作為中國(guó)向世界作出的莊嚴(yán)承諾，碳達(dá)峰、碳中和“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)絕非易事，需有巨大的資金投入支持。已有的預(yù)測(cè)結(jié)果不盡相同，但所有投資規(guī)模預(yù)測(cè)都將超過(guò)100萬(wàn)億元。天津大學(xué)馬寅初經(jīng)濟(jì)學(xué)院創(chuàng)院院長(zhǎng)、卓越教授，國(guó)家能源、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)張中祥在《北大金融評(píng)論》上發(fā)文指出，如此巨量投資規(guī)模，政府資金只能覆蓋一小部分，巨大的缺口還要靠社會(huì)資本來(lái)彌補(bǔ)，必須借助市場(chǎng)化的方式來(lái)引導(dǎo)。市場(chǎng)化就需要算賬，而算賬就必須有依據(jù)。碳市場(chǎng)恰恰就可起到給出市場(chǎng)碳價(jià)信號(hào)、激勵(lì)和吸引資源向低碳綠色項(xiàng)目?jī)A斜的作用。
本文即將刊登于《北大金融評(píng)論》第8期。
碳排放交易是買方通過(guò)向賣方支付一定金額從而獲得一定數(shù)量的碳排放權(quán)。通常情況下，政府確定碳排放總額，并根據(jù)一定規(guī)則將碳排放配額分配給企業(yè)。如果企業(yè)最終碳排放量低于其獲得的配額，則可以通過(guò)碳交易市場(chǎng)出售多余配額獲利。反之，如果企業(yè)發(fā)現(xiàn)減排成本高于購(gòu)買配額的成本，則到碳交易市場(chǎng)上購(gòu)買缺少的配額。買賣雙方通過(guò)碳排放權(quán)交易形成碳價(jià)，而通過(guò)碳排放交易，所有企業(yè)作為整體以更低的成本達(dá)到了政府規(guī)定的減排目標(biāo)。2011年國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)批準(zhǔn)了七個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。這些試點(diǎn)既有像北京、上海、深圳高度發(fā)達(dá)的地區(qū)，又有像湖北、重慶非常典型的中、西部地區(qū)，也有制造業(yè)發(fā)達(dá)的廣東。國(guó)家希望通過(guò)這些試點(diǎn)獲得經(jīng)驗(yàn)立即推向全國(guó)，而不像以前的改革在小范圍先試。碳交易試點(diǎn)共覆蓋電力、鋼鐵、水泥等20多個(gè)行業(yè)近3000家重點(diǎn)排放單位。據(jù)生態(tài)環(huán)境部披露，自試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)，截至2021年3月，碳交易試點(diǎn)累計(jì)覆蓋4.4億噸碳排放量，累計(jì)成交額約104.7億元，交易平均價(jià)格每噸23.8元。碳交易試點(diǎn)在碳數(shù)據(jù)收集、報(bào)告、核查，開設(shè)和激活賬戶，領(lǐng)取發(fā)放配額，配額評(píng)估，參與交易，配額上繳和完成履約等方面取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，都為完善碳排放交易試點(diǎn)的運(yùn)行和試點(diǎn)向全國(guó)碳排放交易體系推進(jìn)提供了有價(jià)值的參考，達(dá)到了預(yù)期目的。不過(guò)，各試點(diǎn)成交規(guī)模較小，流動(dòng)性嚴(yán)重不足，2020年碳排放交易試點(diǎn)碳交易所全年平均僅有165天有成交記錄，交易最活躍的廣州碳排放權(quán)交易所也僅有238個(gè)交易日有交易行為。作為參考，歐盟碳市場(chǎng)主要以期貨交易為主，即使配額拍賣量只占每天期貨成交量的一小部分，但配額拍賣量平均每天仍高達(dá)300萬(wàn)噸左右。相比已突破每噸50歐元、預(yù)計(jì)會(huì)繼續(xù)走高的歐洲碳價(jià)，中國(guó)碳試點(diǎn)的碳價(jià)偏低。自試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)到2021年3月，七個(gè)碳試點(diǎn)的平均交易價(jià)格為每噸23.8元。即使碳價(jià)最高的北京，自2013年11月28日開市至今，碳排放配額年度成交均價(jià)也才每噸50元至70元。碳價(jià)偏低嚴(yán)重影響對(duì)節(jié)能減排和綠色投資的激勵(lì)。完善與加快推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的著力點(diǎn)國(guó)家從“十二五”先行開展碳試點(diǎn)，到“十三五”安排上海負(fù)責(zé)碳排放交易系統(tǒng)建設(shè)、湖北武漢負(fù)責(zé)登記結(jié)算系統(tǒng)建設(shè)，籌備全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)。2021年全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)入了新階段。1月1日，全國(guó)碳市場(chǎng)首個(gè)履約周期正式啟動(dòng)，涉及年度排放達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量的2225家發(fā)電行業(yè)的重點(diǎn)排放單位，覆蓋碳排放近40億噸。這些重點(diǎn)排放單位已經(jīng)在武漢全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)上完成開戶資料審核工作，計(jì)劃于2021年上半年在上海全國(guó)碳市場(chǎng)交易系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)線上首單交易。但在確保全國(guó)碳市場(chǎng)從啟動(dòng)交易到平穩(wěn)規(guī)范運(yùn)行的同時(shí)，至少還需要從下面四個(gè)方面著力，完善與加快推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)。一是2020年3月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》，即使最后以正式條例發(fā)布，也只是生態(tài)環(huán)境部的部門規(guī)章，約束力較低。把區(qū)域碳市場(chǎng)推向全國(guó)碳市場(chǎng)，預(yù)計(jì)沖突更劇烈、更頻繁，僅是生態(tài)環(huán)境部的部門條例是不夠的，至少要在國(guó)家層面修定條例。事實(shí)上，全國(guó)碳市場(chǎng)如果要實(shí)現(xiàn)真正的流通，必須體現(xiàn)分配到不同部門和地區(qū)的碳排放配額的等價(jià)性。因此，需要全國(guó)性的碳排放權(quán)交易立法，從而為碳排放權(quán)交易的設(shè)計(jì)和操作、所有排放數(shù)據(jù)得到正確測(cè)量、報(bào)告和核實(shí)的執(zhí)行以及對(duì)非履約控排單位的懲罰措施提供統(tǒng)一的指導(dǎo)方針和辦法。同時(shí)這一立法將排放配額定義為一種金融資產(chǎn)和環(huán)境可靠的減排量。如果碳排放交易立法短期不可能的話，至少需要把擬定的碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例上升為更具約束力的國(guó)務(wù)院條例。二是進(jìn)一步完善有利于發(fā)揮碳排放交易作為市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的規(guī)則。碳排放交易在經(jīng)合組織國(guó)家的實(shí)踐表明，有力度的懲罰機(jī)制是碳排放權(quán)交易市場(chǎng)有序運(yùn)行的保障。2019年4月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》，對(duì)于違規(guī)清繳的重點(diǎn)排放單位，除主管部門在分配下一年度碳排放配額時(shí)等量核減未足額清繳部分，還處按照該年度市場(chǎng)均價(jià)計(jì)算的未足額清繳的碳排放配額價(jià)值2倍以上5倍以下罰款。但在《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》中，對(duì)于違規(guī)清繳的重點(diǎn)排放單位，處罰額度調(diào)整為僅處10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款。調(diào)整后的違規(guī)清繳處罰力度明顯減弱，比目前碳排放試點(diǎn)地區(qū)的相關(guān)處罰力度也弱，不利于全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的有序運(yùn)行。三是要加快并有序擴(kuò)大碳市場(chǎng)行業(yè)覆蓋。在確保全國(guó)啟動(dòng)碳交易并平穩(wěn)規(guī)范運(yùn)行后，要加快擴(kuò)大碳市場(chǎng)的參與行業(yè)和主體范圍，“十四五”期間要盡快覆蓋發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國(guó)內(nèi)民用航空等八個(gè)高能耗行業(yè)。覆蓋的行業(yè)越多，企業(yè)異質(zhì)性也越大，企業(yè)減排成本之間的差距可能越大，相互間的碳交易會(huì)越多，則有利于在總的減排目標(biāo)下降低總的履約成本，最大化發(fā)揮碳價(jià)格的激勵(lì)約束作用。四是要逐步增加交易品種，加快產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新。探索開展碳匯交易、碳配額質(zhì)押貸款、碳資產(chǎn)質(zhì)押融資、碳基金、碳信托、國(guó)際碳保理融資、碳交易財(cái)務(wù)顧問(wèn)等產(chǎn)品或服務(wù)，逐步推出碳金融衍生品，如碳遠(yuǎn)期、碳期貨等金融產(chǎn)品交易，探索引入個(gè)人和機(jī)構(gòu)投資者和金融機(jī)構(gòu)入市進(jìn)行交易，助力提升市場(chǎng)流動(dòng)性。不過(guò)，需要強(qiáng)調(diào)的是，這些碳市場(chǎng)的金融產(chǎn)品與服務(wù)應(yīng)以服務(wù)于降低碳減排成本為出發(fā)點(diǎn)。從本質(zhì)上講，碳排放交易是以更低的成本激勵(lì)減排的市場(chǎng)手段，是幫助控排單位以更低的成本實(shí)現(xiàn)減排，降低履約成本，提升整體履約率。區(qū)域與全國(guó)碳排放交易體系雙軌運(yùn)行筆者曾在Climate Policy上發(fā)文指出，全國(guó)碳市場(chǎng)不可能一蹴而就、區(qū)域與全國(guó)碳排放交易體系雙軌運(yùn)行過(guò)渡。現(xiàn)在全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)，的確是區(qū)域碳市場(chǎng)和全國(guó)排放交易體系雙軌運(yùn)行。只要是符合國(guó)家排放體系的重點(diǎn)排放單位，地方碳市場(chǎng)不再向納入全國(guó)碳市場(chǎng)的重點(diǎn)排放單位發(fā)放配額，這些重點(diǎn)排放單位將不再參與區(qū)域碳市場(chǎng)。已被區(qū)域碳市場(chǎng)納入但全國(guó)碳市場(chǎng)沒(méi)有覆蓋的行業(yè)、全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)里達(dá)不到排放量要求的排放單位，仍留在區(qū)域碳市場(chǎng)，繼續(xù)由區(qū)域碳市場(chǎng)負(fù)責(zé)碳配額的分配和清繳。區(qū)域碳市場(chǎng)建設(shè)與中國(guó)這幾年經(jīng)濟(jì)減速吻合，同時(shí)因?yàn)闆](méi)有全國(guó)排放總量約束，各試點(diǎn)配額分配相對(duì)寬松，各個(gè)試點(diǎn)的履約率非常高，履約率基本達(dá)到百分之百。相對(duì)寬松的配額分配造成碳交易試點(diǎn)市場(chǎng)上過(guò)多多余的配額，碳交易價(jià)格不高，這將是由排放試點(diǎn)向全國(guó)性碳排放交易體系推進(jìn)面臨最棘手的問(wèn)題。在區(qū)域與全國(guó)碳市場(chǎng)共同存在的情況下，全國(guó)碳市場(chǎng)和各區(qū)域碳市場(chǎng)碳價(jià)就可能不同。因?yàn)閰^(qū)域碳試點(diǎn)配額分配相對(duì)寬松，可能區(qū)域碳市場(chǎng)碳價(jià)低于全國(guó)碳市場(chǎng)。如果國(guó)家允許全國(guó)碳市場(chǎng)的重點(diǎn)排放單位從區(qū)域碳市場(chǎng)購(gòu)買碳配額，但區(qū)域碳市場(chǎng)之間仍像現(xiàn)在不允許交易，就會(huì)形成某些區(qū)域碳市場(chǎng)與全國(guó)碳市場(chǎng)碳價(jià)相同，降低參與全國(guó)碳市場(chǎng)的重點(diǎn)排放單位的總的履約成本，提高區(qū)域碳市場(chǎng)排放單位的總的履約成本，但其余區(qū)域碳市場(chǎng)不受影響，碳價(jià)仍高于全國(guó)碳市場(chǎng)。如果國(guó)家不允許全國(guó)碳市場(chǎng)的重點(diǎn)排放單位從區(qū)域碳市場(chǎng)購(gòu)買碳配額，但引入個(gè)人和機(jī)構(gòu)投資者和金融機(jī)構(gòu)入市進(jìn)行交易，只要全國(guó)碳市場(chǎng)與區(qū)域碳市場(chǎng)存在碳價(jià)差異，那么全國(guó)與區(qū)域碳市場(chǎng)可通過(guò)個(gè)人和機(jī)構(gòu)投資者等主體進(jìn)行交易。即使有全國(guó)碳市場(chǎng)，但中國(guó)的碳市場(chǎng)仍然是區(qū)域分割的市場(chǎng)，區(qū)域碳市場(chǎng)之間不連通，全國(guó)碳市場(chǎng)也不是與所有區(qū)域碳市場(chǎng)都聯(lián)通，因此中國(guó)碳市場(chǎng)仍然不是統(tǒng)一的市場(chǎng)。既然允許全國(guó)碳市場(chǎng)重點(diǎn)排放單位從區(qū)域碳市場(chǎng)購(gòu)買碳配額有利于降低其總的履約成本，那為什么沒(méi)有執(zhí)行呢？估計(jì)主要原因之一就是對(duì)試點(diǎn)分配到不同地區(qū)、部門和企業(yè)的配額的可靠性的顧慮，這取決于是否所有排放數(shù)據(jù)得到正確測(cè)量、報(bào)告和核實(shí)。各地碳市場(chǎng)價(jià)格差異很大，到底是因?yàn)闇p排成本差異所致，還是排放數(shù)據(jù)的測(cè)量、報(bào)告和核實(shí)執(zhí)行的嚴(yán)厲程度不同？不能說(shuō)這不是合情合理的質(zhì)疑。從這個(gè)角度上講，全國(guó)碳市場(chǎng)可允許與排放數(shù)據(jù)做得好的區(qū)域碳市場(chǎng)進(jìn)行交易，逐漸擴(kuò)大到滿足排放數(shù)據(jù)要求的其他區(qū)域碳市場(chǎng)。隨著全國(guó)碳市場(chǎng)納入更多的行業(yè)和排放主體，與更多區(qū)域碳市場(chǎng)進(jìn)行交易，現(xiàn)有區(qū)域碳市場(chǎng)的存續(xù)就是需要考慮的問(wèn)題。繼續(xù)運(yùn)行的，可能就會(huì)聚焦于特定參與主體，比如中小排放企業(yè)（單位）和個(gè)人。也可利用區(qū)域碳市場(chǎng)開展特定碳金融產(chǎn)品和服務(wù)，比如自愿減排交易、碳基金、碳期貨、碳期權(quán)等的探索與實(shí)踐，為在更大范圍的全國(guó)碳市場(chǎng)平穩(wěn)實(shí)施積累經(jīng)驗(yàn)。有些區(qū)域碳市場(chǎng)完成了歷史使命，也可能就不再運(yùn)行。對(duì)這些區(qū)域碳市場(chǎng)，原來(lái)多余的配額如何處置呢？結(jié)轉(zhuǎn)這些配額有三種選擇可考慮。一是考慮折扣機(jī)制，即允許試點(diǎn)的配額可以進(jìn)入到全國(guó)性的市場(chǎng)，但要進(jìn)行一定的折現(xiàn)。這種折扣率將依賴于市場(chǎng)上的配額超額供給程度及它們?cè)惺袌?chǎng)中的價(jià)格水平。這就是說(shuō)，相比配額剩余規(guī)模小的試點(diǎn)地區(qū)，配額剩余規(guī)模較大的試點(diǎn)地區(qū)折扣幅度更大。另一種選擇就是在有限的時(shí)間段允許使用試點(diǎn)配額，但每年只能允許一部分試點(diǎn)配額結(jié)轉(zhuǎn)。第三種選擇就是將配額規(guī)模與每個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的配額余額結(jié)轉(zhuǎn)量聯(lián)系起來(lái)。這種做法允許試點(diǎn)碳市場(chǎng)的剩余配額進(jìn)入全國(guó)的排放交易體系，但其代價(jià)就是降低該地區(qū)未來(lái)的配額分配水平。按照上述的發(fā)展，將形成以全國(guó)碳市場(chǎng)為主、有鮮明特點(diǎn)的區(qū)域碳市場(chǎng)為輔的中國(guó)碳市場(chǎng)。歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)中國(guó)的影響和啟發(fā)2021年3月，歐洲議會(huì)投票通過(guò)了“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”（CBAM）議案。歐盟CBAM希望在提高歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化承諾時(shí)有助于保護(hù)歐盟企業(yè)不受國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和碳泄漏威脅，并提升歐盟以外國(guó)家的氣候雄心。該議案稱，自2023年起，與歐盟有貿(mào)易往來(lái)的國(guó)家若不遵守碳排放相關(guān)規(guī)定，歐盟將對(duì)這些國(guó)家進(jìn)口商品征收碳關(guān)稅。......
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文章來(lái)源：《北大金融評(píng)論》2021年第3期（總第8期）
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