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跳出國家公園，“歸誰管”的事在哪個領(lǐng)域都是大事，因此，行政管理體制的大部制改革和《生態(tài)文明體制改革總體方案》中也都有詳細(xì)說法。

如《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，對自然資源的管理就說得很詳細(xì)：“按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負(fù)責(zé)的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機構(gòu)。完善自然資源監(jiān)管體制。將分散在各部門的有關(guān)用途管制職責(zé)，逐步統(tǒng)一到一個部門，統(tǒng)一行使所有國土空間的用途管制職責(zé)……分清全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府行使所有權(quán)的資源清單和空間范圍。中央政府主要對部分國家公園直接行使所有權(quán)”。

細(xì)究起來，這個國家統(tǒng)一管理的部門以及基層各國家公園管理局，有五方面權(quán)利要統(tǒng)一：①規(guī)劃權(quán)?？臻g規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)。要整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，首先從規(guī)劃層面解決保護(hù)地管理破碎化問題；②人事權(quán)。國家公園范圍內(nèi)的人力資源制度，必須要創(chuàng)新，否則就很難達(dá)到美國基層的國家公園仍有大把博士從事科研、科普的境界； ③資金權(quán)。有一定（最好是法定）的資金渠道保障，并統(tǒng)一使用；④經(jīng)營監(jiān)管權(quán)，即國家公園管理機構(gòu)統(tǒng)一對國家公園范圍內(nèi)及范圍外使用國家公園品牌的經(jīng)營活動進(jìn)行準(zhǔn)入管理和服務(wù)質(zhì)量、價格等方面的監(jiān)管；⑤執(zhí)法權(quán)。這指的是綜合執(zhí)法權(quán)，即在國家公園范圍內(nèi)，由國家公園管理機構(gòu)統(tǒng)一行使與資源管理相關(guān)的綜合執(zhí)法權(quán)。

再具體到管理機構(gòu)設(shè)置，這涉及兩個問題：①中央的機構(gòu)如何設(shè)置，基層的國家公園具體管理機構(gòu)如何設(shè)置？②兩個層級的管理機構(gòu)的權(quán)責(zé)范圍分別是什么？如何體現(xiàn)到“三定”方案中？

依筆者的個人管見，須先確定總體原則，再有具體方案。

總體原則可用“三個有利于”概括。①有利于與中央的大部制、統(tǒng)一專業(yè)管理的機構(gòu)改革方向銜接。這主要針對中央的機構(gòu)設(shè)置，應(yīng)對同類型資源實行集中統(tǒng)一管理，類似美國的體制：國家公園管理局這樣的資源管理專業(yè)部門，接受其他行業(yè)監(jiān)督部門（如美國環(huán)保署）依法監(jiān)管，避免行業(yè)監(jiān)督部門直接管理資源（既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員）。②有利于推進(jìn)生態(tài)文明基礎(chǔ)制度系統(tǒng)落地。這對中央和基層的機構(gòu)都適用：《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出了生態(tài)文明八項基礎(chǔ)制度（參見表1），但迄今這些制度很難成龍配套地落地。一個統(tǒng)籌的資源管理部門，易于將國家保護(hù)價值最高的區(qū)域建設(shè)成為生態(tài)文明基礎(chǔ)制度的先行先試區(qū)，并通過自然資源資產(chǎn)確權(quán)、多規(guī)合一等方面的制度建設(shè)使國家公園“保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先”的宗旨獲得全方位的制度保障。③有利于處理與地方政府的關(guān)系。這主要針對基層管理機構(gòu)：國家公園體制試點區(qū)所在區(qū)域，大多數(shù)是經(jīng)濟較不發(fā)達(dá)區(qū)域，地方政府（或地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)）若同時身兼國家公園管委會職責(zé)（這在中國較多，如黃山等），則會陷入經(jīng)濟學(xué)所說的激勵不相容境地，難以體現(xiàn)“保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先，這也要求基層國家公園管理機構(gòu)單獨設(shè)置，而地方政府通過生態(tài)文明制度建設(shè)形成有利于國家公園的周邊環(huán)境。

對機構(gòu)設(shè)置的具體方案有二：①對中央的國家公園管理機構(gòu)設(shè)置的建議：與中央的機構(gòu)改革大方向一致，利用中共中央“十九大”機構(gòu)改革的機遇，在中央未來設(shè)立的自然資源統(tǒng)一管理的大部下（類似美國的內(nèi)政部），設(shè)置對全國的國家公園進(jìn)行統(tǒng)一行業(yè)管理（國家公園暫時隸屬地方政府但由中央的國家公園管理局進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)管并給予專項資金補助）的國家公園管理局。②基層的國家公園管理機構(gòu)，獨立設(shè)置的對國家公園范圍內(nèi)所有自然資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理的機構(gòu)，在國家公園建設(shè)期可先由省級地方政府垂直管理，條件成熟時逐漸上交國家，由國家直接行使所有權(quán)。這樣，國家公園基層管理機構(gòu)與地方政府的事權(quán)不交叉，各司其職，整合后的國家公園管理機構(gòu)暫時可保留多塊牌子（如自然保護(hù)區(qū)管理局、風(fēng)景名勝區(qū)管理局），以在中央機構(gòu)改革完成前銜接既有資金渠道和優(yōu)惠政策。

　　這樣的建議并非空中樓閣，其現(xiàn)實可行性可參考2016年3月5日印發(fā)的《三江源國家公園體制試點方案》，其中明確：垂直管理、中央事權(quán)：所有權(quán)由中央政府直接行使，試點期間由中央政府委托青海省政府代行。省級層面，將依托三江源國家級自然保護(hù)區(qū)管理局，組建由省政府直接管理的三江源國家公園管理局，對公園內(nèi)的自然資源資產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)、管理和運營（合并多個管理機構(gòu)）。將園區(qū)涉及縣級政府有關(guān)自然資源資產(chǎn)管理的部分隊伍和人員整合到管理局，具體統(tǒng)一履行對各園區(qū)的管理職責(zé)。同時，在園區(qū)探索開展資源環(huán)境綜合執(zhí)法，解決“九龍治水”問題。管理局還將農(nóng)牧、國土、林業(yè)、水利等部門全部整合起來，在草原監(jiān)理、綜合執(zhí)法以管理局為主、地方政府管理為輔。地方政府只管市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會穩(wěn)定。（與地方政府大部制改革結(jié)合起來）三江源區(qū)的12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)保護(hù)站，村設(shè)立保護(hù)組。這樣明確的“歸誰管”，可能是青海省能夠許下這樣目標(biāo)的底氣之一：“一年夯實基礎(chǔ)工作、兩年完成試點任務(wù)、五年建成國家公園”。希望今后全國的國家公園都能像三江源這樣從根源上全部統(tǒng)一管理，那時，“歸誰管”問題至少對國家來說并不太有所謂：下面千條線，上面一根針。下面各國家公園都統(tǒng)一管理，上面由誰統(tǒng)籌，完全可以在機構(gòu)改革中通過部門職能的切分和國有自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的劃分來設(shè)計。至于相關(guān)部委的工作人員，筆者也有個換位思考：劃到哪個部委，不都是中央政府的公務(wù)員？與其在環(huán)保部做一個邊緣化司局的公務(wù)員，還真不如到國家公園管理局去當(dāng)個主力。何況，美國國家公園管理局都只定位于國家公園的管家（steward）而非主人（owner），我們怎么就不能定好自己的位？