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美國國土安全部

      （一）美國國土安全部

1979年，卡特政府成立了聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）。在“9.11”事件后，美國成立國土安全部，F(xiàn)EMA并入其中，由聯(lián)邦政府22個(gè)機(jī)構(gòu)合并組建。國土安全部是美國最高的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。

      （二）州、縣市應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)

美國各個(gè)州、縣、市建有應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管轄區(qū)內(nèi)突發(fā)事件的處置，是本區(qū)域緊急事件的指揮中心。

      （三）社區(qū)應(yīng)急管理服務(wù)機(jī)構(gòu)

美國的城市由很多社區(qū)性質(zhì)的小城鎮(zhèn)組成，在這些小城鎮(zhèn)中設(shè)有大量志愿者性質(zhì)的應(yīng)急服務(wù)機(jī)構(gòu)。政府按危及發(fā)生的不同領(lǐng)域?qū)⑽C(jī)反應(yīng)劃分為12個(gè)領(lǐng)域，包含交通、通信、消防、信息與規(guī)劃、公眾救護(hù)、資源支持、衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)、公共設(shè)施及工程、危險(xiǎn)物品、食品、能源與城市搜尋和救援。

從聯(lián)邦部門機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，美國的應(yīng)急管理屬于國土安全部的職責(zé)范疇。2002年，《國土安全法（2002）》頒布后，美國成立了國土安全部，旨在進(jìn)一步增強(qiáng)美國國內(nèi)安全保障。通過此次機(jī)構(gòu)改革，聯(lián)邦政府把應(yīng)對(duì)恐怖威脅的內(nèi)容納入國家整體安全戰(zhàn)略，并將美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署合并為其下屬部門。

自1992年以來，美國總體應(yīng)急預(yù)案經(jīng)歷了四次重大修訂。1992年，《聯(lián)邦響應(yīng)預(yù)案》（Federal Response Plan,簡稱FRP）；2004年，“9.11”事件以后，美國各級(jí)政府基于“共同應(yīng)對(duì)”理念，撰寫《全國響應(yīng)預(yù)案》（National Response Plan,簡稱NRP）。2008年，經(jīng)歷了卡特里娜颶風(fēng)之后，聯(lián)邦政府修訂了NRP,由之前的預(yù)案，變成了《全國響應(yīng)框架》（National Response Framework,簡稱NRF）。

基于預(yù)案對(duì)于多部門協(xié)調(diào)的職責(zé)規(guī)定仍然不夠清晰，僅限于預(yù)防、減除和保護(hù)階段，對(duì)于之后的響應(yīng)和恢復(fù)等領(lǐng)域并不能很好的覆蓋?！邦A(yù)案”到“框架”的過程就是可操作性提升的過程?！翱蚣堋备玫拿鞔_的國家上下主要部門的職責(zé)、開展聯(lián)合行動(dòng)時(shí)的工作結(jié)構(gòu)。

       （一）五大框架

2011年，奧巴馬總統(tǒng)發(fā)布了《第8號(hào)總統(tǒng)政策令》，強(qiáng)調(diào)了應(yīng)急準(zhǔn)備工作的重要性，之處應(yīng)急準(zhǔn)備需要覆蓋預(yù)防、減除、保護(hù)、響應(yīng)、恢復(fù)5個(gè)領(lǐng)域。也隨之出臺(tái)了《全國預(yù)防框架》、《全國保護(hù)框架》、《全國減除框架》、《全國響應(yīng)框架》和《全國恢復(fù)框架》。

       （二）“預(yù)案”與“框架”分層

從1992年的FRP到2008年的NRF，經(jīng)過多次修訂，但是本質(zhì)都是國家的總體預(yù)案。經(jīng)過2011年，根據(jù)《第8號(hào)總統(tǒng)政策領(lǐng)》，“框架”誕生了，伴隨的是國家總體預(yù)案出現(xiàn)了層次?！翱蚣堋备咧贫刃裕罁?jù)“框架”的設(shè)定，“預(yù)案”則更具體，成為了具體行動(dòng)方案?！犊绮块T行動(dòng)預(yù)案》（Interagency Operational Plan）也隨之出臺(tái)?？蚣芪募ǎ?/p>

概述：改框架的目的和功能

范圍：面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)、使用對(duì)象、工作原則與其他框架的關(guān)系；

角色與職責(zé)：公民、社區(qū)、民間機(jī)構(gòu)、地方政府、聯(lián)邦政府部門、總統(tǒng)等在這一領(lǐng)域的職責(zé)；

核心職能：在該框架領(lǐng)域培育相關(guān)核心職能的要求；

協(xié)調(diào)機(jī)制：界定國家層面協(xié)調(diào)機(jī)制和地方層面協(xié)調(diào)機(jī)制；

開發(fā)操作方案的指南：對(duì)開發(fā)個(gè)層級(jí)操作方案提出要求和建議;

框架維護(hù)與復(fù)審規(guī)定。

“框架”為“預(yù)案”帶來的最大改變是強(qiáng)調(diào)在預(yù)防、減除、保護(hù)、響應(yīng)、恢復(fù)五個(gè)領(lǐng)域的作用，以這五大框架來建立相應(yīng)的“預(yù)案”。傳統(tǒng)的“預(yù)案”主要是指響應(yīng)預(yù)案，是對(duì)未來將要發(fā)生的突發(fā)事件的預(yù)防性方案。

      （一）美國大協(xié)調(diào)模式

大協(xié)調(diào)模式：總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)、安全部門處理、地方配合。

美國處理突發(fā)事件有一套成熟的政府應(yīng)急管理體系。其目前基本形成了總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局指揮下的體系完整、各部門協(xié)調(diào)充分、信息傳遞的是事前預(yù)警、事中反映快速、事后救助及時(shí)的國家應(yīng)急系統(tǒng)。這套縱向知道協(xié)調(diào)、橫向互相溝通交流，調(diào)度指揮靈活，信息資源和社會(huì)資源能充分共享，組織機(jī)構(gòu)完備且覆蓋全國范圍的應(yīng)急管理系統(tǒng)。

      （二）統(tǒng)一管理、屬地為主、分級(jí)響應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行

“統(tǒng)一管理”是指自然災(zāi)害、技術(shù)事故、恐怖襲擊等各類重大突發(fā)事件發(fā)生后，一律由各級(jí)政府的應(yīng)急管理部門統(tǒng)一調(diào)度指揮，而平時(shí)與應(yīng)急準(zhǔn)備相關(guān)的工作，如培訓(xùn)、宣傳、演習(xí)和物資與技術(shù)保障等，也歸口到政府的應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)。

“屬地為主”的基本原則是指，無論事件的規(guī)模有多大，涉及范圍有多廣，應(yīng)急響應(yīng)的指揮任務(wù)都由事發(fā)地的政府來承擔(dān)，聯(lián)邦與上一級(jí)政府的任務(wù)是援助和協(xié)調(diào)，一般不負(fù)責(zé)指揮。

“分級(jí)響應(yīng)”強(qiáng)調(diào)的是應(yīng)急響應(yīng)的規(guī)模和強(qiáng)度，而不是指揮權(quán)的轉(zhuǎn)移。確定響應(yīng)級(jí)別的原則：一是事件的嚴(yán)重程度，二是公眾的關(guān)注程度。

“標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行”主要是指，從應(yīng)急準(zhǔn)備一直到應(yīng)急恢復(fù)的過程中，要遵循標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行程序，包括物資、調(diào)度、信息共享、通訊聯(lián)絡(luò)、術(shù)語代碼、文件格式乃至救援人員服裝標(biāo)志等，都要采用所有人都能識(shí)別和接受的標(biāo)準(zhǔn)，以減少失誤，提高效率。

        （三）自上而下地逐步建立和完善各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)

從中央到地方，建立不同級(jí)別的、專職專人的、具有綜合性、協(xié)同性管理職能的機(jī)構(gòu)，理順了領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同和管理主體間的關(guān)系。同時(shí)通過立法和頒布法規(guī)，明確各部門的職能。

      （四）最高層政府機(jī)構(gòu)—應(yīng)急管理決策核心

當(dāng)前，公民的安全觀和價(jià)值觀發(fā)生了深刻變化，政府的公共安全保障和應(yīng)急管理的目標(biāo)，不再局限于保護(hù)公民的生命和財(cái)產(chǎn)，更涉及到維護(hù)政府的執(zhí)政能力、運(yùn)行功能和公信力等。

2005年美國的“卡特里娜”颶風(fēng)襲擊等突發(fā)事件中，由于政府處理乏力，引起公民強(qiáng)烈不滿，導(dǎo)致發(fā)生“政府威信危機(jī)”。因此，應(yīng)急管理成為美國的重要政治議題之一，應(yīng)急管理成為政府管理職能的一個(gè)重要內(nèi)容。美國危機(jī)管理體制形成了總統(tǒng)為核心，以國土安全部為決策中樞，國會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督的綜合性、動(dòng)態(tài)組織體系。

      （五）地方政府在應(yīng)急中起著決定性作用

自治的傳統(tǒng)理念使美國各級(jí)政府(包括聯(lián)邦政府)認(rèn)為地方政府在應(yīng)急中的作用是決定性的。形成了社區(qū)和公眾應(yīng)該在災(zāi)害防御中承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任的文化，積極主動(dòng)地發(fā)揮作用，發(fā)揮第一應(yīng)急響應(yīng)者的作用。

美國以框架為上層，對(duì)預(yù)案進(jìn)行管理，知道預(yù)案的制定方向，具有一定的借鑒意義。我們可以通過以下措施進(jìn)行預(yù)案管理。

（一）制定更具操作性的應(yīng)急救援預(yù)案，更加詳細(xì)，來指導(dǎo)各級(jí)政府和組織的預(yù)案工作的制定和實(shí)施。

（二）加強(qiáng)預(yù)案制定的管理，以任務(wù)為導(dǎo)向，要求各級(jí)政府把應(yīng)急預(yù)案制定作為重點(diǎn)工作目的之一，并進(jìn)行考核。

（三）建立相關(guān)應(yīng)急救援預(yù)案平臺(tái)。通過多種媒體途徑，加大財(cái)政支持，來推動(dòng)預(yù)案建立，使之更加科學(xué)、實(shí)時(shí)。

只有進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急救援預(yù)案的可操作性，才能更好的在事件突發(fā)的第一時(shí)間進(jìn)行有效的救援。