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    近年來，國家圍繞加強、支持和服務“三農(nóng)”，先后推出一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策和配套資金，有力地促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。如何管好用好強農(nóng)惠農(nóng)資金，確保各項強農(nóng)惠農(nóng)政策不折不扣地落到實處，是各級紀檢監(jiān)察機關義不容辭的職責。今年7至8月，湖北省孝感市紀委監(jiān)察局聯(lián)合市財政局、市農(nóng)業(yè)局、市農(nóng)機局、市農(nóng)辦等單位組成7個專班，對七個縣市區(qū)落實強農(nóng)惠農(nóng)政策情況進行了檢查督辦和實地調(diào)研，結合檢查、調(diào)研情況，對國家強農(nóng)惠農(nóng)政策的落實作了一些初步的思考。

 

    一、當前強農(nóng)惠農(nóng)政策的基本情況

    經(jīng)過多年不斷地增補和完善，當前國家強農(nóng)惠農(nóng)政策涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、教育、扶貧、社會保障、農(nóng)機、日用品等多個領域。以孝感為例，2011年共實施各項強農(nóng)惠農(nóng)政策22項，發(fā)放各類惠農(nóng)補貼資金21.4億元。總的來說，有以下幾個特點：

 

   （一）補貼種類繁多。如孝感市2011年共有22項，大致可分為五大類：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類。包括糧食直補、良種補貼、農(nóng)資綜合直補、農(nóng)機具購置補貼、退耕還林補貼等。二是社會保障類。包括新農(nóng)合補助、新農(nóng)保補助、農(nóng)村低保補助、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)補貼等。三是基礎設施建設類。包括通村公路建設補貼、農(nóng)村沼氣池建設補貼、農(nóng)村人飲工程補貼等。四是公益事業(yè)類。如一事一議財政獎補資金、“雨露計劃”和“陽光工程”補助資金等。五是日用商品類。包括“家電下鄉(xiāng)”（彩電、電冰箱、手機、洗衣機、熱水器、電腦）補貼、汽車摩托車下鄉(xiāng)補貼等。

 

   （二）兌現(xiàn)形式多樣。一是通過“一折通”到戶。在確定補貼對象的基礎上，通過商業(yè)銀行，將補貼資金直接打進農(nóng)戶個人銀行賬戶。目前糧食補貼、退耕還林補貼、低保金等大部分補貼均通過此種方式發(fā)放。二是提貨直接抵扣。簽訂購貨合同，在提貨時按照扣除補貼金額后的差價交款提貨。如農(nóng)機具購置補貼發(fā)放。三是承保機構兌付。保險公司根據(jù)承保合同，在勘查現(xiàn)場認定事故損失后，對投保農(nóng)戶予以現(xiàn)金賠付。如水稻保險、能繁母豬保險等通過此種方式發(fā)放。四是工程驗收報賬制。工程竣工后，經(jīng)上級驗收合格，再撥付資金。如通村公路建設、人飲工程建設等補貼通過此種方式發(fā)放。

 

   （三）審核方式各異。一是以實物為依據(jù)進行審核。如農(nóng)機購置和家電下鄉(xiāng)補貼，只要按規(guī)定購買了相關型號的農(nóng)機或家電即可享受不超過價款30%或13%的補貼。二是以核實數(shù)據(jù)為依據(jù)進行審核。如糧食“三補”、油菜良種補貼等按農(nóng)戶種植面積數(shù)進行補貼，移民后扶補貼按移民人口數(shù)發(fā)放補貼。三是以驗收結果為依據(jù)進行審核。如通村公路建設、危房改造、退耕還林補貼等，經(jīng)上級主管部門驗收合格后，按照一定標準撥付資金。四是以相關指標為依據(jù)進行審核。如農(nóng)村低保補貼，綜合上級下達指標數(shù)、家庭或個人收入、特定情況等相關指標綜合確定。

 

   （四）發(fā)揮作用不一。有的政策發(fā)揮作用較明顯，如家電下鄉(xiāng)、低保、通村公路和人飲工程建設等大部分政策，在拉動農(nóng)村消費、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件等方面效果顯著。以通村公路建設為例，“十一五”期間全市共下?lián)苻r(nóng)村公路建設補助資金7.5億元，帶動建設鄉(xiāng)村公路6124公里，全市基本實現(xiàn)“村村通”目標。有的政策還沒有發(fā)揮應有作用，如糧食直補、“三農(nóng)”政策性保險等。以糧食直補和農(nóng)資綜合直貼為例，近幾年全市每年發(fā)放兩項補貼資金2.5億元以上，而全市實際種糧面積并沒有明顯增加，稻谷年產(chǎn)量也在170萬噸上下徘徊。

 

    二、強農(nóng)惠農(nóng)政策落實過程中存在的主要問題

    強農(nóng)惠農(nóng)政策是國家農(nóng)村政策的重要組成部分，對于改善村民生產(chǎn)生活條件、促進農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收發(fā)揮了重要作用。但在實際工作中，因政策執(zhí)行過程中“跑冒滴漏”等問題的存在，影響了其作用的有效發(fā)揮。

 

   （一）政策宣傳不夠深入。近年來，特別是湖北省開展“三萬”活動以來，通過進村入戶、發(fā)放宣傳資料以及電視、報刊等宣傳，農(nóng)民群眾對強農(nóng)惠農(nóng)政策的知曉率有所提高，但宣傳效果仍不夠理想。如在某村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，149戶在家種田的農(nóng)戶中有31戶不知補貼金額如何計算，占在家種田農(nóng)戶的20.8%。一是重群眾輕干部。大多將宣傳對象定位為農(nóng)民群眾，而作為執(zhí)行主體的鎮(zhèn)村干部僅通過會議等較窄途徑學習政策知識，相對于多達數(shù)十項的惠農(nóng)政策，缺乏系統(tǒng)培訓，導致自身政策掌握不全、不準、不深，影響政策執(zhí)行。二是重在家輕在外。雖然每年進村入戶發(fā)放宣傳資料，但大量農(nóng)民外出務工經(jīng)商，看不到資料、聽不到廣播，難以掌握相關政策。三是重“補多少”輕“怎么補”。宣傳補貼項目、標準、金額較多，對于如何申領、向誰申請等操作性、程序性的宣傳較少。四是重形式輕實效。滿足于大張旗鼓地宣傳，忽視群眾看不看得懂、滿意不滿意；基層干部宣傳政策避重就輕、區(qū)別對待、隨意性較大，想公開就公開，不想公開就不公開，關系好才說，關系不好就隱瞞。

 

   （二）政策執(zhí)行不夠規(guī)范。從調(diào)查了解情況看，大部分地方都能按政策規(guī)定，將強農(nóng)惠農(nóng)政策不折不扣地落實到基層，但也有少數(shù)地方存在違規(guī)執(zhí)行政策、損害群眾利益的問題。一是審核把關不嚴。如糧補資金的發(fā)放，由于人手、精力和經(jīng)費的限制，相關部門大多未實地核實面積和農(nóng)作物種類，僅以農(nóng)戶申報為準，報多少算多少，許多農(nóng)戶存在虛報、多報的問題。如這次剖析的一個村，2011年虛報糧補面積308.26畝，占總面積的26%。二是公示環(huán)節(jié)不到位。少數(shù)基層干部由于心虛、圖簡便等原因，不公開、假公開、縮短公開時間、在不顯眼位置公開等問題存在。三是附加執(zhí)行條件。如新農(nóng)保試點政策規(guī)定，年滿60歲的農(nóng)村老人每月可免費領取50元的基礎養(yǎng)老金，但少數(shù)地方規(guī)定只有家庭其他成員都參保的情況下老人才能免費領取。四是自由裁量權濫用。少數(shù)基層干部在政策執(zhí)行過程中存在以權謀私、優(yōu)親厚友、區(qū)別對待、濫用自由裁量權的行為。如少數(shù)基層干部違紀將自己的親屬、關系戶等不符合低保條件的人員納入低保范圍。據(jù)統(tǒng)計，2012年以來，全市經(jīng)核查共取消農(nóng)村低保對象7406戶、14235人。

 

   （三）政策監(jiān)督不夠到位。近年來，從上到下，各級政府對強農(nóng)惠農(nóng)政策資金落實情況的監(jiān)督檢查力度越來越大，措施越來越多。2012年上半年，全市共清查虛報冒領強農(nóng)惠農(nóng)補助資金238.9萬余元，查處典型案件62件，其中給予黨內(nèi)警告處分27人，黨內(nèi)嚴重警告26人，撤銷黨內(nèi)職務5人，開除黨籍1人，行政記大過3人。但損害群眾利益的問題仍然易發(fā)多發(fā)。出現(xiàn)此種情況，原因是多方面的，其中監(jiān)督不到位是一個重要原因。一是部門自查走形式。由于身兼“運動員”和“裁判員”雙重身份，屬于“自己檢查自己”的部門自查，往往發(fā)揮作用不大。二是專項檢查不深入。雖然每年都會組織強農(nóng)惠農(nóng)政策專項檢查活動，但由于各部門檢查分散、各自為政，且時間緊、任務重、人手不足、情況不熟悉等原因，往往難以真正撲下身子、深入檢查、發(fā)現(xiàn)問題。三是責任追究不嚴肅。每年強農(nóng)惠農(nóng)政策專項檢查都會發(fā)現(xiàn)一批問題，但基層出于影響不好、問題不大等考慮，往往選擇不報、瞞報或少報，最終受到責任追究和紀律處分的總是極少數(shù)，對違紀者的震懾不足。

 

    三、推進強農(nóng)惠農(nóng)政策有效落實的幾點建議

    強農(nóng)惠農(nóng)政策是黨中央、國務院重視、關心、支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的一項好政策，是解決“三農(nóng)”問題的一種有效途徑。要使黨的好政策落實好、執(zhí)行好，發(fā)揮強農(nóng)惠農(nóng)政策的應有作用，需要進一步完善政策，創(chuàng)新方式，加大力度。

 

   （一）加大宣傳力度，提高強農(nóng)惠農(nóng)政策的透明性。一是加大基層黨員干部政策培訓力度。當前，強農(nóng)惠農(nóng)政策項目較多、標準不一、操作各異，作為落實、執(zhí)行強農(nóng)惠農(nóng)政策主體的基層黨員干部，其政策熟知度和政策水平直接關系到強農(nóng)惠農(nóng)政策的落實效果。要建立基層黨員干部強農(nóng)惠農(nóng)政策培訓制度，每年定期特別是新政策實施前，組織對基層黨員干部進行專門的強農(nóng)惠農(nóng)政策培訓，包括強農(nóng)惠農(nóng)政策出臺的背景、意義、標準、操作程序以及紀律要求等，提高基層黨員干部的政策意識、政策水平和廉潔意識。二是構建全方位的惠農(nóng)政策宣傳體系。通過在政府網(wǎng)站、報刊、電視臺開辟強農(nóng)惠農(nóng)政策專欄，印發(fā)《強農(nóng)惠農(nóng)政策一覽表》、《致農(nóng)民朋友的一封信》、《農(nóng)民負擔監(jiān)督卡》，強化村務公開等途徑，廣泛宣傳強農(nóng)惠農(nóng)政策內(nèi)容、標準、申報程序等；開發(fā)強農(nóng)惠農(nóng)政策短信和電話查詢系統(tǒng)，方便外出農(nóng)民隨時隨地查詢，著力構建全方位、多層次的宣傳體系，不斷提高政策宣傳的廣度、深度。三是建立強農(nóng)惠農(nóng)政策滿意度調(diào)查制度。通過聘請第三方調(diào)查機構，定期對農(nóng)民群眾強農(nóng)惠農(nóng)政策熟知度、滿意度以及意見和建議等情況進行調(diào)查、匯總，形成有針對性的調(diào)查報告和工作建議，幫助修正政策、改進工作，努力提高政策宣傳效果和執(zhí)行效果。

 

   （二）創(chuàng)新制度設計，提高強農(nóng)惠農(nóng)政策的科學性。一是適度整合補貼項目。將類別同一、操作相似、作用相近的政策和補貼進行合并，適度減少項目數(shù)量，提高補貼標準。如糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼合并為一項，即糧食補貼，并提高補貼標準，增強激勵作用。二是實行差別化補貼率。針對糧食種植大戶、養(yǎng)殖大戶、農(nóng)機大戶等，適當提高政策補貼率，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)大發(fā)展。三是改革政策資金管理機制。將項目審批權和資金管理權進行分離。同時，在不改變資金使用方向的前提下，賦予縣級政府一定的資金整合使用權，提高資金使用效率。四是完善和細化相關政策。進一步對強農(nóng)惠農(nóng)政策進行修訂和完善，不斷提高政策的科學性和操作性。如完善新農(nóng)合、新農(nóng)保政策中個人賬戶資金的轉(zhuǎn)移接續(xù)規(guī)定，簡化新農(nóng)合住院病人轉(zhuǎn)院審批程序，放寬在外農(nóng)民工住院報銷條件，增加土地流轉(zhuǎn)過程中和開荒地上糧食補貼資金發(fā)放的具體規(guī)定等。

 

   （三）完善落實機制，提高強農(nóng)惠農(nóng)政策的操作性。一是落實經(jīng)費保障。針對強農(nóng)惠農(nóng)政策落實中工作量大、人手不足、召開會議多、材料印制多、業(yè)務費用支出多的實際，要配套一定數(shù)量的工作經(jīng)費，如政策宣傳經(jīng)費、辦公經(jīng)費、村干部的交通和通訊補貼等，調(diào)動基層干部工作積極性。二是改革審核方式。對一些審核操作性不強、難以把關的政策，可因地制宜適當做些調(diào)整。如糧食補貼核實工作，改普查為隨機抽查，不定期隨機對農(nóng)戶種植面積進行抽查，對于虛報冒領補貼資金的，除追回多領補貼資金外，還要扣發(fā)應領補貼資金，通過加大處罰力度，促進個人自律。三是規(guī)范資金發(fā)放程序。按照“整合資金、規(guī)范程序、集中打卡、社會化發(fā)放”的工作思路，實行資金一戶管、服務一站辦、補助一折發(fā)、核算一本賬的“四個一”發(fā)放模式。涉農(nóng)補助資金由財政部門集中管理，并設立“財政涉農(nóng)補助資金發(fā)放窗口”，負責收集和整理各種涉農(nóng)補助基礎資料，對每個補助項目和補助范圍、對象、標準進行審核，編制財政涉農(nóng)補助資金發(fā)放清冊和賬本，并將所以補貼資金集中統(tǒng)一打入農(nóng)戶個人銀行賬戶，且每筆補助資金要用全稱注明種類，便于群眾了解，政策宣傳、清冊編制、張榜公示、通知發(fā)放、資金兌現(xiàn)“五到戶”。

 

   （四）強化監(jiān)督問責，提高強農(nóng)惠農(nóng)政策的有效性。一是強化全過程公開。事前，對項目及資金安排的條件、標準進行公示；事中，對項目實施過程中的資金來源、資金額度、實施時間、實施方式、受益情況等進行公示；事后，對項目實施情況、資金到位情況、檢查驗收情況進行公示，確保項目及資金安排、使用全過程，做到公平、公正、公開。同時，加強財政與編制政務信息公開網(wǎng)等平臺建設，增加補貼資金查詢網(wǎng)點，將補貼資金查詢服務延伸到村組，方便群眾查詢、監(jiān)督。二是建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級督促制度。村一級聘請紀檢小組成員為督查員，對政策的實施、進度和管理進行全程監(jiān)督；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))成立督查小組，對項目的實施及資金使用、發(fā)放情況開展日常監(jiān)督檢查；縣（區(qū)、市）成立由紀檢、監(jiān)察、糾風、財政、民政、農(nóng)業(yè)等相關部門組成的督查組，檢查項目和資金是否足額、及時、真實地用到項目實施上，是否足額及時安排到鄉(xiāng)、到村、到農(nóng)戶；市級督查組定期對項目和資金落實情況進行抽查或重點督查，形成無阻斷、無盲點的督查網(wǎng)絡體系。同時，注重加強對督察組和督查人員的業(yè)務培訓，確保檢查的專業(yè)性、有效性。三是加大問責力度。建立強農(nóng)惠農(nóng)政策資金典型案件定期通報制度，對檢查過程中發(fā)現(xiàn)或群眾舉報屬實的問題，不僅要嚴肅追究直接責任人的責任，還要追究領導人員和審核人員的責任。對典型案件要發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、通報一起，以鐵的紀律確保各項強農(nóng)惠農(nóng)政策不折不扣地落實到基層。