1、為什么要設(shè)置指標(biāo)體系？
編者按：
傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃對指標(biāo)體系重視不足，主要存在以下問題：指標(biāo)體系趨同，未能反映出城市在資源稟賦、發(fā)展條件、發(fā)展階段、空間特色等方面的差異性；延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對城市建設(shè)采用標(biāo)準(zhǔn)化、配額化的特點(diǎn)，多局限于規(guī)劃建設(shè)語境下的物質(zhì)空間管控和硬件設(shè)施建設(shè)，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢和質(zhì)量提升需求方面考慮不足；多為城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒相關(guān)指標(biāo)的匯總，與發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃策略、行動計(jì)劃脫節(jié)，難以滿足新一輪城市發(fā)展和總體規(guī)劃改革的要求。因此，本次廈門城市總體規(guī)劃在指標(biāo)體系構(gòu)建方法、內(nèi)容、傳導(dǎo)機(jī)制等方面進(jìn)行了探索，試圖理順“城市發(fā)展目標(biāo)-指標(biāo)-策略-實(shí)施機(jī)制”的邏輯關(guān)系。
1、為什么要設(shè)置指標(biāo)體系？
設(shè)置指標(biāo)體系出于三個(gè)目的：
第一，將城市發(fā)展目標(biāo)量化分解和傳導(dǎo)，清晰的表述實(shí)施路徑。如規(guī)劃中常提到的“緊湊集約的空間發(fā)展模式”目標(biāo)，除了以圖紙方式表述外，還可以通過城鄉(xiāng)用地規(guī)模、國土開發(fā)強(qiáng)度、存量更新比重、平均通勤時(shí)間等指標(biāo)來約束、引導(dǎo)和評價(jià)。
第二，明晰各級政府和各部門分工，在確定指標(biāo)體系現(xiàn)狀和目標(biāo)的過程中協(xié)調(diào)矛盾、統(tǒng)一認(rèn)知，并作為劃清職責(zé)權(quán)限的載體，給政府和相關(guān)部門提供執(zhí)政抓手。
第三，用來檢驗(yàn)、校核城市發(fā)展是否按照既定路線圖，通過對年度體檢指標(biāo)、五年評估指標(biāo)的監(jiān)測及時(shí)發(fā)現(xiàn)城市問題，并作為下一輪規(guī)劃調(diào)整的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和編制依據(jù)。
圖1 城市總體規(guī)劃指標(biāo)體系在不同階段的作用
2、如何設(shè)置指標(biāo)體系？
（1）指標(biāo)體系設(shè)置的內(nèi)在邏輯
一方面，指標(biāo)設(shè)置要有共性部分，便于城市完成與國家標(biāo)準(zhǔn)的對比和城市之間的橫向比較，如基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施水平，通常反映了城市提質(zhì)增效補(bǔ)短板的要求；一方面，指標(biāo)設(shè)置要有個(gè)性部分，反映城市發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略，如不同城市根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)中心、綠色城市、生態(tài)城市、宜居城市等發(fā)展目標(biāo)，各有側(cè)重的選擇指標(biāo)。
表1 全球城市宏觀規(guī)劃中的目標(biāo)與指標(biāo)體系
指標(biāo)體系數(shù)量的多少體現(xiàn)城市管理能力，城市應(yīng)根據(jù)發(fā)展階段與管理水平的差異選擇指標(biāo)類型和相應(yīng)數(shù)量?？梢詫⒅笜?biāo)分為兩大類，一類是反映城市建設(shè)水平的“硬環(huán)境指標(biāo)”，一類是反映城市綜合競爭力和治理水平的“軟實(shí)力指標(biāo)”，前者多以可直接統(tǒng)計(jì)的實(shí)施操作型指標(biāo)為主，如城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、軌道交通通車?yán)锍虜?shù)、千人醫(yī)療床位數(shù)等。該類指標(biāo)能直接反映城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和設(shè)施配置情況，年度體檢對該指標(biāo)的評價(jià)就能夠反映出該項(xiàng)設(shè)施的建設(shè)成效和問題，因此對于城市加快補(bǔ)齊城鄉(xiāng)物質(zhì)空間和設(shè)施供給短板較為適用?！败泴?shí)力指標(biāo)”多以反映價(jià)值導(dǎo)向的結(jié)果評價(jià)型指標(biāo)為主，如平均通勤時(shí)間、人類發(fā)展指數(shù)、十萬人刑事案件判決生效犯罪率等，該類指標(biāo)是一個(gè)綜合性結(jié)果，達(dá)成目標(biāo)指標(biāo)的手段有多個(gè)，而且需要一定時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，通常適合五年評估時(shí)做數(shù)據(jù)采集和評價(jià)。對于規(guī)劃實(shí)施與管理水平較高、已進(jìn)入綜合水平提升優(yōu)化階段的城市，應(yīng)當(dāng)多采用此類指標(biāo)。根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃（2016-2035）》、《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》、《一個(gè)紐約——規(guī)劃強(qiáng)大和公正的城市（2015版）》、《創(chuàng)造未來——東京都長期愿景（2015年版本）》，各城市指標(biāo)數(shù)量和比重如下：
圖2 各城市最新總體規(guī)劃中指標(biāo)類型劃分
（2）構(gòu)建實(shí)施導(dǎo)向的廈門市總體規(guī)劃指標(biāo)體系
本次指標(biāo)體系的構(gòu)建原則為落實(shí)廈門建設(shè)“國家重要的創(chuàng)新中心、國際濱?；▓@名城、國際門戶樞紐城市、兩岸融合戰(zhàn)略支點(diǎn)”的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，著力解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，體現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，結(jié)合部門事權(quán)，構(gòu)建剛性考核與彈性管理相結(jié)合的指標(biāo)體系，共包括5大類43項(xiàng)指標(biāo)核心指標(biāo)。按照“目標(biāo)指標(biāo)化、指標(biāo)空間化”的要求在空間上進(jìn)行逐層傳導(dǎo)和任務(wù)分解，面向“一年一體檢、五年一評估”的要求。
圖3 廈門市城市總體規(guī)劃指標(biāo)體系與城市發(fā)展目標(biāo)的對應(yīng)關(guān)系
在確立指標(biāo)過程中，充分與廈門市已頒布的各類指標(biāo)體系相協(xié)調(diào)，現(xiàn)狀指標(biāo)值的獲取途徑主要來自廈門市國民經(jīng)濟(jì)核算體系等常規(guī)統(tǒng)計(jì)資料，以及政府相關(guān)職能部門內(nèi)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；指標(biāo)值的論證主要依托總體規(guī)劃相關(guān)專題的研究，同時(shí)參考《廈門市十三五規(guī)劃》、《美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃》、全域空間一張藍(lán)圖及各部門專項(xiàng)規(guī)劃中對廈門市經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)的研究成果。在指標(biāo)體系形成過程中，通過多次專家論證、部門討論和公眾咨詢，對指標(biāo)體系進(jìn)行反復(fù)調(diào)試。
圖4 廈門市城市總體規(guī)劃指標(biāo)體系制定及調(diào)試流程
（3）指標(biāo)體系的空間傳導(dǎo)和路徑引導(dǎo)
在實(shí)際操作中，需要面向各區(qū)和職權(quán)部門提供事權(quán)清晰、便于操作的指標(biāo)體系，因此篩選任務(wù)分解類及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)類指標(biāo)向區(qū)一級政府傳導(dǎo),基于各區(qū)現(xiàn)狀基礎(chǔ)及目標(biāo)定位，制定差異化的考核指標(biāo)。同時(shí)，為在空間上引導(dǎo)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，將人口、用地管控、公共服務(wù)設(shè)施等要求向管理單元進(jìn)行傳導(dǎo)，并指引下層次控規(guī)的編制，做到“目標(biāo)指標(biāo)化，指標(biāo)空間化”。
圖5 指標(biāo)體系的逐級傳導(dǎo)（以千人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)為例）
3、如何保障指標(biāo)體系的實(shí)施？
指標(biāo)體系應(yīng)成為各部門事權(quán)共識的重要平臺。如紐約戰(zhàn)略規(guī)劃2030，明確了市政府、市議會、州議會和為城市服務(wù)的公共管理局在目標(biāo)落實(shí)方面的重大責(zé)任、關(guān)鍵步驟、節(jié)點(diǎn)績效和城市預(yù)算。本次廈門總體規(guī)劃通過預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)的劃分，明確各部門的事權(quán)責(zé)任，各部門在編制專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)、城市近期建設(shè)、詳細(xì)規(guī)劃編制、土地開發(fā)管理及相關(guān)政府工作計(jì)劃時(shí)，也應(yīng)將涉及的指標(biāo)體系納入各自成果，作為協(xié)同發(fā)展的共識。
在實(shí)施過程中，對于有明確責(zé)任部門的指標(biāo)，則由相關(guān)部門直接落實(shí)，如人均基礎(chǔ)教育設(shè)施用地面積，應(yīng)由市教育局、市規(guī)劃委負(fù)責(zé)落實(shí)；對于沒有明確責(zé)任部門的綜合指標(biāo)，如職住平衡指數(shù)、綠色出行比例等指標(biāo)，由市政府統(tǒng)籌各部門工作，達(dá)到提升指標(biāo)水平的目的，并通過年度預(yù)警和五年評估作為下一輪規(guī)劃編制的依據(jù)。
廈門“多規(guī)合一”規(guī)劃管理平臺具有良好的基礎(chǔ)，未來應(yīng)以該平臺為載體，保證統(tǒng)計(jì)的連續(xù)性和空間的可視性。對城市總體規(guī)劃中確定的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，定期發(fā)布監(jiān)測報(bào)告，將監(jiān)測結(jié)果作為規(guī)劃實(shí)施評估和行動計(jì)劃編制的基礎(chǔ)。
圖6 指標(biāo)體系在信息平臺中的表達(dá)（以人均公共體育用地面積為例）
4、思考：本輪總體規(guī)劃改革中住建部要管的核心指標(biāo)是什么？
在總體規(guī)劃改革背景下，住建部應(yīng)重點(diǎn)對約束性指標(biāo)進(jìn)行考核，涉及兩大類，第一類是空間屬性指標(biāo)（多數(shù)指標(biāo)能夠直接或者間接通過空間布局或者設(shè)施建設(shè)體現(xiàn)），如城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、開發(fā)強(qiáng)度等與空間開發(fā)相關(guān)指標(biāo)。另一類是涉及民生設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)（公共設(shè)施、綜合交通、基礎(chǔ)設(shè)施），應(yīng)當(dāng)由住建部監(jiān)管地方部門權(quán)利的行使。而對于人口規(guī)模、GDP等具有統(tǒng)計(jì)意義但不具有價(jià)值導(dǎo)向的指標(biāo)可用于城市自我評估，不建議納入住建部管控范圍。
本文來源
中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院廈門總規(guī)項(xiàng)目組
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