作者米恩廣： 南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，講師。權(quán)迎：云南昆明學(xué)院教師教育學(xué)院，博士，講師。出處《理論與改革》(成都)2014年第3期 第94-97頁
2013年11月中共十八屆三中全上提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總目標。黨和政府首次提出“國家治理體系”和“治理能力”的概念，充分體現(xiàn)了國家社會管理理念的重大轉(zhuǎn)變。事實上治理能力的現(xiàn)代化關(guān)鍵在人，與其行為及價值取向息息相關(guān)。在壓力型體制下政府組織行為出現(xiàn)了逆向選擇，產(chǎn)生了政府“共謀現(xiàn)象”，“共謀”的實質(zhì)是一種體制病態(tài)，究其深層病因?qū)崉t是政府組織行為的變異。但該現(xiàn)象并非無中生有，有其深刻的發(fā)生機理，與政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)有內(nèi)在的聯(lián)系。據(jù)此，本文以政府“治理能力現(xiàn)代化”為邏輯起點，立足于政府共謀之內(nèi)涵，對政府共謀行為與政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯、共謀行為的運行機理、治理路徑等作深入的學(xué)理性探究。
一、政府“共謀行為”與政府能力現(xiàn)代化
1.共謀行為之要義
“共謀”最初是西方經(jīng)濟學(xué)家用來解釋經(jīng)濟學(xué)交易過程中不正當?shù)膸в泄唇Y(jié)、串通、舞弊之意的牟利行為。其詞源為拉丁文“collūdere”，意為“tocollude”即“to conspire together”，英語為“collusion”，譯為共謀、勾結(jié)。[1]“collusion”經(jīng)濟學(xué)中“共謀行為”也譯為“合謀行為”，是在委托代理關(guān)系中產(chǎn)生的不合理行為，基于利益動機，在交易過程中“共謀行為”也就成為了一種共識行為。經(jīng)濟學(xué)意義上的“共謀行為”是一種利己主義行為，與委托人的委托初衷背道而馳，常與社會利益相違背?！肮仓\行為”是指具有委托代理關(guān)系的組織或系統(tǒng)內(nèi)的一些(或全部)代理人除了和初始委托人達成的委托—代理契約外，他們之間為了自身的利益又達成某種私下協(xié)議，即子契約。[2]隨后“共謀行為”被引用到行政學(xué)領(lǐng)域，主要用于研究政府組織行為。其內(nèi)涵有別于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的共謀，正如Tirole所言，正式的組織可以被看做重疊交叉的委托代理關(guān)系網(wǎng)。所以由簡單的兩層委托代理到復(fù)雜的委托代理關(guān)系網(wǎng)，使共謀成為可能。[3]周雪光認為，共謀行為是指基層政府與它的直接上級政府相互配合，采取各種策略應(yīng)對來自更上級政府的政策法令和檢查監(jiān)督。[4]可見，政府“共謀行為”是基層政府行為選擇的逆向選擇，其目的是應(yīng)對來自上級的政策法令和檢查監(jiān)督，該行為是壓力型政府體制的產(chǎn)物，是政府組織行為的應(yīng)然。
綜上所述，可知，政府“共謀行為”是政府組織設(shè)計的非預(yù)期性結(jié)果，是政府組織運行的逆向選擇，這種有別于企業(yè)組織共謀的組織行為有其自身特殊性，主要表現(xiàn)在：(1)政府“共謀行為”具有半隱半明性。(2)政府“共謀行為”基礎(chǔ)具有合法性。(3)政府“共謀行為”主體具有權(quán)威性。(4)政府“共謀行為”運行具有穩(wěn)定性。由此政府“共謀行為”從廣義上可理解為：各級政府在制定、執(zhí)行政策、法令過程中，為維護個人、團體或組織的利益，欺瞞、應(yīng)付上級政府監(jiān)督、檢查，以各級政府間關(guān)系為樞紐，以政府組織為載體，政策和制度為依托，上下級政府間、同級政府間相互配合的一種制度化了的、具有合法性基礎(chǔ)的非正式行為。政府“共謀行為”是一種正式組織里的非正式行為，是制度設(shè)計的產(chǎn)物。[5]
2.政府治理能力現(xiàn)代化之內(nèi)涵
治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被譽為“第五個現(xiàn)代化”，包含兩層意思：其一，國家治理體系現(xiàn)代化；其二，執(zhí)政者及政府能力現(xiàn)代化。國家治理體系和政府治理能力現(xiàn)代化是一個比較新穎的概念，在學(xué)界研究甚少，很多學(xué)者和研究者感到既熟悉又陌生，熟悉因治理之概念而來，陌生因何為治理能力現(xiàn)代化之困惑。國家治理體系和治理能力是相輔相成的一個有機整體，要實現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化，治理能力必須現(xiàn)代化；治理能力提升了，國家治理體系才能發(fā)揮現(xiàn)代化之效用。但是何為治理能力現(xiàn)代化目前仍舊各抒己見，仁者見仁。治理能力現(xiàn)代化的提出追根溯源和治理與善治一脈相承，治理的討論始于二十世紀九十年代的世界銀行，指一個平穩(wěn)選舉、管理和更換政府的過程，一項有效管理自身、合理執(zhí)行政策的政府能力，一種公民和國家相互尊重、職能機構(gòu)有效地管理經(jīng)濟和社會活動的狀態(tài)。[6]徐勇認為，如何治理一個現(xiàn)代中國的問題是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實質(zhì)所在。“治理”內(nèi)涵豐富；“治理”不僅包括“管理”中的管控和穩(wěn)定，更在于進步與發(fā)展；“治理”內(nèi)含著民眾的主體地位和積極作用。[7]這與我國現(xiàn)代化目標相一致。俞可平指出，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一種全新的政治理念其實指的是一個國家的制度體系和制度執(zhí)行。[8]高小平認為，“治理能力現(xiàn)代化”是要把治理體系的體制和機制轉(zhuǎn)化為一種能力，發(fā)揮其功能，提高公共治理能力。[9]由此可見，關(guān)于治理能力現(xiàn)代化至今善無定論，但治理能力現(xiàn)代化的提出意味著國家、政府對政府執(zhí)政能力建設(shè)的高度自信和理念的升華，治理雖提出已久且碩果累累但治理能力現(xiàn)代化依然是一個嶄新的課題，雖然有治理方面的相關(guān)經(jīng)驗可供參考，但仍無現(xiàn)成答案可供使用，對治理能力的認識有待加強，對治理能力的理解有待深化。
現(xiàn)代化不是一個抽象的概念，而是一個動態(tài)的有機整體，其動力在人，其目的是人，人是關(guān)鍵。[10]國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化最關(guān)鍵的因素是人，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展動力源自于人的發(fā)展，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提是人的現(xiàn)代化以及政府治理能力的現(xiàn)代化。據(jù)此，筆者認為政府治理能力現(xiàn)代化可以理解為：政府在國家治理體系中運用法律賦予的公權(quán)力、采取科學(xué)有效的方法將管理社會事務(wù)的機制、體制轉(zhuǎn)化為實現(xiàn)對經(jīng)濟社會有效治理的能力，運用國家制度管理社會公共事務(wù)、增進人民福祉，實現(xiàn)社會繁榮穩(wěn)定、和諧發(fā)展的能力。主要包括：政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域的治理能力，表現(xiàn)為公共服務(wù)、政策制定與執(zhí)行、社會保障、依法治治理、組織建設(shè)、制度執(zhí)行、民主協(xié)商、責任承擔等方面的能力。
二、政府“共謀行為”與政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在關(guān)聯(lián)
共謀行為是政府組織運行的逆向選擇，是制度設(shè)計非預(yù)期性結(jié)果，其動力是利益，關(guān)鍵是人。政府治理能力現(xiàn)代化是社會發(fā)展的內(nèi)在要求，其動力是人，關(guān)鍵亦是人。共謀行為和政府治理能力的現(xiàn)代化的實現(xiàn)都依托于共同的主體：政府組織，二者的運行與實現(xiàn)都取決于其行為執(zhí)行者。很多研究致力于政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑、制約因素、面臨的困難等方面的研究，卻忽略了政府組織中的“共謀行為”與政府治理能力的現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯聯(lián)系以及對政府治理能力的現(xiàn)代化的內(nèi)在影響，政府“共謀行為”與政府治理能力現(xiàn)代化有其內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，不容忽視。
1.政府“共謀行為”不利于政府公共服務(wù)能力的提升，制約著政府治理能力的現(xiàn)代化
政府是社會公權(quán)力的行使者，是社會權(quán)力和責任的有機統(tǒng)一體，在公民社會意識逐漸覺醒，公民社會逐漸發(fā)展的新時代里，順應(yīng)時代的發(fā)展要求，政府成為了公共服務(wù)的主要提供者，社會角色的改變決定了政府是服務(wù)者而非統(tǒng)治者，但“共謀行為”的產(chǎn)生，使得政府公共服務(wù)本質(zhì)不再純潔，提供公共服務(wù)存在了一個隱性前提：利益最大化，這一前提下難以保障公民公共福利的獲得，也難以保證公民權(quán)益的實現(xiàn)，社會所需公共服務(wù)難以得到有效滿足。誠然，公共服務(wù)能力是政府治理能力的現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵，是其現(xiàn)代化程度的重要指標，公共服務(wù)供給能力的強弱是政府公共服務(wù)能力的體現(xiàn)，與其現(xiàn)代化程度正相關(guān)，現(xiàn)代化程度高有利于政府公共服務(wù)能力的提升，反之亦然。政府“共謀”使其公共服務(wù)提供變質(zhì)，治理能力現(xiàn)代化是執(zhí)行能力的提升，政府“共謀”實則是能力不足之象，投機取巧之舉，由此，政府“共謀”成為著政府治理能力現(xiàn)代化之羈絆。
2.政府“共謀行為”有礙政府法治能力的提升，阻礙著政府治理能力的現(xiàn)代化
政府“共謀行為”是以政府組織為依托得以開展的非規(guī)范性行為，政府“共謀行為”與企業(yè)共謀最根本的區(qū)別是政府的合法性，合法性賦予了政府權(quán)威性。依據(jù)哈貝馬斯的政府合法性理論，政府合法性是基于公民對其公共性的認可，但政府也是具有自利性的經(jīng)濟人，在共謀中致使其公共性喪失，公權(quán)力成為共謀同盟的利益謀取工具，法治被踐踏，催生著政府倫理道德的逆向選擇。在政府治理能力現(xiàn)代化過程中全面貫徹依法治國的方針是其重要標志，政府治理能力法治化是政府治理能力現(xiàn)代化的必要條件和重要保障，而共謀行為的出現(xiàn)使得共謀者即政策執(zhí)行者置公共倫理于不顧、法治精神喪失。在社會資源配置中人治大于法治，使得法治難以真正發(fā)揮其功效，資源配置的公正和公平難以保證，民眾的合法權(quán)益難以維護，政府治理能力難以實現(xiàn)質(zhì)的飛躍，進而阻礙著政府治理能力的現(xiàn)代化。
3.政府“共謀行為”有礙責任型政府建設(shè)，影響著政府治理能力的現(xiàn)代化
“治理能力現(xiàn)代化”是黨執(zhí)政理念的創(chuàng)新，是國家制度建設(shè)的發(fā)展。政府能力的強弱，作用發(fā)揮的好壞，影響著治理的結(jié)果。責任承當是政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，責任承當不僅僅局限于政府組織內(nèi)部的責任，對社會的責任更應(yīng)當勇于承當。責任承當凸顯著責任型政府的重要性，反映著人民的時代訴求。政府在利益的驅(qū)動下形成“共謀”，致使政府公共性弱化，自利性不斷增強，在利益博弈中政府、市場、社會關(guān)系難以實現(xiàn)合理布局，權(quán)責失衡，公權(quán)力被扭曲、民主被踐踏，公民需求被拋之腦后，將自己所負職責忘乎所以，全然無視法律制度的約束，長此以往，利益博弈中“共謀”不止，責任政府難以建設(shè)，其道路荊棘擋道，責任型政府建設(shè)可能被阻滯，政府治理能力現(xiàn)代化也將隨之受影響。
總之，政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)是一個長期而艱巨的過程，國家治理現(xiàn)代化主旨所歸是實現(xiàn)善治，善治的實現(xiàn)必須依托于國家治理體系現(xiàn)代化，這是必要條件，同時還需要充分實現(xiàn)政府治理能力的現(xiàn)代化，此乃充要條件。在此過程中如果不正確處理好國家—社會—市場的關(guān)系，利益分配不實現(xiàn)合理化，那政府“共謀行為”就在所難免，那政府治理能力現(xiàn)代化也將隨之受影響。
三、政府治理能力的現(xiàn)代化進程中政府“共謀行為”的運行機理
政府“共謀行為”是政治權(quán)力和利益的雙向互動過程，在政府治理能力現(xiàn)代化過程中難免發(fā)生，對政府治理能力現(xiàn)代化進程影響重大，在此過程中政治權(quán)力突破其限制逐步向經(jīng)濟、物質(zhì)等領(lǐng)域滲透，實質(zhì)是政府公權(quán)力的變異，公權(quán)力的公共性逐漸消減，工具性不斷增強。但沒有各方主體的參與，政府“共謀行為”也難以發(fā)生，沒有適當權(quán)利和制度構(gòu)成的平臺“共謀行為”便難以維系，那么政府“共謀行為”的主體為何?是如何運行?
1.政府“共謀行為”主體闡析
政府“共謀行為”的運行離不開人的發(fā)起和參與。在當前我國強政府、弱社會的體制模式中，受傳統(tǒng)思維模式和認知的影響，忽視了政府“共謀行為”主體多元性和復(fù)雜性的特點，實質(zhì)上政府“共謀行為”是一種多元主體參與的互動行為，其主體可從政府和社會兩個維度加以分析。
從政府層面看，共謀可發(fā)生在不同層級政府之間，其主體可包括基層政府、同級政府、直接上級政府、更上級政府即委托方等。(1)基層政府。在實際運作層面上政府組織參與共謀的主體位置并不是一成不變的而是相對的。例如在執(zhí)行省級政府指令時，地、市級政府都屬于相對的基層政府，是下級政府，是代理方；當?shù)?、市級政府把任?wù)或政策分派給下級政府如縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時地、市級政府又成為上級政府?；鶎诱g的共謀是最為普遍的行為，主體間交往頻繁、關(guān)系密切為共謀提供了天時地利人和之優(yōu)勢。(2)同級政府。同級政府包括同一地區(qū)、同一單位、不同部門的政府主體，同地區(qū)不同單位的政府部門，也包括跨區(qū)域的同級政府部門，如同級的司法部門與行政部門之間的合作共謀。(3)直接上級政府。直接上級政府是和下級代理單位具有直接行政隸屬關(guān)系的政府單位，二者存在命令—服從的關(guān)系，利益相關(guān)性較大，但較之于基層政府二者聯(lián)系較為松散，此類型共謀主體具有雙重性：利益關(guān)聯(lián)性和絕對權(quán)威性，共謀相對容易發(fā)生。(4)更上級政府。更上級政府與下級政府聯(lián)系最為疏淺，基本是上情下達的來往形式，下情上傳基本依靠中間層及政府，但層級間的共謀行為難以杜絕，此形式的共謀屬于跨越式的合作共謀，相對于其他層級的共謀主體，共謀發(fā)生機率較小。
從社會層面分析，政府組織之外的外部社會亦是“共謀行為”發(fā)生不可或缺的重要運行平臺。政府和社會之間的互動過程實質(zhì)上是政府和社會組織間的資源的互換和利益博弈的過程，涉及多方主體的參與和博弈，主要包括：第一，企業(yè)主體。自改革開放以后，我國企業(yè)改革一直有條不紊地進行，企業(yè)體制也發(fā)生了巨大的改變，政府逐漸淡出企業(yè)，減少對企業(yè)的直接干預(yù)，但在實際運行中企業(yè)的效益與當?shù)卣目冃⑾⑾嚓P(guān)，企業(yè)管理者和政府官員間的來往和互動有增無減，基于雙方利益政府和企業(yè)間的關(guān)系變的微妙，二者基于不同利益，各取所需，合作共謀在所難免且機率較大。第二，社會自治組織和團體。社會自治組織尤其是街道辦事處、村民自治委員會等是政府治理社會、管理社會事務(wù)不可或缺的組織構(gòu)成，也是政府公共政策執(zhí)行的重要依托。社會自治組織、NGO等團體與其直接上級政府部門存在資源上的依賴關(guān)系，聯(lián)系緊密?；谏舷录夑P(guān)系和共同的組織利益，人情世故關(guān)系網(wǎng)絡(luò)逐步建立和穩(wěn)固，這為他們合作共謀創(chuàng)造契機，也為自治組織成為共謀主體創(chuàng)造了條件，共謀較易形成。第三，社會個體。社會個體是社會行動最基本的行為要素，在政府公共政策制定和執(zhí)行過程中社會個體尤其是手中掌握社會資源如資產(chǎn)、權(quán)威等的個體對政府行為產(chǎn)生著極大的影響，某種程度上是決定性影響，其影響反過來制約著政府工作的成效。社會個體與政府間是基于公共資源而進行互動，在此過程中一旦獲得政府支持，社會主體方可從政府組織中獲得最大化的公共資源，其將成為最大的受益者。資源的有限性決定了資源分配的傾向，為了獲取更多的資源社會個體會采取任何手段接近政府，相關(guān)政府也會為了既得利益與社會個體形成利益同盟，二者間的共謀也就順勢而生。
2.政府“共謀行為”運行方式探微
在社會生產(chǎn)與生活中，政府是社會公共事務(wù)的管理者，在資源、利益的分配中政府組織合法地成為了“共謀行為”的參與者或發(fā)起者，政府“共謀行為”運行方式也因參與主體的多元性呈現(xiàn)出多樣化之趨勢。
首先，政府組織間的“共謀行為”運行方式。在政府“共謀行為”運行的過程中，規(guī)范的行政邏輯也將隨之被打破，但政府“共謀行為”的發(fā)生并非是政府單方面的運行結(jié)果，而是一個雙向互動的多維運行過程。政府組織內(nèi)的“共謀行為”運行包括四個維度的運行，維度之一：由低到高的雙向運行模式。該模式由最基層政府發(fā)起，說服直接上級政府參與，一致與更高級政府和公民博弈，形成雙向運行的“共謀”。在“壓力型”和“命令—服從”的行政體制中最基層政府由于組織的碎片化、資源的稀缺性致使他們在資源的分配上捉襟見肘，僅憑一己之力難以完成上級的任務(wù)，無法保證部門和個人的效用最大化，影響著不同部門和成員的既得利益?；诖讼嚓P(guān)政府部門便聯(lián)合上級政府努力獲得最大程度的支持以實現(xiàn)利益最大化。該模式中也存在越級的雙向共謀，即最基層政府避開直接上級政府與更高級政府形成共謀同盟。此種共謀形式較之前者發(fā)生幾率相對較小，但在省級政府和縣級政府間也是屢見不鮮的事實。維度之二：三元共謀模式。此運行模式涵括最基層政府、直接上級政府、更高級政府的共同參與，三者均可能成為發(fā)起者，最基層政府大多為參與者。其目的是完成和應(yīng)對更高級政府或中央政府對政策法令的執(zhí)行情況的檢查和政府部門的考核。維度之三：同級政府間的平行共謀。該運行模式較為常見，尤其是在同一區(qū)域內(nèi)的同級基層政府為應(yīng)對上級的檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級政府間為相互的既得利益而采取的合作應(yīng)對行為。緯度之四：多元運行模式。該模式參與主體較多，不同級別、不同部門都可能參與其中，包括基層政府、同級政府、直接上級政府、更高級政府等多元主體，運行維度復(fù)雜多變、利益主體較多，形成共謀的機率最小。
政府組織內(nèi)的“共謀行為”運行方式是一種動態(tài)的、變化的方式，其生成和運行并非單向運行而是多向度的，其運行向度有三：第一由低到高運行，即下級政府為維護其利益主動聯(lián)合或俘獲上級政府，形成“共謀”，該模式生成難度較大；第二由高到低運行，此模式是由上一級政府基于某種經(jīng)濟或政治目的，聯(lián)合或發(fā)動下級政府實現(xiàn)利益最大化而形成“共謀”，此模式的生成相對較為容易。第三由中間向兩頭運行。此運行模式往往是有中間級別政府發(fā)起，誘使上級政府和發(fā)動下級政府參與，在利益均沾的前提下以實現(xiàn)名利雙贏。
其次，政府組織與社會主體的“共謀”運行方式。在政府組織與組織外部的“共謀行為”的運行機理有別于政府組織內(nèi)的“共謀行為”。政府組織外諸如企業(yè)等共謀主體其最本質(zhì)的目的是獲取最多的公共資源實現(xiàn)利益最大化，最直接的是獲取經(jīng)濟效益，而政府內(nèi)的共謀不單純是為了經(jīng)濟利益，某種程度上也可能為社會公民謀取利益。政府與組織外部主體的“共謀行為”也是多向度運行的，運行方式多樣化。向度一：中心—外圍輻射模式。政府居中心地位，是共謀的發(fā)起者，現(xiàn)實中由于政府力量有限需要借助社會力量以實現(xiàn)利益或其他目的，進而主動聯(lián)合企業(yè)、自治組織、團體等主體形成利益聯(lián)盟，使共謀成為應(yīng)然，以確保利益和效用的最大化。向度二：外圍—中心滲透模式。該模式是由政府組織外的社會主體發(fā)起，政府被動參與的。企業(yè)等經(jīng)濟主體不應(yīng)進入公共行政領(lǐng)域與政府直接對話，而是由其行業(yè)協(xié)會代為效勞，但當前我國行業(yè)組織發(fā)展滯后、法制不健全，不可能讓企業(yè)回歸公眾之列，政府手中的公權(quán)力是經(jīng)濟主體實現(xiàn)利益最大化的最可靠資源，為之而共謀，企業(yè)等經(jīng)濟主體何樂而不為。向度三：外圍—中心互動模式。此模式運行方式有二：其一由外圍社會主體聯(lián)合其他主體，誘使政府參與，政府也基于某種目的愿意參與的。其二由政府組織發(fā)起、外圍社會主體也正尋求利益同盟，二者不謀而合，形成互動共謀。該類型的“共謀行為”主要是基于既得利益而展開，基于社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建和發(fā)展，利益的實現(xiàn)很大程度上也意味著共謀關(guān)系的解體和完結(jié)。
四、政府“共謀行為”治理之道
在政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中政府“共謀”也隨之凸顯其負功能且影響范圍廣、治理難度大。政府“共謀行為”影響著政府組織的正常運行、組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、效率的提高，進而制約著政府治理能力的現(xiàn)代化的實現(xiàn)，要實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化必須扼制“共謀行為”的滋長。
1.整合權(quán)責機制，構(gòu)建合理的權(quán)責體系
權(quán)力和責任在政府組織運行中權(quán)力擔負著責任，責任又反過來制約著權(quán)力，二者一直處于博弈的膠著狀態(tài)，而政府共謀行為是與公共權(quán)力結(jié)伴而生的，所以要遏制政府共謀行為，就應(yīng)當構(gòu)建合理的權(quán)責體系。第一，合理約束公共權(quán)力。公共權(quán)力具有強制性，一旦掌握公共權(quán)力，在資源、利益、財富等分配中也就具備了選擇性，但公共權(quán)力是一種稀缺資源，不能過于集中，權(quán)力越集中，共謀的成功可能性就越大；但也不能過度分散，否則容易形成結(jié)盟團體，正如赫爾曼指出：“一個分權(quán)的政府，更加難以被俘獲?！盵11]所以要適度分權(quán)，做到權(quán)責一致。第二，明晰政府作用邊界，合理劃定部門組織責任。完善行政問責機制，堅決抵制推諉、卸責之行為，權(quán)力與職位對應(yīng)，明確政府職能，合理定位政府角色。第三，提升政策制定執(zhí)行能力，改變上級政府在公共政策中的壟斷地位。改變過去由上級政府制定公共政策的單一主體制定模式，把制定公共政策的權(quán)力適度下移，向外圍適度分散。上級政府部門在制定公共政策時要注意部門利益的分配，通過適當放權(quán)擴大參與部門的數(shù)量，適時采取部門回避規(guī)則，確保政策制定和執(zhí)行的透明性、公平性。
2.構(gòu)建組織協(xié)調(diào)機制，疏通治理脈絡(luò)
首先，營造良好的政府組織文化氛圍。解放思想，樹立共同信念，開啟組織機構(gòu)間的對話、磋商機制，祛除組織碎片化，增強組織凝聚力等，并將該氛圍制度化；關(guān)注組織成員間相互關(guān)系，突出以人為本，用政府組織文化氛圍的感染力塑造政府組織新理念，提高公共治理能力。其次，完善政府組織激勵機制。注重物質(zhì)激勵的效用，以績效為基礎(chǔ)外加其他物質(zhì)獎勵如加薪等，調(diào)動組織成員的積極性、增強滿足感以減少共謀的誘因；注重個體的差異性和激勵手段的整合，實施差異性激勵，建立分類激勵機制。再次，完善人事管理制度。逐步建立中央和縣級以上的各級地方人事管理委員會，對不同類別的政府組織成員管理實行分工負責，打破共謀利益鏈，實行公務(wù)員利益中立。最后，提升領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運用藝術(shù)。強化運權(quán)藝術(shù)，提高組織權(quán)力，但絕不要偏向突出任何個體的權(quán)力，合理集權(quán)，適度放權(quán)，創(chuàng)造寬松、適度的權(quán)力運行氛圍。
3.完善政府組織信息共享機制，協(xié)調(diào)組織運行
信息是政府組織協(xié)調(diào)運行的關(guān)鍵變量，而共謀行為的產(chǎn)生很大程度上是因為不同層級權(quán)責失衡導(dǎo)致占有的信息不對稱，傳遞過程中人為因素導(dǎo)致信息孤島、信息碎片化等。據(jù)此，在信息化時代中要加快政府治理能力的現(xiàn)代化，要阻斷和監(jiān)控共謀行為，應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)構(gòu)建電子化政府平臺，實現(xiàn)信息共享增強政府行政業(yè)務(wù)和流程的透明度，公開性。一方面，整合政府結(jié)構(gòu)。通過整合不同層級的政府組織，整合不同機關(guān)單位，整合不同政府的網(wǎng)站實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息的整合，減少信息的損耗和失真度。另一方面，加強基礎(chǔ)信息的整合，提升信息互動和搜尋能力，強化信息共享能力。重點加強數(shù)據(jù)庫建設(shè)以確保信息的準確性，從信息源頭上阻止政府共謀行為。
4.完善法律體系，強化監(jiān)督制約機制
政府共謀行為有別于其他組織的共謀行為，最重要的原因是該行為具有穩(wěn)定的合法性基礎(chǔ)，治理難度大，因此必須完善法律體系，強化監(jiān)督制約機制。第一，加大對政府共謀行為研究的支持力度。鼓勵政府組織內(nèi)外的研究者共同參與，加強互動交流。引導(dǎo)研究資源進入共謀現(xiàn)象研究領(lǐng)域，為法制建設(shè)和研究提供信息支撐，構(gòu)建法治社會。第二，加強政府共謀行為的法制探索。出臺相應(yīng)的法律規(guī)范，針對共謀的結(jié)果如尋租腐敗等進行懲治，加大懲治力度予以遏制。法律制定過程必須公開、透明；制定程序要集思廣益，充分發(fā)揮人民代表大會的作用，堅持走群眾路線，充分調(diào)動群眾參與立法工作的積極性；構(gòu)建信息反饋機制，確保信息反饋渠道暢通，建立外部監(jiān)督制約機制。對有明顯的地方保護色彩的法律應(yīng)予取消，建立規(guī)范組織間合作的法律規(guī)范，強化部門間的監(jiān)督，加強組織間的相互監(jiān)督、制衡，打破共謀現(xiàn)象橫向利益鏈，阻止共謀行為的發(fā)生。
綜上所述，在政府治理能力現(xiàn)代化的過程中政府“共謀行為”已成為一個羈絆。政府“共謀行為”反映了政府組織在運行中與組織環(huán)境、目標設(shè)置、政策制定、執(zhí)行，權(quán)責機制等因素的不兼容性及其內(nèi)在矛盾。不論以何種模式運行的“共謀行為”，都是政府主體同其他主體的利益結(jié)盟，該行為的發(fā)生很大程度上致使公民的利益不能得到有效實現(xiàn)，在資源配置過程中政府與公民的二元主體格局被打破，某種程度上使個人、團體利益處于公共利益之上，政府的行為邏輯也隨之發(fā)生改變，公民的主體利益逐漸被邊緣化，這與國家治理體系現(xiàn)和政府治理能力代化的初衷背道而馳。政府治理能力現(xiàn)代化旨在提升其公共服務(wù)能力以實現(xiàn)人民利益最大、滿足人民的根本訴求。政府“共謀行為”影響廣泛、治理難度大，影響著政府治理能力現(xiàn)代化的步伐，應(yīng)引起政府和社會的高度重視。但當前對政府“共謀行為”進行深入系統(tǒng)的研究尚處于長旅之始，研究理論、研究方法上還有巨大空間可以挖掘，因此，該問題也將成為當代學(xué)界和政界任重道遠的使命。
