北極星售電網(wǎng)訊:“十二五”時期以前，我國主要采用行政指令式和經(jīng)濟補貼式的政策工具推動節(jié)能減碳工作，雖然立竿見影、成效顯著，但是管理成本高、財政負擔(dān)重，確保減排成效及政策的可持續(xù)性面臨巨大挑戰(zhàn)。
（來源：微信公眾號“中國城市能源周刊”作者：李俊峰 張昕）
碳交易實質(zhì)上是碳排放權(quán)（配額）買賣，碳交易體系是在設(shè)定強制性的碳排放總量控制目標并允許進行碳排放配額交易的前提下，通過市場機制發(fā)現(xiàn)合理的排放配額價格，并以此優(yōu)化配置碳排放空間資源的體系，為排放實體碳減排提供經(jīng)濟激勵。碳是指以二氧化碳為代表的溫室氣體，碳交易體系為探索低成本、可持續(xù)的碳減排政策工具提供了可能性，排放實體和社會管理者共贏的可能途徑。
建設(shè)切實可行、行之有效的碳交易體系不僅能夠成本效益較優(yōu)地實現(xiàn)溫室排放總量控制目標，協(xié)同削減污染物排放，還可以倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源消費結(jié)構(gòu)實現(xiàn)低碳化、綠色化，對建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系、構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系、促進社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展起到積極推動作用。
黨和政府高度重視碳交易體系建設(shè)
“十二五”時期以來，“十二五”規(guī)劃綱要、《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》、黨的十八大報告、十八屆三/五中全會決議、《國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略規(guī)劃2014-2020年》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、“十三五”規(guī)劃綱要、《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》等一系列重要文件對開展碳排放權(quán)交易試點、啟動全國碳排放交易體系，建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場（下稱，全國碳市場）均做出了安排部署。
黨的十九大要求，積極參與全球氣候治理，落實好減排承諾，合作應(yīng)對氣候變化，引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化國際合作，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻者、引領(lǐng)者。
2019年7月召開的國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組會議，指出要更加注重運用經(jīng)濟政策、法規(guī)標準等手段，加快建立碳排放權(quán)交易市場，構(gòu)建節(jié)能減排長效機制。
2020年9月，中國向世界作出的“力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”承諾，更將推動全國統(tǒng)一碳市場建設(shè)提速。為此，生態(tài)環(huán)境部已于2020年12月底印發(fā)了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，將于2021年2月1日起施行。
碳交易試點
是全國碳交易體系建設(shè)的起跑線
（1）試點碳市場已經(jīng)初具規(guī)模初顯減排成效
2011年，國家發(fā)改委選擇北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳七省市開展試點碳排放權(quán)交易市場（下稱，試點碳市場）建設(shè)。2013年6月，深圳試點碳市場率先啟動，之后上海、北京、廣東、湖北、廣東、重慶試點碳市場相繼啟動。
目前，試點地區(qū)已經(jīng)建成制度要素基本齊全且具地方特色、初具規(guī)模、運行基本穩(wěn)定、初顯減排成效的試點碳市場。
根據(jù)生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》，全國碳市場以試點為基礎(chǔ)，自2013年7個試點碳市場啟動以來，現(xiàn)已成長為配額成交量規(guī)模全球第二大的碳市場。截至2020年8月末，試點碳市場配額累計成交量為4.06億噸，累計成交額約92.8億元，共有2837家重點排放單位、1082家非履約機構(gòu)和11169個自然人參與交易。
例如，深圳試點碳市場2013履約年度納入635家工業(yè)企業(yè)，2013年較2010年碳排放量下降383萬噸CO2e，降幅11.7%。同時，其中621家制造業(yè)企業(yè)工業(yè)增加值增長1051億元，增幅42.6%。與2014年相比，2015、2016、2017年湖北試點碳市場納入重點排放單位碳排放分別下降了3.14%、6.05%、2.59%，完成了控制溫室氣體排放的目標。2017年上海試點碳市場納管重點排放單位碳排放總量比2013年下降了7%，煤炭總量下降了11.7%。
這些實例表明，制度合理、市場有效、監(jiān)管有力的碳市場不僅可以減少納管企業(yè)溫室氣體排放，還可以推動經(jīng)濟增長。
（2）依托試點碳市場創(chuàng)新發(fā)展碳普惠機制
廣東省依托試點碳市場積極構(gòu)建碳普惠機制，針對社區(qū)居民、普通市民、消費者、游客等不同活動主體設(shè)置減碳、節(jié)能、節(jié)水、低碳出行、低碳旅游、低碳消費等綠色低碳活動，開發(fā)相應(yīng)的碳減排量核證方法學(xué)，創(chuàng)建經(jīng)濟激勵模式，并允許活動碳減排量參與廣東試點碳市場履約抵消。
又如，北京試點碳市場開發(fā)的“我自愿每周再少開一天車”碳普惠活動，旨在借助北京試點碳市場充分調(diào)動公眾自愿降低機動車使用強度，截至2019年4月（停止受理停駛申請），累計注冊約14萬人，停駛產(chǎn)生碳減排量約3.5萬噸CO2e，單日形成減排量約50噸CO2e，交易金額約130萬元。
依托試點碳市場發(fā)展碳普惠制，不僅為倡導(dǎo)綠色低碳生活和消費提供了經(jīng)濟激勵機制，同時還增加了試點碳市場的流動性和活躍度，形成了強制減排與自愿減排相結(jié)合，生產(chǎn)減排和生活減排相互促進的格局。
目前，碳普惠機制健康發(fā)展的關(guān)鍵問題是建立可持續(xù)的運行發(fā)展機制，為此必須因地制宜地不斷創(chuàng)新碳普惠活動與產(chǎn)品，構(gòu)建實用性強、易用性好的碳普惠活動記錄和減排量量化技術(shù)體系，依托碳交易體系不斷創(chuàng)新商業(yè)模式和激勵模式，此外，主管部門還應(yīng)通過輿論引導(dǎo)、政策激勵等措施積極營造良好的低碳生活和綠色消費氛圍。
（3）碳交易試點為全國碳市場建設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗
經(jīng)過9年多大量細致探索性的工作，碳交易試點為建設(shè)全國碳市場建設(shè)營造了良好的輿論環(huán)境，提升了企業(yè)和公眾實施碳管理、參與碳交易的理念和行動能力，鍛煉培養(yǎng)了人才隊伍，推動逐漸形成碳管理產(chǎn)業(yè)，更重要的是逐漸摸索出建設(shè)符合中國特色的碳交易體系的模式和路徑，為設(shè)計、建設(shè)、運行管理切實可行、行之有效的全國碳市場提供了寶貴經(jīng)驗。
一是強化碳交易立法，完善管理機制。碳交易試點工作推進順利、減排成效顯著的地區(qū)通常是碳交易立法層級較高、碳市場建設(shè)工作管理有力的地區(qū)。碳交易立法是碳市場建設(shè)的難點和重點，高層級、強有力的碳交易立法為實現(xiàn)碳市場減排目標提供法律保障，不僅確保了碳交易政策的穩(wěn)定性，使碳市場建設(shè)有法可依，還有利于加強對碳交易活動的監(jiān)管，加強對違規(guī)和未履約重點排放單位的處罰力度。另外，碳市場建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及部門多，覆蓋行業(yè)廣。各級領(lǐng)導(dǎo)，特別是高層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視碳市場建設(shè)，建立高效的碳市場建設(shè)管理及其協(xié)調(diào)機制，加強各部門之間及其與企業(yè)之間的協(xié)同和聯(lián)動，將有力地推進碳市場建設(shè)和穩(wěn)定發(fā)展。
二是強化排放監(jiān)測，嚴格排放核查。碳交易的前提是碳排放的準確量化，因此確保碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量是碳交易體系的內(nèi)在要求和生命力的保障，而強化排放監(jiān)測，嚴格排放核查是確保數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要手段。強化排放監(jiān)測應(yīng)構(gòu)建分行業(yè)、分層級的排放監(jiān)測技術(shù)體系，明確排放監(jiān)測技術(shù)、設(shè)備和頻率等要求，規(guī)范監(jiān)測工作流程。嚴格排放核查首先必須建章立制，即制定出臺嚴格細化的核查員、核查機構(gòu)、核查活動管理規(guī)范；其次是必須建立核查全流程監(jiān)管機制，即建立核查機構(gòu)內(nèi)部審核制度，建立核查評估機制，加強事中事后監(jiān)管，實現(xiàn)對核查機構(gòu)、核查員、核查活動的長效化、全流程、標準化監(jiān)管。特別是，嚴格限制核查機構(gòu)的經(jīng)營范圍，加強核查行業(yè)自律，提高核查機構(gòu)違規(guī)、違法成本，加大處罰力度，杜絕關(guān)聯(lián)交易，再次是落實核查資金保障，持續(xù)開展核查能力建設(shè)。
三是合理確定總量，從緊分配配額。配額分配是碳市場建設(shè)的核心問題和難點，是重點排放單位最關(guān)注的問題。制定排放配額分配方案和開展配額分配工作時，應(yīng)堅持“效果好、效率高、全透明、相對公平”的原則。采用“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的方法確定碳市場總量更適合我國國情，有助于處理好經(jīng)濟發(fā)展和碳減排之間的矛盾。配額總量應(yīng)適度從緊，有助于確保配額的稀缺性。配額分配盡可能采用比較合理的基準線法，初期配額分配應(yīng)以免費分配為主，在經(jīng)濟相對發(fā)達、大氣污染治理任務(wù)緊迫的地區(qū)可嘗試部分配額有償拍賣的方式，有助于推動重點排放單位碳減排以及與大氣污染物協(xié)同減排，有利于鼓勵先進、淘汰落后，有助于防止過多發(fā)放排放配額和活躍碳市場。配額分配方法可以結(jié)合溫室氣體控制目標變化和市場建設(shè)需求進行調(diào)整，但要注意調(diào)整的節(jié)奏和幅度，需要保持配額分配技術(shù)方案的穩(wěn)定性。
四是構(gòu)建預(yù)警機制，加強市場監(jiān)管。碳市場政策性強，且與能源、鋼鐵、石化等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及其市場相關(guān)度高，一旦碳市場發(fā)生風(fēng)險，極容易被放大，并引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。試點碳市場總體運行平穩(wěn)有序，但也暴露出潛在的市場風(fēng)險，包括政策風(fēng)險、市場操縱風(fēng)險、輿情風(fēng)險等。部分試點碳市場雖然制定了風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案，但在具體實施中仍面臨著合規(guī)使用財政資金、部門協(xié)調(diào)、實施方責(zé)權(quán)匹配等問題。碳市場必須建立各部門協(xié)同的風(fēng)險預(yù)警機制，持續(xù)跟蹤市場情況、及時識別風(fēng)險、準確評估風(fēng)險、及時預(yù)警風(fēng)險，建立風(fēng)險處置預(yù)案庫并及時有效處置風(fēng)險，做到防患于未然，將市場風(fēng)險危害降低到最小程度。
五是加強能力建設(shè)，構(gòu)建成效評估機制。構(gòu)建能力建設(shè)長效機制，編制統(tǒng)一培訓(xùn)教材，加強師資隊伍建設(shè)，針對管理部門、重點排放單位、核查機構(gòu)持續(xù)開展能力培訓(xùn)，加強培訓(xùn)成效考核評估，不斷加強各部門、重點排放單位和核查機構(gòu)的基礎(chǔ)能力。制定科學(xué)合理的評價指標體系，評估碳市場頂層設(shè)計的合理性，評估碳市場運行的有效性，評估碳市場的減排成效。通過評估分析，發(fā)現(xiàn)碳市場基礎(chǔ)制度設(shè)計與建設(shè)、支撐系統(tǒng)建設(shè)與運維管理、市場監(jiān)管中存在的問題，以此為導(dǎo)向，有的放矢，探索有效的解決辦法，不斷完善碳交易體系。
全國碳市場建設(shè)的新要求與進展
2017年12月，國務(wù)院碳交易主管部門宣布啟動全國碳交易體系，發(fā)布《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，這是我國碳交易體系建設(shè)的里程碑。
2018年4月，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)改革的決策部署，國務(wù)院碳交易主管部門由國家發(fā)改委轉(zhuǎn)隸至生態(tài)環(huán)境部，也對全國碳市場建設(shè)提出了新要求。
一是在全國碳市場建設(shè)中要統(tǒng)一大氣污染防治和氣候變化應(yīng)對。探索發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的有效途徑，不斷提高通過碳交易市場機制控制溫室氣體排放和環(huán)境治理水平。
二是進一步加強對地方開展全國碳市場建設(shè)的指導(dǎo)。地方碳交易主管部門和支撐機構(gòu)轉(zhuǎn)隸情況不同，從事碳市場建設(shè)的能力不同，因此，國務(wù)院碳交易主管部門應(yīng)進一步加強組織領(lǐng)導(dǎo)，加快重構(gòu)和完善全國碳市場建設(shè)管理體系，加大全國碳市場能力建設(shè)，加強資金保障，確保建設(shè)力度不減。
三是進一步強化政策協(xié)調(diào)和機制協(xié)同。用能權(quán)交易體系、綠證交易體系、排污權(quán)交易體系與碳交易體系同屬于環(huán)境權(quán)益交易體系，它們既有交叉又各具特色，亟需開展政策協(xié)調(diào)和機制協(xié)同探索，實現(xiàn)溫室氣體排放控制和大氣污染治理、節(jié)能等統(tǒng)籌、協(xié)同、增效。
轉(zhuǎn)隸后，生態(tài)環(huán)境部從推動碳交易立法、建立健全制度體系、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強化基礎(chǔ)能力建設(shè)等方面穩(wěn)步推進全國碳市場建設(shè)。在法律法規(guī)體系建設(shè)方面，積極構(gòu)建以《碳排放權(quán)交易管理條例》為基礎(chǔ)框架、以各類配套規(guī)章為支撐的“1+N”型法律法規(guī)體系，為全國碳市場建章立制。在碳排放數(shù)據(jù)管理方面，持續(xù)強化排放數(shù)據(jù)管理制度建設(shè)，持續(xù)推進重點排放單位歷史碳排放數(shù)據(jù)報告和核查工作，進一步強化了對碳排放監(jiān)測工作的要求，為開展排放配額分配奠定基礎(chǔ)。在摸清碳排放數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，研究制定發(fā)電行業(yè)配額分配方案和技術(shù)指南。此外，以問題為導(dǎo)向，積極安排部署對各省區(qū)市碳交易主管部門、技術(shù)支撐單位、重點排放單位人員開展全國碳市場能力建設(shè)活動，提升各方建設(shè)碳市場、參與碳交易的能力。
2020年12月30日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳正式發(fā)布《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》（國環(huán)規(guī)氣候〔2020〕3號）。根據(jù)方案安排，生態(tài)環(huán)境部將以發(fā)電行業(yè)為突破口率先在全國開展交易。
緊隨其后生態(tài)環(huán)境部又發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，自2月1日起施行，并印發(fā)配套的配額分配方案和重點排放單位名單。這意味著自今年元旦起，全國碳市場發(fā)電行業(yè)第一個履約周期正式啟動，2225家發(fā)電企業(yè)將分到碳排放配額。
推進全國碳市場建設(shè)的建議
未來幾年，全國碳市場建設(shè)任務(wù)依然艱巨。根據(jù)《“十三五”控制溫室氣體排放方案》《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》的目標任務(wù)，結(jié)合新形勢和新要求，聚焦關(guān)鍵問題，探索解決方案，扎實推進全國碳排放交易法律法規(guī)體系、基礎(chǔ)制度和支撐系統(tǒng)建設(shè)，努力打好全國碳市場建設(shè)攻堅戰(zhàn)，建成切實可行、行之有效的全國碳市場。
結(jié)合全國碳市場建設(shè)工作需求，針對建設(shè)工作中存在的問題，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)抓好以下工作：
一是強化頂層設(shè)計，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和責(zé)任落實。以全國碳市場的法律法規(guī)和政策為導(dǎo)向，進一步加強全國碳市場頂層設(shè)計，細化建設(shè)方案，制定清晰的建設(shè)路線圖和時間表。明晰國務(wù)院各部門、地方主管部門、企業(yè)以及支撐機構(gòu)的任務(wù)分工，加強協(xié)調(diào)溝通，充分調(diào)動各方積極性，抓好各項建設(shè)任務(wù)責(zé)任落實。
二是盡快推動碳交易立法。碳交易立法是關(guān)系到碳市場建設(shè)成敗的核心因素，應(yīng)加強國務(wù)院相關(guān)部門、地方政府、企業(yè)之間的協(xié)調(diào)溝通，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極推動將《碳排放權(quán)交易管理條例》列入立法優(yōu)先工作事項，集中力量推動條例盡快出臺。
三是盡快出臺配額分配方案。在配額分配試算和廣泛聽取重點排放單位意見的基礎(chǔ)上，充分考慮地區(qū)差異性和行業(yè)差異性，統(tǒng)籌經(jīng)濟可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展和碳減排要求，盡快出臺適于我國國情的排放配額分配方案，以免影響企業(yè)參與碳交易的積極性，削弱碳市場的減排成效。處理好配額發(fā)分配中地區(qū)差異性和行業(yè)差異性問題是一個長期的、艱巨的政策和技術(shù)挑戰(zhàn)，必須堅持全國碳市場“一個方法、一個標準”的原則，必須不斷探索政策和技術(shù)，要綜合運用政策、技術(shù)、經(jīng)濟手段，實現(xiàn)成效與效率兼顧、公平性與差異性兼顧。同時，還要防止出現(xiàn)新的差異化，防止割裂全國碳市場，防止增加管理成本。
四是加強注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)。注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)是全國碳市場的核心支撐系統(tǒng)。加強對注冊登記系統(tǒng)、交易系統(tǒng)聯(lián)建9省市建設(shè)任務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快制定出臺系統(tǒng)管理辦法，盡快建成兩系統(tǒng)及其管理機構(gòu)。注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)中要注重功能協(xié)調(diào)和軟硬件相互匹配，運維管理兩系統(tǒng)以及兩系統(tǒng)用于監(jiān)管碳市場時要注重環(huán)節(jié)壓茬對接，實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。
五是確保試點碳市場向全國碳市場平穩(wěn)過渡。為做好全國碳市場建設(shè)工作，不僅應(yīng)推動試點碳市場向全國碳市場平穩(wěn)過渡，還應(yīng)深化試點碳市場建設(shè)，持續(xù)發(fā)揮試點碳市場的作用。國務(wù)院碳交易主管部門應(yīng)盡快明確試點碳市場的定位和作用，明確全國碳市建設(shè)任務(wù)和時間表，為試點碳市場平穩(wěn)過渡到全國碳市場提供清晰的目標、路徑和時間指引；應(yīng)在堅持充分尊重碳交易試點省市首創(chuàng)精神、堅持全國碳市場統(tǒng)一運行和統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，結(jié)合對試點碳市場評估結(jié)果，集思廣益，凝聚共識，盡快制定出既因地制宜，又與全國碳市場建設(shè)規(guī)劃一致的試點碳市場平穩(wěn)過渡方案。
六是盡快完成溫室氣體自愿減排交易體系管理改革。溫室氣體自愿減排交易體系已經(jīng)上線交易4年有余，相對于試點碳市場排放配額交易，中國核證的溫室氣體自愿減排量（CCER）交易相對活躍，并積極參與試點碳市場碳排放權(quán)履約，在推動項目級碳減排、降低重點排放單位履約成本、倡導(dǎo)低碳生活等已方面已發(fā)揮重要作用，可以預(yù)見CCER及交易體系可能是全國碳市場重要的補充機制。2017年3月，溫室氣體自愿減排交易體系開展管理改革，應(yīng)在確保CCER質(zhì)量的前提下，簡化項目審定和減排量核證程序，應(yīng)進一步加快改革進程，盡快推動重啟溫室氣體自愿減排項目和減排量受理。
七是充分調(diào)動大型企業(yè)積極性，發(fā)揮其在全國碳市場建設(shè)中的引領(lǐng)示范作用。大型企業(yè)是全國碳市場重要參與主體，碳交易主管部門要使企業(yè)深刻認識到，建立全國碳市場是企業(yè)低成本實現(xiàn)碳排放總量控制目標的有效途徑，是推動企業(yè)低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要舉措，是企業(yè)自身高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。在全國碳市場建設(shè)中，碳交易主管部門應(yīng)與大型企業(yè)及其管理部門建立互動管理機制，充分調(diào)動大型企業(yè)參與全國碳市場建設(shè)的積極性，充分利用大型企業(yè)的資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢推動全國碳市場建設(shè)。
總之，建設(shè)碳交易體系是大力推進低碳發(fā)展的重要途徑，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要戰(zhàn)略任務(wù)。碳交易體系建設(shè)是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是機制體制的創(chuàng)新，不可能一蹴而就，必須堅持以減排為核心定位，以市場機制為核心手段，更好利用生態(tài)環(huán)境管理體系的優(yōu)勢，以大量扎實的工作為基礎(chǔ)，積極穩(wěn)妥推進全國碳市場建設(shè)
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