清華大學能源環(huán)境經(jīng)濟研究所（3E研究所）與德國智庫adelphi日前聯(lián)合發(fā)布的針對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)措施的報告The EU CarbonBorder Adjustment Mechanism and China: unpacking options on policy design, potentialresponses, and possible impacts中文版《歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制與中國：政策設計選擇、潛在應對措施及可能影響》正式出爐。該研究得到了德國環(huán)境部支持的由德國國際合作機構（GIZ）實施的“中德合作：碳交易、碳市場機制和減緩工業(yè)相關氧化亞氮排放項目”的支持。
報告中文版可以從如下網(wǎng)址獲得：
https://www.adelphi.de/en/project/eu-carbon-border-adjustment-mechanism-and-china-unpacking-options-policy-design-potential.
以下為之前發(fā)布過的報告背景和內(nèi)容簡介。
歐盟宣布提升2030年的減排力度，并確定了2050年實現(xiàn)氣候中和的目標。在此背景下，歐盟在《綠色新政》中提出實施碳邊境調(diào)節(jié)機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM），作為其旗艦氣候政策—歐盟碳排放權交易體系的關鍵補充政策措施之一，以避免碳泄漏、保護其相關產(chǎn)業(yè)的競爭力、推動其“2050氣候中和”目標和《巴黎協(xié)定》目標的實現(xiàn)。歐盟委員會計劃于2021年7月公布歐盟CBAM的立法草案并正式啟動立法進程，這一過程涉及歐盟委員會和歐洲議會之間的復雜談判，歐盟CBAM的具體設計和實施時間仍存在變數(shù)。
中國已成為歐盟的第一大貿(mào)易伙伴，其對歐盟CBAM的態(tài)度和潛在應對措施等將深刻影響歐盟CBAM的設計形式與實施效果。同時，中國于去年九月宣布了碳達峰目標和碳中和愿景，并據(jù)此積極推進國內(nèi)的低碳發(fā)展。
目前關于歐盟CBAM的一般性分析較多，但需要一個更加全面、系統(tǒng)和深入的框架來分析和理解歐盟CBAM及其潛在影響和歐盟貿(mào)易伙伴的可能應對措施。本報告致力于填補這一方面的空白。報告首先分析了CBAM的多個關鍵設計要素，綜合法律風險、政治可行性、環(huán)境有效性等因素識別了歐盟CBAM的可能設計方式，梳理了歐盟內(nèi)部及中國主要利益相關方的主要意見，繼而綜述了中國的碳減排、能源、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易等方面的相關政策，并在此基礎上分析了歐盟CBAM對中國的可能影響及中國可采取的潛在應對措施，最后為中歐雙方的政策制定者提出了政策建議。
報告的主要結論如下：
（1）歐盟CBAM可能以“名義碳市場”的形式實施，初期僅覆蓋進口貿(mào)易流，且僅覆蓋少數(shù)部門（如鋼鐵、鋁、水泥、化肥等部門）的直接排放和電力間接排放。在計算進口產(chǎn)品含碳量時，歐盟可能基于歐盟生產(chǎn)者的排放強度（如歐盟的行業(yè)平均排放或者最好/最差排放者的平均水平）或全球的行業(yè)平均碳強度為產(chǎn)品設置基準值，同時綜合考慮外國生產(chǎn)者已承擔的碳成本，并根據(jù)歐盟可能繼續(xù)存在的其他競爭力保護措施（如免費配額分配、間接成本補償?shù)龋┱{(diào)整含碳量的計算公式。
（2）中國對歐出口貿(mào)易強度較高的部門是機電、紡織、金屬制品等，初期被歐盟CBAM覆蓋的可能性不大。在鋼鐵、水泥、鋁等可能被首批納入的行業(yè)中，水泥的貿(mào)易強度較低，而鋼鐵、鋁的對歐出口較多。
（3）中國鋼鐵、鋁等的生產(chǎn)碳強度顯著高于歐盟，一旦歐盟開始實施CBAM，將直接沖擊中國這些產(chǎn)品的對歐貿(mào)易，而不同CBAM設計的影響將存在巨大差異。
（4）為減輕歐盟CBAM對貿(mào)易和經(jīng)濟的不利影響，理論上說，中國在短期內(nèi)可以采取出口調(diào)節(jié)、資源重組等應對措施，但這些措施可能面臨WTO的法律風險，且不利于中國的低碳轉型和發(fā)展；中長期來看，為兼顧國內(nèi)減排目標，可采取的措施包括盡快擴大全國碳市場的覆蓋范圍、探討中歐碳市場的連接、補充實施碳稅、促進低碳技術投資等。
報告提出了如下建議：
（1）在CBAM設計方面，歐盟應逐步取消對CBAM覆蓋部門的免費配額分配及間接成本補償，以增強該政策的合法性，改善其環(huán)境效果，并提高其與WTO規(guī)則的一致性；在設立進口產(chǎn)品的碳排放基準值的同時，應允許外國生產(chǎn)商通過合理的方式證明其排放低于基準值，以激勵減排、提高政策公平性并最大化政策的碳減排效益；將相當部分的CBAM收入用于支持發(fā)展中國家的低碳發(fā)展和碳排放監(jiān)測/核查努力，以加強政策的公平性和合法性；充分考慮產(chǎn)品出口商已經(jīng)支付的碳價，包括隱性的碳價和區(qū)域層面的碳價。
（2）在CBAM的推進與落實方面，歐盟應采取漸進和階段性步驟。應該適當推遲該政策的實施時間，以便加強與貿(mào)易伙伴的對話，為貿(mào)易伙伴適應該政策預留更多的時間，包括在國內(nèi)采取相關的措施，如擴大碳市場的覆蓋范圍；應采取循序漸進的方式，從少數(shù)數(shù)據(jù)基礎較好的部門開始推行，未來逐步擴大CBAM的覆蓋范圍并確保其設計的公開、透明。
（3）中國應將鋼鐵、水泥等歐盟CBAM可能覆蓋的部門盡快納入全國碳市場，并確保碳價維持在較高水平；未來可根據(jù)歐盟CBAM覆蓋范圍的變化對國內(nèi)碳定價政策做出相應調(diào)整，并可以考慮在相關部門與歐盟碳市場進行連接嘗試。
（4）中歐應就碳減排政策等加強對話，提高歐盟對中國減排政策的認可度、減少歐盟CBAM對中國的不利影響。中國應進一步加強相關行業(yè)的技術能力，包括完善碳排放核算指南、建立可靠的監(jiān)測報告及核查制度、設立與國際標準一致的碳信息披露制度等，為應對歐盟CBAM做好充足準備。
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