一、工商機關(guān)的審查方式
公司登記的行政審查是指登記機關(guān)依法對公司申請登記事項進行審核、檢查，以決定是否予以登記的行為和程序。
《公司登記管理條例》規(guī)定：申請材料齊全、符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)受理并當(dāng)場準(zhǔn)予登記。《企業(yè)登記程序規(guī)定》第九條規(guī)定“申請材料齊全是指國家工商行政管理總局依照企業(yè)登記法律、行政法規(guī)和規(guī)章公布的要求申請人提交的全部材料”、“申請材料符合法定形式是指申請材料符合法定時限、記載事項符合法定要求、文書格式符合規(guī)范”?！豆镜怯浌芾項l例》第二條、《企業(yè)登記程序規(guī)定》第八條規(guī)定：申請人對所提交材料的真實性負(fù)責(zé)。從上述規(guī)定可以看出，工商機關(guān)在審查材料時應(yīng)主要采取形式審查的方式，而非實質(zhì)審查方式。
二、司法機關(guān)的審查方式
《行政訴訟法》第四條、第五條規(guī)定，法院審理行政案件，以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，對具體行政行為是否合法進行審查。從上述原則出發(fā)，司法審查并不存在形式審與實質(zhì)審的選擇。換句話說，法院對事實和證據(jù)的認(rèn)定只能進行實質(zhì)審查，案件進入審理階段，對于申請材料的真實性，法院既有權(quán)利也有義務(wù)進行實質(zhì)審查，即在司法審查時，法院不僅僅對工商登記機關(guān)在作出具體行政行為過程中自身的行為形式上的對錯進行審查，也要對其行為實質(zhì)上的對錯進行審查。在訴訟程序中，申請人提交的申請材料是否符合法律規(guī)定應(yīng)該由法院根據(jù)證據(jù)規(guī)則的要求獨立進行判斷，如果最終證明申請人提交的材料確屬虛假，即使公司登記機關(guān)已盡到了審查義務(wù)，法院仍應(yīng)本著有錯必糾的原則，判決撤銷或確認(rèn)違法。
三、工商行政機關(guān)形式審查中的合理注意義務(wù)
從法院的審判實際看，法院對工商注冊登記行為的司法審查已經(jīng)延伸到申請人提交的登記材料中法定代表人和股東簽名的真?zhèn)?、股?quán)轉(zhuǎn)讓材料是否真實等方面。司法機關(guān)和工商登記機關(guān)均有觀點認(rèn)為，即使是形式審查，也要盡到合理注意義務(wù)，不能以形式審查為由推卸其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的過錯責(zé)任，尤其是對一些常識性、有明顯錯誤或瑕疵的情況，在形式審查中就應(yīng)當(dāng)予以注意，并得以糾正。如：同一股東在同一份申請材料中簽名前后明顯不同或所簽的姓名出現(xiàn)錯誤，即涉嫌代簽名，這種情形工商登記機關(guān)就不能以形式審查為由要求不承擔(dān)過錯責(zé)任。
四、實質(zhì)審查的規(guī)定及現(xiàn)實操作的可能性
《公司登記管理條例》第五十二條、五十四條規(guī)定：申請文件、材料齊全，符合法定形式，但公
司登記機關(guān)認(rèn)為申請文件、材料需要核實的，應(yīng)當(dāng)核實并在15日內(nèi)審查完畢，作出是否準(zhǔn)予登記的決定?！镀髽I(yè)登記程序規(guī)定》僅增加了一個審查人員審查完畢后，提交《申請材料核實情況報告書》的程序。而對于哪些情況需要予以實質(zhì)審查、實質(zhì)審查的具體操作規(guī)則是怎樣等問題，都沒有進行明確規(guī)定。
由于法律對實質(zhì)審查規(guī)定不明確，而客觀上，注冊登記審查人員少、工作量大、業(yè)務(wù)繁雜的現(xiàn)實，在政府提倡優(yōu)化服務(wù)環(huán)境、簡化審批環(huán)節(jié)、縮短審批時限的政策背景影響下，工商登記機關(guān)一般是不敢亦不會輕易啟動實質(zhì)審查程序的。
綜上，工商機關(guān)在注冊登記審查中一般情況下應(yīng)當(dāng)只進行形式審查，法院對此也持基本認(rèn)同的觀點，但是，當(dāng)原告對依據(jù)虛假申請材料取得登記提起行政訴訟后，法院仍應(yīng)當(dāng)本著追求客觀真實的目的，在查清事實的基礎(chǔ)上，作出判決，而工商登記機關(guān)也應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)最大程度地保障登記行為的合法性、真實性、有效性，盡量避免在可預(yù)防的范圍內(nèi)出現(xiàn)敗訴的情形。
李某訴臨沂市工商行政管理局行政撤銷案
案由：行政撤銷
案情：
李某原系臨沂市某大型集團公司的董事長，2007年底，李某因事外出較長時間未回，2008年4月份，鄭某伙同徐某等在沒有任何授權(quán)手續(xù)的情況下，偽造了李某的簽名和印章，非法到臨沂市工商行政管理局辦理企業(yè)股東（發(fā)起人）及法定代表人變更登記。臨沂市工商行政管理局在李某未親自到場且沒有李某的授權(quán)手續(xù)的情況下，未履行審查職責(zé)，于2008年4月26日錯誤的將臨沂某某集團有限公司的股東（發(fā)起人）及法定代表人由李某變更到鄭某名下。該集團公司資產(chǎn)高達幾億元，變更后公司的經(jīng)營控制權(quán)被鄭某控制，致使公司和李某遭受重大損害。李某多次向有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)反映情況，均未得到妥善解決。無奈之下，李某選擇通過法律途徑解決。
案件辦理過程：
律師接受委托后，認(rèn)為該案涉及財產(chǎn)數(shù)額特別巨大，影響深遠，認(rèn)真對該案進行了詳細(xì)的研究，制定了兩步走的方案，即第一步先打行政撤銷案件，第二步，追究相關(guān)人員的刑事和經(jīng)濟賠償責(zé)任。于是，李某先提起了行政撤銷訴訟，因該案涉及鄭某等人在辦理工商登記變更手續(xù)過程中所提交材料李某簽名真假問題，李某申請了法院委托專門鑒定機構(gòu)對鄭某等人在辦理工商登記變更手續(xù)過程中所提交材料李某簽名真假進行了鑒定，第一次鑒定結(jié)果出來后對李某不利，李某不服，重新申請了鑒定，經(jīng)北京一家鑒定機構(gòu)再次鑒定，鑒定結(jié)果對李某非常有利。該案目前正在審理過程中，但前景對李某非常有利。
相關(guān)法律文書： 行政起訴狀
原告：李某
被告：市工商行政管理局
第三人：鄭某
訴訟請求： 1、撤銷被告于2008年4月26日對臨沂某某集團有限公司作出的錯誤的股東（發(fā)起人） 及法定代表人變更登記；
2、所有與本案有關(guān)的訴訟費用由被告承擔(dān)。
事實和理由：
2008年4月6日，案外人鄭某在沒有任何原告授權(quán)手續(xù)的情況下，偽造了原告的簽名和印章，非法到被告處辦理企業(yè)股東（發(fā)起人）及法定代表人變更登記。被告在原告未親自到場且沒有原告的授權(quán)手續(xù)的情況下，未履行審查職責(zé)，于2008年4月26日錯誤的將臨沂某某集團有限公司的股東（發(fā)起人）及法定代表人由原告變更到案外人鄭某名下。被告的錯誤股東（發(fā)起人）及法定代表人變更登記行為給原告造成了嚴(yán)重影響。原告曾多次找被告要求撤銷股東（發(fā)起人）及法定代表人變更登記，可是被告至今沒有給原告以答復(fù)。為維護自身的合法權(quán)益，原告無奈之下，只好訴訟至貴院，請貴院依法支持原告的訴訟請求。
鑒定申請書
申請人：李某，
請求事項：
請法院依法委托具有相應(yīng)鑒定資質(zhì)的鑒定機構(gòu)對本案所涉企業(yè)登記信息變更申報材料（臨沂某某集團有限公司股東會決議等）中申請人的簽名和蓋章的真假進行鑒定
事實和理由：
2008年4月6日，案外人鄭某在沒有任何原告授權(quán)手續(xù)的情況下，偽造了原告的簽名和印章，非法到被告處辦理企業(yè)股東（發(fā)起人）及法定代表人變更登記。被告在原告未親自到場且沒有原告的授權(quán)手續(xù)的情況下，未履行審查職責(zé)，于2008年4月26日錯誤的將臨沂某某集團有限公司的股東（發(fā)起人）及法定代表人由原告變更到案外人鄭某名下。
為查明案件事實，申請人特向貴院提出申請，請貴院依法委托具有相應(yīng)鑒定資質(zhì)的鑒定機構(gòu)進行鑒定，以確定申請人在本案所涉企業(yè)登記信息變更申報材料中簽名和蓋章的真假。
重新鑒定申請書
申請人：李某
請求事項：
請法院依法重新委托具有相應(yīng)鑒定資質(zhì)的鑒定機構(gòu)對本案所涉企業(yè)登記信息變更申報材料（臨沂某某集團有限公司股東會決議等）中申請人的簽名是否手寫及是否申請人所書寫。
事實和理由：
2008年4月6日，案外人鄭某在沒有任何原告授權(quán)手續(xù)的情況下，偽造了原告的簽名和印章，非法到被告處辦理企業(yè)股東（發(fā)起人）及法定代表人變更登記。被告在原告未親自到場且沒有原告的授權(quán)手續(xù)的情況下，未履行審查職責(zé)，于2008年4月26日錯誤的將臨沂某某集團有限公司的股東（發(fā)起人）及法定代表人由原告變更到案外人鄭某名下。
為查明案件事實，申請人再次向貴院提出申請，請貴院依法委托具有相應(yīng)鑒定資質(zhì)的鑒定機構(gòu)進行鑒定，以確定申請人在本案所涉企業(yè)登記信息變更申報材料中簽名是否手寫及是否申請人所書寫。
代理詞
第一、被告未認(rèn)真履行審查職能，根據(jù)第三人鄭某提供的虛假材料做出了錯誤的企業(yè)變更登記。
2008年4月6日，第三人鄭某在沒有任何原告授權(quán)手續(xù)的情況下，偽造了原告的簽名和印章，非法到被告處辦理企業(yè)股東（發(fā)起人）及法定代表人變更登記。被告在原告未親自到場且沒有原告的授權(quán)手續(xù)的情況下，未認(rèn)真履行審查職責(zé)，于2008年4月22日錯誤的將臨沂某某集團有限公司的股東（發(fā)起人）及法定代表人由原告變更到第三人鄭某名下。被告的錯誤股東（發(fā)起人）及法定代表人變更登記行為給原告造成了嚴(yán)重影響。
第二、原告多次向被告提出撤銷2008年4月26日的企業(yè)變更登記，被告不履行其職責(zé)，已經(jīng)違反了法律的規(guī)定，請法院判決被告履行法定職責(zé)。
根據(jù)《中華人民共和國公司法》第一百九十九條 違反本法規(guī)定，虛報注冊資本、提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實取得公司登記的，由公司登記機關(guān)責(zé)令改正，對虛報注冊資本的公司，處以虛報注冊資本金額百分之五以上百分之十五以下的罰款；對提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實的公司，處以五萬元以上五十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷公司登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照。
《中華人民共和國公司登記管理條例》第五十九條
辦理公司登記時提交虛假證明文件或者采取其他欺詐手段，取得公司登記的，由公司登記機關(guān)責(zé)令改正，處以1萬元以上10萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷公司登記，吊銷營業(yè)執(zhí)照。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》第二十九條 登記主管機關(guān)對企業(yè)法人依法履行下列監(jiān)督管理職責(zé)：
?。ㄒ唬┍O(jiān)督企業(yè)法人按照規(guī)定辦理開業(yè)、變更、注銷登記； ?。ǘ┍O(jiān)督企業(yè)法人按照登記注冊事項和章程、合同從事經(jīng)營活動；
（三）監(jiān)督企業(yè)法人和法定代表人遵守國家法律、法規(guī)和政策； ?。ㄋ模┲浦购筒樘幤髽I(yè)法人的違法經(jīng)營活動，保護企業(yè)法人的合法權(quán)益。
第三人鄭某偽造原告的簽名和印章，非法到被告處辦理企業(yè)股東（發(fā)起人）及法定代表人變更登記的行為，侵害了原告的合法權(quán)益。原告得知后，分別于2009年7月1日、2009年10月3日向被告提出撤銷第三人利用虛假手續(xù)辦理的企業(yè)變更登記，被告沒有進行認(rèn)真的調(diào)查取證，更沒有將2008年4月26日的企業(yè)變更登記予以撤銷，而是推脫責(zé)任，讓原告到法院起訴，原告無奈之下，只好走上了法律程序。
根據(jù)公司法的規(guī)定以及被告的工作規(guī)程（承諾書）要求，既然原告已經(jīng)向被告提出申訴要求對2008年4月26日的企業(yè)變更登記予以撤銷，并且向被告提供了第三人鄭某涉嫌合同詐騙罪被蘭山區(qū)公安局經(jīng)濟偵查大隊立案偵查的事實，被告就應(yīng)當(dāng)依法對該登記進行撤銷。請法院在查明事實后依法支持原告的訴訟請求。
第三、原告并不想追究被告的任何法律責(zé)任，只是要求被告認(rèn)真履行法定職責(zé)，依照其職權(quán)撤銷對第三人鄭某利用虛假材料辦理的企業(yè)變更登記。
即使當(dāng)時第三人所提供的材料表面合法，符合形式要件，被告可以做出變更登記，但是后來原告向被告提出申訴，請求被告查明事實，撤銷之前所作出的變更登記。此時，被告就應(yīng)該依職權(quán)履行調(diào)查取證，撤銷第三人鄭某利用虛假材料辦理的企業(yè)變更登記?？墒潜桓娌宦男蟹ǘ氊?zé)，對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)有問題的變更登記聽之任之，推脫責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國公司登記管理條例》及《中華人民共和國行政訴訟法》等法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，對有瑕疵的登記，應(yīng)當(dāng)進行調(diào)查核實，發(fā)現(xiàn)確有錯誤的，應(yīng)當(dāng)采取對應(yīng)的措施。如果被告不履行法定職責(zé)，就屬于行政不作為，應(yīng)由法院依法判決被告履行其法定職責(zé)。
原告：甲某
被告：某工商局
第三人：乙電器有限公司
乙電器有限公司的前身是丙電器有限公司。2008年2月15日變更為現(xiàn)名。原告甲某原系丙電器有限公司的發(fā)起人股東，擁有80％的股權(quán)。公司一直由妻子及女兒經(jīng)營管理。2008年5月18日，原告對公司的注冊登記狀況進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在2005年9月11日的股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議、股東會決議、公司股東變更登記申請書等公司文件中，其被他人偽造簽名，將原告80％股權(quán)中的50％股權(quán)轉(zhuǎn)讓給了大女兒甲大，30％的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給了小女兒甲二。第三人持上述公司文件向被告申請了股權(quán)轉(zhuǎn)讓、公司股東變更登記。被告予以了核準(zhǔn)登記。原告隨即向法院提起行政訴訟，要求撤銷被告對第三人所作的關(guān)于2005年9月11日的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、公司股東變更登記等行政行為，恢復(fù)原登記狀況。并向法院申請對上述公司文件中原告的簽名進行筆跡司法鑒定。
[判決]：依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第2項第1目、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第42條、第57條第2款第3項之規(guī)定，判決撤銷被告某工商局對第三人乙電器有限公司所作的關(guān)于2005年9月11日的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、公司股東變更登記等行政行為。
[評析]：本案涉及以下三個法律問題：
（一）公司登記行為是否屬于人民法院行政訴訟的范圍？
《中華人民共和國行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提出訴訟?！本唧w行政行為是指國家行政機關(guān)及其工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織或個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的人或事所采取的具體措施的行為，其行為的內(nèi)容和結(jié)果將直接影響某一個人或組織的權(quán)益。依據(jù)《工商登記管理條例》的規(guī)定，工商行政管理機關(guān)是公司登記機關(guān)。顯然，本案中被告對第三人所作的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、公司股東變更登記等核準(zhǔn)行為是具體行政行為，依法屬于行政訴訟的范圍。
（二）原告的起訴是否超過了訴訟時效？
《中華人民共和國行政訴訟法》第39條規(guī)定：“公民、法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出的具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出?！北景钢?，被告作出工商登記核準(zhǔn)行為的時間是2005年9月11日，原告于2008年5月向法院提起行政訴訟是否超過了訴訟時效?依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第42條：“公民、法人或者其他組織不知道行政機關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計算。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理?！痹嬗?008年5月18日才知道其被他人偽造簽名轉(zhuǎn)讓了股權(quán)，喪失了股東身份，隨即向法院起訴，并未超過三個月的訴訟時效。
（三）本案的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、公司股東變更登記行為應(yīng)否撤銷？
雖然被告在決定是否給第三人進行變更登記時，依法只負(fù)責(zé)形式性審查的義務(wù)，無須對第三人所提供材料的真實性進行審查。但本案的核準(zhǔn)登記行為系因第三人提供虛假的變更登記材料而作出的，欠缺合法基礎(chǔ)，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第2項規(guī)定：具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告作出具體行政行為：（1）主要證據(jù)不足的……
綜上，法院判決被告撤銷工商登記行為是正確的。
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