湯維建/ 檢察日報
2017年6月，全國人大常委會通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，將檢察機關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟規(guī)定在立法之中，一項具有中國特色的社會主義公益訴訟制度得以正式確立。
然而，也需要看到，檢察機關(guān)提起公益訴訟在制度構(gòu)建上體現(xiàn)出新穎性的同時，該項制度在實踐推進過程中也遇到不少困難和障礙。為此，提出以下建議：
一是加強立法供給和規(guī)則配套。檢察機關(guān)提起公益訴訟制度作為一項嶄新的司法制度和訴訟制度，每推進一步，均需有立法上的明文依據(jù)，否則，難免遭遇杯葛，行進困難。最高人民法院、最高人民檢察院3月2日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，這是在法律法規(guī)完善上的進步。從長遠計，建議盡快制定《人民檢察院公益訴訟法》或《公益訴訟法》，為檢察機關(guān)行使公益訴訟的實施權(quán)保駕護航。
二是優(yōu)化外部環(huán)境建設(shè)。檢察機關(guān)提起公益訴訟與行使其他職能有根本的區(qū)別，比如審查起訴、提起公訴等，主要在于內(nèi)部素能的跟進，而提起公益訴訟，則除需要內(nèi)部素能跟進外，還需要外部環(huán)境的優(yōu)化配置。外部環(huán)境主要包括四個方面的支持與配合：一是地方黨委的支持和配合；二是地方人大的支持與配合；三是地方政府的支持與配合；四是人民法院的支持與配合。這四個方面的支持與配合，可以說缺一不可。只有這四個方面的支持與配合都做到位了，檢察機關(guān)提起公益訴訟的外部環(huán)境才能達到最優(yōu)。
三是過硬隊伍建設(shè)亟待強化。公益訴訟涉及方方面面，不僅所涉及的法律知識宏觀而綜合，而且需要有精細化的訴訟操作經(jīng)驗，因此公益訴訟工作所需要配置的檢察官隊伍在專業(yè)業(yè)務(wù)上要過得硬，在政治素質(zhì)上要過得硬，在協(xié)調(diào)能力上要過得硬。為此，有必要建立公益訴訟的專門機構(gòu)，充實人員，外部引進，內(nèi)部挖潛，加強培訓，優(yōu)化制度，激發(fā)潛能，動態(tài)調(diào)整。同時，在過渡時期，需要充分利用一體化機制，從縱向與橫向兩個方面整合力量，完善協(xié)作機制，上下聯(lián)動，各部門協(xié)調(diào)作戰(zhàn)。
四是賦予檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)。民事訴訟法雖然已經(jīng)規(guī)定檢察機關(guān)享有調(diào)查核實權(quán)，但這條規(guī)定僅適用于檢察機關(guān)對訴訟案件的法律監(jiān)督過程之中，而對公益訴訟的啟動及訴前準備則不予適用。原本檢察機關(guān)相較于社會組織甚或其他國家機關(guān)而言，在提起公益訴訟有巨大優(yōu)勢，其中之一就是檢察機關(guān)享有較強的調(diào)查取證權(quán)。然而，這僅僅是就檢察機關(guān)作為一個整體而言才是正確的，而具體落實到公益訴訟之中，則因立法欠缺之緣故，致使檢察機關(guān)無法采用充分有力的手段調(diào)查取證。比如在假藥案件中，檢察機關(guān)不能采取查封、扣押、凍結(jié)等措施，也不能采取搜查等措施，更不能在必要時采取限制人身自由的措施。實踐表明，由于這一制約，致使許多案件難以及時查證，從而貽誤起訴良機，最終使公益侵權(quán)者逍遙法外，公益維護難以及時有效實現(xiàn)。
五是公益訴訟鑒定機構(gòu)有待統(tǒng)一規(guī)范。公益訴訟，尤其是環(huán)境生態(tài)公益訴訟，往往涉及鑒定問題。公益是否受損，哪一個主體實施了損害公益的行為，損害有多大，修復(fù)生態(tài)需要多少費用，等等，諸如此類的問題，都涉及專門性知識，都需要有專門知識的人介入公益訴訟之中提供專家意見。而目前，我國在公益訴訟方面的鑒定機構(gòu)和鑒定人才比較匱乏，難以滿足公益訴訟的解決需求，尤其是這些鑒定機構(gòu)和鑒定人才非常分散，管理極不統(tǒng)一，有的歸屬于司法行政部門管理，有的歸屬于各自的行政機關(guān)管理，有的則屬于高?？蒲性核芾?，還有的屬于社會化管理。這種不同的鑒定管理體制，直接影響公益訴訟的精準處理和高效解決，再加之鑒定成本高昂，致使公益訴訟往往久拖不決，甚至不了了之。鑒于此，建議制定《公益訴訟鑒定條例》，完善公益訴訟鑒定機構(gòu)，統(tǒng)一公益訴訟鑒定管理體制，建立公益鑒定人資質(zhì)制度，規(guī)范鑒定費用收取標準，克服重復(fù)鑒定、鑒定亂象等弊端。
六是公益賠償金的歸屬與管理、使用問題亟須明確和規(guī)范。公益訴訟結(jié)束后，檢察機關(guān)若勝訴，將獲得公益賠償金，賠償金顯然歸屬于國家，但歸屬于國家的哪一個部門，從而由這個部門進行管理和使用？實踐中做法不一，也成為實踐中的一個問題。不同的管理模式，直接影響到了該資金的使用效益。比如，如果該公益賠償金由政府部門管理和使用，則后續(xù)的行政公益訴訟若針對的就是該行政部門，則該資金的使用就發(fā)生困難。為解決此一問題，建議制定《公益訴訟賠償金管理條例》，對此予以統(tǒng)一規(guī)范，以使其切實發(fā)揮應(yīng)有的功能作用。
七是更加重視公益訴訟的善后處置和執(zhí)行問題。法院作出公益訴訟的裁判，公益訴訟僅僅完成了一半，還有一半在于善后處置和執(zhí)行。善后處置包括提出檢察建議，促使行政機關(guān)及相關(guān)部門改進政策、改善工作，同時在必要時，尤其是在行政公益訴訟的情況下，檢察機關(guān)應(yīng)當提出追責建議，追究相關(guān)行政管理人員及其他責任人員的法律責任。公益訴訟的執(zhí)行是一個漫長的過程，尤其是在環(huán)境生態(tài)公益訴訟中更是如此，比如需要長期進行環(huán)境修復(fù)、恢復(fù)原狀、生態(tài)管護、定期察訪等等。檢察機關(guān)對此義不容辭，要跟蹤執(zhí)行監(jiān)督，并與法院執(zhí)行部門協(xié)同配合，將公益訴訟的執(zhí)行工作落到實處。
八是探索建立跨區(qū)域環(huán)境資源檢察院。應(yīng)當按照十八屆四中全會提出的“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”的改革方案，探索建立專門性的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境檢察院，這樣有助于克服生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件往往會遭遇到的地方保護主義，而且有助于指導(dǎo)基層檢察機關(guān)辦理相關(guān)公益訴訟案件，提高其辦理公益訴訟案件的能力和水平，也有利于檢察院對公益訴訟實行集中管轄，克服或緩和各區(qū)域公益訴訟發(fā)展不平衡的狀態(tài)，使公共利益受到平衡的司法保護。
（作者為全國政協(xié)委員、中國人民大學法學院教授）
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