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)將根據(jù)合理設(shè)定的年化收益率，以“分期支付”方式，與社會資本資金開展合作。目前，4億元（含9000萬元注冊資本金）社會資本已經(jīng)注入，一期9億元項(xiàng)目貸款已經(jīng)到位，北京現(xiàn)代周邊道路及110KV輸電線路等工程已經(jīng)開工建設(shè)。
【判定】
總體來看，這好像是一個(gè)不錯(cuò)的PPP樣本，但距離園區(qū)PPP還有一段距離。
案例中自己說得很清楚，“受資金因素制約”，也就是名為園區(qū)PPP，實(shí)為固定收益的BT融資。
而且汽車產(chǎn)業(yè)園所需要建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和載體內(nèi)容門檻很低，政府部門和城投公司如果資金充沛的話完全可以勝任。
從整個(gè)案例描述中，也根本沒有我們所設(shè)置的與園區(qū)運(yùn)營效率以及整體價(jià)值提升相掛鉤的收益部分，以及在汽車產(chǎn)業(yè)園運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)方面的共擔(dān)機(jī)制。從這個(gè)角度來看，社會資本方和地方政府僅僅是就汽車產(chǎn)業(yè)園建設(shè)達(dá)成的“合作者關(guān)系”，而遠(yuǎn)非園區(qū)PPP要求的“合伙人關(guān)系”。
另外，從時(shí)間上，整個(gè)PPP時(shí)間周期僅僅為10年，也不滿足財(cái)政部在《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》規(guī)定的“PPP合同年限不低于25年”。
與該項(xiàng)目類似的，還有武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)黃岡產(chǎn)業(yè)園PPP，中標(biāo)者乃是中交建集團(tuán)；渭沱綜合物流產(chǎn)業(yè)園PPP，中標(biāo)者為中國建筑一局。不過后者在2016年初又引入了普洛斯，不知道這個(gè)所謂的物流園區(qū)PPP是否會有一些實(shí)質(zhì)性的變化。
【案例二】張家口經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)洋河高科園PPP
案例描述：2015年，由張家口經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管轄的洋河高科園與太平洋建設(shè)集團(tuán)簽署PPP協(xié)議，由太平洋建設(shè)集團(tuán)墊付資金建設(shè)洋河高科園，完工后由洋河高科園“分期支付”。該園區(qū)項(xiàng)目占地20平方公里，總投資30億元。按照PPP新模式，洋河高科園將規(guī)劃設(shè)計(jì)、道路、市政管網(wǎng)、路燈及污水處理廠進(jìn)行整體打包，由太平洋建設(shè)集團(tuán)利用5年時(shí)間完成建設(shè)。
【判定】
這個(gè)案例還不如上面的滄州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)汽車產(chǎn)業(yè)園來得像，也沒有必要一個(gè)個(gè)卡判定標(biāo)準(zhǔn)了。簡單來說，洋河高科園和中國著名的BT大戶太平洋建設(shè)集團(tuán)之間簽署了一個(gè)教科書般的BT合同。
一般來講，這種模式的流程是，當(dāng)?shù)卣凑胀瓿傻墓ぷ髁?，撥付約30%的工程款，其余70%左右由承建方太平洋集團(tuán)墊付，并在這個(gè)資產(chǎn)包整體工程驗(yàn)收完工以后分四年償還。在項(xiàng)目完工后的第一年償付30%；第二年償付20%；第三年償付10%；第四年償付5%，這個(gè)支付周期根據(jù)不同項(xiàng)目有不同的規(guī)定，但總體大同小異。這是典型的“中國式”BT模式——政府出資三分之一，企業(yè)墊付三分之二，之后政府逐年償付工程款。
這種BT是一種純粹的墊資行為，項(xiàng)目建成即移交，運(yùn)作周期，當(dāng)?shù)卣€得為項(xiàng)目籌集資金，只是因?yàn)榉制谥Ц?，短暫地延緩付費(fèi)時(shí)間，根本沒有起到緩解財(cái)政壓力的作用。
【案例三】長春高新產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)區(qū)國際物流園PPP
案例描述：
2015年，中鐵投資集團(tuán)與長春高新區(qū)、龍翔投資控股集團(tuán)、建信信托公司四方在北京聯(lián)合簽署《長春高新產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)區(qū)國際物流園PPP項(xiàng)目合作框架協(xié)議》。按照規(guī)劃，該物流園內(nèi)規(guī)劃建設(shè)10個(gè)功能分區(qū)，即鐵路綜合貨場、集裝箱物流區(qū)、公路交通樞紐集散區(qū)、物流工業(yè)區(qū)、保稅倉儲區(qū)、行政區(qū)、生活配套及物流商貿(mào)區(qū)、糧食及農(nóng)副產(chǎn)品冷鏈物流區(qū)、綜合批發(fā)轉(zhuǎn)運(yùn)區(qū)、散裝貨物區(qū)。
在這個(gè)所謂的園區(qū)PPP模式中，長春國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會、中鐵投資集團(tuán)有限公司、龍翔投資控股集團(tuán)有限公司、建信信托有限責(zé)任公司四方，將按照“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程參與、權(quán)責(zé)清晰、投建協(xié)同”原則，采取“項(xiàng)目投融資＋規(guī)劃設(shè)計(jì)＋建設(shè)總承包＋物業(yè)綜合開發(fā)”的PPP模式結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟，合力構(gòu)建區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)定位、園區(qū)建設(shè)、品牌推廣、招商引資、投融資服務(wù)、金融合作和綜合服務(wù)的一體化“大經(jīng)營”格局，為政府和業(yè)主提供投資、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)管理一攬子項(xiàng)目解決方案和一站式服務(wù)。
【判定】
看起來十分高大上，但完全經(jīng)不起推敲。與前兩個(gè)案例一樣，仍然是一個(gè)簡單墊資建設(shè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)BT，基本沒有任何運(yùn)營的痕跡在里面。
盡管有“區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)定位、園區(qū)建設(shè)、品牌推廣、招商引資、投融資服務(wù)、金融合作和綜合服務(wù)一體化”這樣的套話，但是我們來看三個(gè)社會資本，中鐵、龍翔，一個(gè)央企，一個(gè)地頭蛇，都僅僅盯著一級開發(fā)和基建工程，建信信托更是作為一個(gè)融資平臺拉進(jìn)來，無法承擔(dān)任何招商、經(jīng)營和服務(wù)功能。而真正的PPP模式，社會資本必須進(jìn)入到項(xiàng)目的全過程（準(zhǔn)備期、投融資期、建設(shè)期、運(yùn)維期、移交期），而公共部門更多發(fā)揮公共服務(wù)、監(jiān)督管理的宏觀層面的作用。總體來看，項(xiàng)目也完全沒有火花S-Park的“園區(qū)PPP”幾項(xiàng)判定因素，因此仍然是一個(gè)偽園區(qū)PPP。
【案例四】隆基泰和保定東湖PPP
2015年，港股資本市場新貴隆基泰和獲得了母公司保定東湖PPP項(xiàng)目的注入，從而為自己在資本市場上增加了一個(gè)火熱的“PPP概念”。
資料顯示，該項(xiàng)目為河北保定市首個(gè)采用政府與社會資本合作（PPP）模式開發(fā)項(xiàng)目，位于河北省保定市東部，屬于保定市“東進(jìn)北拓”核心區(qū)位，項(xiàng)目擬規(guī)劃面積約5000畝，預(yù)計(jì)總投資約為52.6億元。
隆基泰和將就項(xiàng)目進(jìn)行土地一級綜合開發(fā)整理、公建及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造等開發(fā)內(nèi)容的投資與運(yùn)營。項(xiàng)目建設(shè)期暫定為5年，公園配套服務(wù)設(shè)施運(yùn)營期暫定為30年，而其余公建項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)期暫定為11年。
關(guān)于項(xiàng)目收益，按照與政府協(xié)議的約定，政府將分別按照公建投資及土地一級開發(fā)整理相關(guān)投資成本總額的固定比率計(jì)算隆基泰和的投資收益，其中公建的投資成本及收益將于每年年底結(jié)算后按程序支付，土地一級綜合開發(fā)整理的投資成本及收益將于土地招拍掛后予以支付。
【判定】
這個(gè)所謂的PPP非常接近華夏幸福產(chǎn)業(yè)新城模式的前半部分，以及中信地產(chǎn)的汕頭PPP項(xiàng)目，我們對這些模式的定義仍然是一個(gè)基于基建和土地一級開發(fā)的BT項(xiàng)目，僅僅是包裝成接近于PPP而已，或者用他們自己的話說，“精神上符合國際的廣義PPP概念”罷了。
根據(jù)火花S-Park的調(diào)查，該項(xiàng)目從2014年就已經(jīng)完成了立項(xiàng)、定位和規(guī)劃，實(shí)際的名稱是“保定市東湖文化中心整體開發(fā)項(xiàng)目公開招標(biāo)”，其所需要的僅僅是BT的公開招標(biāo)，隆基泰和母公司旗下的保定盛辰城市建設(shè)管理有限公司就是中標(biāo)方。也就是說，項(xiàng)目在包裝成“PPP面貌”之前，就已經(jīng)過公共部門的規(guī)劃設(shè)計(jì)、可行性研究后，社會資本僅僅是通過參股、投標(biāo)等方式參與到項(xiàng)目中而已。
而且從整個(gè)收益模式來看，仍然是增加了當(dāng)?shù)卣臐撛谪?fù)債，因此，該項(xiàng)目也基本不屬于真正意義上的PPP項(xiàng)目。
【總結(jié)】
正如我們之前的報(bào)告所言，“園區(qū)PPP”，乃是中國PPP這座皇冠上最璀璨的那顆明珠。無論就其復(fù)雜性還是系統(tǒng)性而言，園區(qū)PPP均冠絕其間，其既有基礎(chǔ)設(shè)施PPP的共性，也有自身豐富而不可比擬的特性。但是，真正的園區(qū)PPP究竟應(yīng)該如何操作，同時(shí)能夠避免重新回到BT、BOT的老路子上，是園區(qū)中國、火花S-Park以及眾多行業(yè)參與者共同關(guān)心和積極探索的重要命題。
對于上述這些偽園區(qū)PPP項(xiàng)目而言，它們有自身存在的合理性，也不失為一種解決當(dāng)?shù)貐^(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的道路，但從真正園區(qū)PPP的概念來看，其隱藏的一些風(fēng)險(xiǎn)和問題不容忽視，尤其是運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)方面的缺失非常嚴(yán)重，對此，我們絕非求全責(zé)備，嘩眾取寵，而是真心希望能夠充分利用好PPP模式給處于瓶頸期的中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)行業(yè)帶來的福音和機(jī)遇，以利長治久安。
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