☆☆ 什么是“行業(yè)研習社”？☆☆
（圖片來源：《蝴蝶》，杜杜，5周歲，畫于2022年9月10日，廣州）
一方面，受到新冠疫情、俄烏沖突等因素的影響，國際環(huán)境的不確定性顯著增強，通過“把飯碗掌牢牢端在自己手中”以確保糧食安全的極端重要性進一步凸顯。另一方面，2021年公布的國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，雖然全國層面較好實現(xiàn)了國家規(guī)劃確定的耕地保有量目標，但是“二調(diào)”以來的十年間，全國耕地減少了1.13億畝，如果不采取有針對性的措施加以改進，后果不容樂觀。
近期，根據(jù)全國人大常委會和國務院立法計劃，自然資源部起草了《耕地保護法（草案）》（征求意見稿）（以下簡稱《草案》）。土地制度可以說是中國最重要的一項制度，其中，耕地制度又是重中之重。有關耕地的重要性，總書記多次作出重要指示，強調(diào)“保障國家糧食安全的根本在耕地”“堅持最嚴格的耕地保護制度”。2021年12月，他在中央農(nóng)村工作會議上提出“耕地保護要求要非常明確，18億畝耕地必須實至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”。2022年3月，他在看望全國政協(xié)農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界委員時強調(diào)“要采取'長牙齒’的硬措施，全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護責任”。之所以要盡快推進耕地立法，跟當前的國內(nèi)外形勢緊密相關。一方面，受到新冠疫情、俄烏沖突等因素的影響，國際環(huán)境的不確定性顯著增強，通過“把飯碗掌牢牢端在自己手中”以確保糧食安全的極端重要性進一步凸顯。另一方面，2021年公布的國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，雖然全國層面較好實現(xiàn)了國家規(guī)劃確定的耕地保有量目標，但是“二調(diào)”以來的十年間，全國耕地減少了1.13億畝，如果不采取有針對性的措施加以改進，后果不容樂觀。可見，推進耕地立法確實很有必要?！恫莅浮饭?0章72條，明確耕地保護基本原則、耕地保護在國土空間規(guī)劃中的優(yōu)先序、永久基本農(nóng)田劃定和保護要求、耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和建設占用耕地管控、耕地質(zhì)量、耕地生態(tài)、監(jiān)督管理等方面的主要制度。結(jié)合《草案》的規(guī)定，以及這些年來在各地農(nóng)村的調(diào)研經(jīng)驗，我想談談當前有關耕地的若干重大問題。第一個是關于耕地適度規(guī)模經(jīng)營的問題。《草案》第三條規(guī)定，耕地是指利用地表耕作層種植糧、棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)作物，每年可以種植一季及一季以上的土地；永久基本農(nóng)田是指按照一定時期人口和經(jīng)濟社會發(fā)展對糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)國土空間規(guī)劃確定的不得擅自占用或者改變用途，實行特殊保護的耕地。《草案》第十三條規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農(nóng)田一般應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上，具體比例由國務院根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市耕地實際情況規(guī)定?？梢?，永久基本農(nóng)田在耕地中占據(jù)絕對分量，對耕地問題的討論，本質(zhì)上就是對永久基本農(nóng)田的討論。從各地農(nóng)村的調(diào)研情況來看，農(nóng)民之所以拋荒棄種，核心原因有兩個，其中一個原因就是田不好種。而田之所以不好種，最主要的原因無非是土地碎片化和水利崩壞。當前農(nóng)村的土地利用格局呈現(xiàn)“人均一畝三分，戶均不過十畝”的碎片化狀況，與分田到戶的時候追求“肥瘦搭配”的公平原則有關。我在粵西農(nóng)村調(diào)研時，每次問農(nóng)民家里有幾塊田，他們都會發(fā)出一聲悠長的“哦……”，然后比劃著手指開始默算。一般來說，每家都有5塊以上的田，而且分布在各個地方，有的人家在最遠的兩塊地之間需要走一個小時才能抵達，耕種起來非常不方便。在江漢平原調(diào)研的時候，農(nóng)民笑著說，因為地塊分散，每年給水稻澆水的時節(jié)，大家都要在不同地塊之間跑來跑去，磨穿幾雙鞋。把每家每戶的田塊聚攏在一起，也就是所謂的“小塊并大塊”，這是廣大農(nóng)民的普遍需求。但是要實現(xiàn)這一點，單單靠農(nóng)民自己調(diào)換，非常不容易。必須要由政府出面推動才可能做到。《草案》第十八條規(guī)定，縣級以上政府要推進永久基本農(nóng)田集中連片整治，通過土地開發(fā)整理復墾和高標準農(nóng)田建設等，促進零星分散的永久基本農(nóng)田集中連片；整治涉及永久基本農(nóng)田布局調(diào)整的，應當編制調(diào)整方案，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責審核，按法定程序修改相應的國土空間規(guī)劃。《草案》第三十九條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應當采取措施，推進耕地集中連片建設，完善農(nóng)田基礎設施，改善耕地種植條件。《草案》第十八條強調(diào)的是永久基本農(nóng)田的集中連片，第三十九條可以理解為是針對如何治理土地碎片化的問題，不解決這個問題，農(nóng)民種田的積極性就很難得到提升。面對碎片化的耕地，就算是給大戶種植也非常麻煩。最好的辦法就是由政府出面協(xié)調(diào)，在對耕地進行連片整治的同時，將各家各戶的田界打破，利用第三次土地承包的契機，重新分配土地，比如按照10畝左右一塊田劃分，愿意種田的農(nóng)戶來競標，競標所得的承包費按照土地確權面積進行分配。目前第三十九條規(guī)定還不夠明確，建議修改為：縣級以上地方人民政府應當采取措施，打破農(nóng)戶之間既有的田界，推進耕地集中連片建設，采取農(nóng)戶競標的方式進行劃塊承包，完善農(nóng)田基礎設施，改善耕地種植條件。改革開放以來，農(nóng)村土地制度變革的整體趨勢是承包經(jīng)營權不斷強化而集體所有權則不斷弱化，帶來的后果是農(nóng)村公共品建設變得越來越困難，特別是土地的整治和農(nóng)田水利的供給。在土地的整治方面，包括三個主要的問題。第一是土地碎片化治理，第二是機耕道和村莊道路的建設，第三是撂荒地治理。如前文所講，土地碎片化導致農(nóng)民種田不方便，種田成本高，由于村集體作為土地所有權人缺乏足夠的權力，很難將農(nóng)民動員起來推進耕地的集中連片建設。很多村莊在機耕道和村莊道路建設上存在現(xiàn)實需求，但是因為承包經(jīng)營權日益物權化甚至變現(xiàn)私有化，導致土地集體所有權虛化，很難有效整合農(nóng)民的土地進行道路建設。調(diào)研中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，雖然農(nóng)民普遍希望修機耕道，拓寬村道，但是因為個別人反對，最終都無法實現(xiàn)。建議進一步修訂第三十九條，增加一款：耕地所有權人應積極推動農(nóng)村公共品供給，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則，完善農(nóng)田水利、機耕道、村內(nèi)道路等農(nóng)民普遍需求的基礎設施。撂荒地治理是當前農(nóng)村工作的一個熱門話題，長久以來也是一個治理難題。實際上，對撂荒地的治理完全是有法可依的。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法(2018修正)》第六十四條，土地經(jīng)營權人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態(tài)環(huán)境，承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方有權要求終止土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同；土地經(jīng)營權人對土地和土地生態(tài)環(huán)境造成的損害應當予以賠償。換言之，作為承包方的農(nóng)戶如果連續(xù)兩年以上棄耕拋荒，村集體作為土地所有權人是可以將土地收歸集體的。但是由于這些年來村集體的權力虛化，在實踐中根本沒辦法將撂荒地回收。《草案》沒有明確規(guī)定集體可以回收撂荒地，當然，在兩個條款中有相關的規(guī)定。第五十條規(guī)定，耕地權利人發(fā)現(xiàn)擅自改變耕地用途、損害耕地等行為的，有權制止，并向縣級以上人民政府自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境主管部門提出檢舉和控告。這里的損害耕地行為，應當包括了土地拋荒。《草案》第五十二條規(guī)定，國家建立耕地保護補償制度，對耕地和永久基本農(nóng)田保護任務重、耕地保護目標責任完成好、糧食產(chǎn)量和糧食商品率高的地區(qū)和承擔耕地保護任務的集體經(jīng)濟組織、國有農(nóng)場等給予獎補?！剞D(zhuǎn)為其他用途或者拋荒的，不納入耕地保護補償范圍。也就是說，村集體是有保護耕地不拋荒的責任，但是對這種責任的履行還缺少強制性的規(guī)定。因此，建議對《草案》第五十條進行修訂，增加一款：土地經(jīng)營權人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態(tài)環(huán)境，耕地所有權人有權要求終止土地承包合同；耕地所有權人未能及時終止合同的，應承擔相應的法律責任。
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