作者 | 周凱?
密爾（John Stuart Mill）在《代議制政府》中指出：“一國(guó)人民的根本的政治制度是從該國(guó)人民的特性和生活中成長(zhǎng)起來(lái)的一種有機(jī)的產(chǎn)物，而絕不是故意目的的產(chǎn)物?！比魏我粋€(gè)國(guó)家的治理模式不是任意選擇的結(jié)果，而是與其歷史發(fā)展過(guò)程有著深刻的邏輯關(guān)系，具有鮮明的路徑依賴(lài)特征。誠(chéng)然，社會(huì)動(dòng)員作為一種治理方式存在著諸多弊端，但其發(fā)展與延續(xù)是基于對(duì)中國(guó)革命與社會(huì)主義建設(shè)的歷史傳承，具有鮮明的中國(guó)特色，對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化仍然具有重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。
首先，社會(huì)動(dòng)員是中國(guó)共產(chǎn)黨的重要政治優(yōu)勢(shì)之一。中共十八屆三中全會(huì)確立了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)。這一戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須積極發(fā)掘中國(guó)革命傳統(tǒng)與社會(huì)主義建設(shè)中的有益經(jīng)驗(yàn)?！澳軌蛴行У貏?dòng)員和組織人民群眾，這是中國(guó)共產(chǎn)黨政治優(yōu)勢(shì)的基本前提，也是將中國(guó)共產(chǎn)黨與西式代議民主制度下的一般政黨和政治團(tuán)體區(qū)分開(kāi)來(lái)的核心特征?！笨陀^(guān)而言，社會(huì)動(dòng)員比日常的行政機(jī)制更能有效調(diào)動(dòng)組織資源，憑借強(qiáng)執(zhí)行力和高執(zhí)行效率，使國(guó)家得以短時(shí)間內(nèi)完成既定目標(biāo)。特別是在黨和國(guó)家面臨績(jī)效壓力時(shí)，社會(huì)動(dòng)員能夠有效彌補(bǔ)行政機(jī)構(gòu)的程序化和低效率，在短時(shí)期內(nèi)形成強(qiáng)大的執(zhí)行力和滲透力?！斑\(yùn)動(dòng)式治理”實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的社會(huì)動(dòng)員“基因”，生動(dòng)詮釋了這一政治傳統(tǒng)在國(guó)家治理中的強(qiáng)大慣性。因此，社會(huì)動(dòng)員不僅是中國(guó)革命、建設(shè)和改革開(kāi)放實(shí)踐的歷史經(jīng)驗(yàn)，也是中國(guó)共產(chǎn)黨的政治資源和比較優(yōu)勢(shì)所在，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐中必須予以充分重視和再發(fā)掘。
其次，社會(huì)動(dòng)員是一種重要的政治參與方式。國(guó)家治理現(xiàn)代化離不開(kāi)具有國(guó)家認(rèn)同感和民族凝聚力的公民主體。社會(huì)動(dòng)員實(shí)質(zhì)是一種組織社會(huì)成員參與公共事務(wù)的手段，從屬于政治參與（political participation）范疇。正如俞可平所指出的，公民的政治參與是實(shí)現(xiàn)善治（good governance）的必要條件：“參與可以喚醒公民的權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)，可以培養(yǎng)公民的公共合作精神，可以增進(jìn)公眾的政治認(rèn)同，可以使公民學(xué)會(huì)適應(yīng)公共生活?！痹谏鐣?huì)動(dòng)員的實(shí)踐過(guò)程中，動(dòng)員客體對(duì)國(guó)家治理、社會(huì)發(fā)展及社區(qū)事務(wù)產(chǎn)生了解和認(rèn)識(shí)，接受潛移默化的公民教育，形成政治認(rèn)知。此外，社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種思潮涌動(dòng)，必然引起社會(huì)成員的思想意識(shí)、價(jià)值取向和行為方式的深刻變化，對(duì)執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)安全提出了新挑戰(zhàn)。社會(huì)動(dòng)員恰是執(zhí)政黨進(jìn)行政治引導(dǎo)、政策推介、輿論宣導(dǎo)的重要過(guò)程，不僅有助于提高主流價(jià)值觀(guān)的認(rèn)受性和社會(huì)凝聚力，贏(yíng)得社會(huì)成員的思想認(rèn)同和自覺(jué)協(xié)作，而且關(guān)系著政黨政策執(zhí)行的優(yōu)劣以及執(zhí)政成本的高低?？傊?，社會(huì)動(dòng)員不僅體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨充分發(fā)動(dòng)群眾實(shí)現(xiàn)“集中力量辦大事”的政治優(yōu)勢(shì)，更是提升社會(huì)成員政治參與程度，增強(qiáng)對(duì)其執(zhí)政理念的理性認(rèn)知和情感認(rèn)同的重要渠道與平臺(tái)。
第三，社會(huì)動(dòng)員是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的具體體現(xiàn)。十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出：“黨的執(zhí)政能力，就是黨提出和運(yùn)用正確的理論、路線(xiàn)、方針、政策和策略，領(lǐng)導(dǎo)制定和實(shí)施憲法和法律，采取科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式，動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，有效治黨治國(guó)治軍，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的本領(lǐng)。”其中，動(dòng)員和組織人民群眾參與國(guó)家建設(shè)和社會(huì)治理成為執(zhí)政能力的重要維度。從實(shí)踐層面而言，社會(huì)動(dòng)員并非僅是“招之即來(lái)，揮之即去”的治理手段，更是執(zhí)政黨利用各種資源影響和引導(dǎo)社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的能力體現(xiàn)。雖然任何政黨理論上都可以將社會(huì)動(dòng)員視為一種政治策略，但是在現(xiàn)實(shí)世界中，政黨有效整合社會(huì)資源、動(dòng)員社會(huì)力量的能力卻千差萬(wàn)別。如果執(zhí)政黨有能力調(diào)動(dòng)社會(huì)成員按照其政治意圖進(jìn)行政治參與，激發(fā)社會(huì)成員的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，形成政治權(quán)力與社會(huì)力量的良性互動(dòng)，必將極大地彌補(bǔ)國(guó)家治理中的不足和缺陷。尤其是當(dāng)執(zhí)政黨和政府面臨突發(fā)性、災(zāi)難性事件時(shí)，強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力足以彌補(bǔ)其在資源配置、人力調(diào)動(dòng)及指令實(shí)施等方面的被動(dòng)處境，最大限度地減少各種危機(jī)所帶來(lái)的不良影響。
雖然社會(huì)動(dòng)員在國(guó)家治理中依然具有重要的時(shí)代價(jià)值，但傳統(tǒng)自上而下的命令式社會(huì)動(dòng)員模式亟待轉(zhuǎn)型。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深化，社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，社會(huì)分化日益明顯，社會(huì)成員對(duì)體制的依附程度進(jìn)一步下降。執(zhí)政黨和政府通過(guò)政治命令與行政手段將分散的社會(huì)資源和人力資本進(jìn)行整合的自上而下的動(dòng)員模式已經(jīng)難以與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)利益多元化的現(xiàn)實(shí)相匹配。從國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度出發(fā)，現(xiàn)代社會(huì)動(dòng)員機(jī)制與傳統(tǒng)動(dòng)員機(jī)制必須具有本質(zhì)不同：首先，動(dòng)員主體必須將動(dòng)員客體置于與其平等的、獨(dú)立的地位，以對(duì)話(huà)協(xié)商和利益引導(dǎo)的方式“說(shuō)服”動(dòng)員客體，避免自上而下式的強(qiáng)制命令；其次，現(xiàn)代社會(huì)動(dòng)員機(jī)制必須在法治框架之內(nèi)運(yùn)行，即動(dòng)員主體在“有限性”和“有效性”之間尋求平衡，確保動(dòng)員實(shí)踐在法治框架內(nèi)進(jìn)行；第三，動(dòng)員主體從一元化向多元化發(fā)展 (如群團(tuán)組織、社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體皆可成為動(dòng)員主體)。
從操作層面而言，現(xiàn)代社會(huì)動(dòng)員機(jī)制的建構(gòu)必須立足于利益引導(dǎo)、法治保障、多元共治三個(gè)方面。查爾斯·林德布洛姆（Charles Edward Lindblom）在《政治與市場(chǎng)》一書(shū)中，總結(jié)了所有政體進(jìn)行社會(huì)控制的三大方式：交換、權(quán)威、說(shuō)服。交換是指以互利的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)立方之間的雙贏(yíng)。這一方式是市場(chǎng)制度下無(wú)處不在的基本形態(tài)；權(quán)威是政治系統(tǒng)運(yùn)行中必不可少的柱石和“秩序的最大保護(hù)者”。無(wú)權(quán)威的社會(huì)往往處于混亂狀態(tài)或政治動(dòng)蕩。說(shuō)服則是政體借助意識(shí)形態(tài)教導(dǎo)和宣傳俘獲民眾之心?；凇敖粨Q－權(quán)威－說(shuō)服”的理論框架，筆者認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)動(dòng)員的實(shí)踐過(guò)程必須側(cè)重利益導(dǎo)向型的動(dòng)員策略、提升社會(huì)動(dòng)員的法理權(quán)威、建立多元主體參與的說(shuō)服機(jī)制。
第一，利益導(dǎo)向型的動(dòng)員策略。從國(guó)家治理現(xiàn)代化角度而言，社會(huì)動(dòng)員的本質(zhì)是促進(jìn)公民有序參與政治生活，激發(fā)社會(huì)成員對(duì)公共事務(wù)的參與熱情，凝聚社會(huì)共識(shí)和思想認(rèn)同，從而提升行政效率和政策執(zhí)行效力。吳忠民指出，“只有同社會(huì)成員的切身利益結(jié)合在一起，社會(huì)動(dòng)員方可發(fā)動(dòng)和形成?！憋@然，以行政命令為特征的動(dòng)員模式已經(jīng)無(wú)法有效動(dòng)員高度多元化的社會(huì)群體。社會(huì)動(dòng)員的出發(fā)點(diǎn)必須是尊重動(dòng)員客體的正當(dāng)權(quán)益和合理訴求，以社會(huì)成員的切身利益為動(dòng)員導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與公共利益的雙贏(yíng)。任何以犧牲個(gè)人的合理利益或忽視個(gè)體的正當(dāng)訴求的社會(huì)動(dòng)員必然破壞社會(huì)成員的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，影響既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
第二，提升社會(huì)動(dòng)員的法理權(quán)威。馬克斯·韋伯（Max Weber）提出了權(quán)威的三種基本形式：魅力型權(quán)威（基于統(tǒng)治者個(gè)人魅力）、傳統(tǒng)型權(quán)威（基于習(xí)俗、傳統(tǒng)）、法理型權(quán)威（基于正式制定的規(guī)則）。在此三種權(quán)威中，法治社會(huì)首推法理型權(quán)威，即“在法律化時(shí)代的中國(guó)，在邁向法理型權(quán)威的過(guò)程中，當(dāng)務(wù)之急是通過(guò)正當(dāng)程序達(dá)成權(quán)力制約的法治之路?！痹诂F(xiàn)代國(guó)家中，社會(huì)動(dòng)員作為一種社會(huì)治理方式必須遵循法治化、制度化、程序化原則。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，社會(huì)動(dòng)員如果脫離了法治化和制度化的規(guī)范，容易產(chǎn)生動(dòng)員過(guò)度或失當(dāng)?shù)奈：?，造成社?huì)資源和人力資本的大量消耗，甚至破壞司法運(yùn)行和法治精神。因此，社會(huì)動(dòng)員不能以個(gè)人意志或政治權(quán)力為主導(dǎo)，必須立足于通過(guò)制度建設(shè)提升動(dòng)員主體的權(quán)威性和公信力，動(dòng)員方式的程序化和規(guī)范化，動(dòng)員信息的透明化和公開(kāi)化。總之，執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)成員的動(dòng)員行動(dòng)必須在法治框架下運(yùn)行，保障公民有序參與國(guó)家政治生活和社會(huì)公共事務(wù)的基本權(quán)利。
第三，多元主體參與的說(shuō)服機(jī)制。在現(xiàn)代國(guó)家，國(guó)家與市場(chǎng)分享配置各種資源的權(quán)力，與形形色色的社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)及民間團(tuán)體等一起構(gòu)成了社會(huì)治理的多元主體。國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是黨和政府與單位、社區(qū)、社會(huì)組織及民間團(tuán)體形成社會(huì)治理的網(wǎng)絡(luò)格局，并引導(dǎo)社會(huì)成員參與社會(huì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)多主體共同治理的基本格局。徐家良認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)動(dòng)員應(yīng)是“社會(huì)組織憑借著自治自律的特點(diǎn)，配合行政動(dòng)員、政治動(dòng)員，處理一些行政動(dòng)員、政治動(dòng)員所無(wú)法處理的一些事務(wù)，從而達(dá)到事務(wù)處置的最佳狀態(tài)的一種動(dòng)員方式?！敝x岳等通過(guò)實(shí)證研究證明草根動(dòng)員有助于以和平理性的方式化解社會(huì)矛盾，是國(guó)家治理的重要補(bǔ)償機(jī)制之一。與執(zhí)政黨和政府相比，社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織實(shí)體更容易接近民眾、取得民眾的信任，有助于調(diào)動(dòng)、激發(fā)、說(shuō)服民眾自發(fā)參與公共事務(wù)的積極性。這些組織應(yīng)成為國(guó)家與民眾溝通、互動(dòng)的橋梁，既將民眾的需求及建議反饋給政府，亦幫助政府宣傳政策、倡導(dǎo)公益、說(shuō)服民眾。
最后需要指出的是，社會(huì)動(dòng)員作為一種治理方式與國(guó)家治理現(xiàn)代化之間亦存在著內(nèi)在張力（tension），如何將社會(huì)動(dòng)員融入國(guó)家政治發(fā)展進(jìn)程需要更為深入的理性思考。
首先，執(zhí)政黨主導(dǎo)下的社會(huì)動(dòng)員與多元共治理念的協(xié)調(diào)與平衡。國(guó)家治理現(xiàn)代化更多地強(qiáng)調(diào)政黨（政府）、市場(chǎng)與社會(huì)多方合作共治。從公共治理的角度而言，凡屬公共事務(wù)或與公共利益相關(guān)的決策必定是多元主體平等協(xié)商，參與各方之間是“合作伙伴”，不存在一方受制于另一方的狀況。執(zhí)政黨和政府雖然具有一定的特定作用，但這種作用僅表現(xiàn)為提供制度供給。一切公共目標(biāo)的確定、公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方式的選擇，則必須通過(guò)多方平等協(xié)商與合作解決。因此，多元共治蘊(yùn)含了民主治理的重要內(nèi)涵，尤其是社會(huì)力量對(duì)執(zhí)政黨和政府的監(jiān)督與約束。然而，作為長(zhǎng)期執(zhí)政的唯一政黨，中共將社會(huì)動(dòng)員視為應(yīng)對(duì)績(jī)效壓力或達(dá)成既定目標(biāo)的有效手段，亦是黨的執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)——“能否有效進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，是對(duì)執(zhí)政能力的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)?！庇捎诂F(xiàn)行政治體系中執(zhí)政黨依然掌控著重要的政治資源和行政資源，是社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和民眾政治參與的關(guān)鍵推動(dòng)者——“政治和行政因素仍然是一種輻射力和穿透力極強(qiáng)的資源，即使是完全在市場(chǎng)中流動(dòng)的其他資源，也仍然要受到政治與行政力量的巨大影響”。因此，在社會(huì)動(dòng)員過(guò)程中，執(zhí)政黨和政府占據(jù)了主導(dǎo)性、權(quán)威性地位，社會(huì)組織等往往是被動(dòng)配合與協(xié)作，兩者的決策權(quán)與影響力并不完全平等，這與多元共治的理念存有潛在沖突。只有所有動(dòng)員主體在決策權(quán)與影響力上是平等的，多元共治才可能真正發(fā)揮實(shí)質(zhì)效用。
其次，動(dòng)員式政治參與和主動(dòng)式政治參與的沖突與整合。長(zhǎng)期以來(lái)，以群眾運(yùn)動(dòng)為代表的動(dòng)員式政治參與是中國(guó)政治的顯著特征。亨廷頓認(rèn)為，“動(dòng)員式參與是被誘發(fā)出來(lái)的試圖影響政府的行為，行為者對(duì)自己行為會(huì)給政府造成什么影響不感興趣或者甚至不一定意識(shí)到這一點(diǎn)。他們按照命令行事，促使他們這么做的原因，很大程度上或完全是因?yàn)橹矣?、?ài)戴、順從或者害怕領(lǐng)導(dǎo)人，或者因?yàn)橄嘈胚@么做領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)給他們好處”。從這個(gè)意義上講，動(dòng)員式政治參與不具有現(xiàn)代國(guó)家政治參與及民主制度建設(shè)的意義。隨著中國(guó)社會(huì)公民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，民眾試圖影響和監(jiān)督權(quán)力的意愿強(qiáng)烈，主動(dòng)式政治參與成為主流趨勢(shì)。因此，執(zhí)政黨和政府必須調(diào)適和整合動(dòng)員式政治參與的路徑依賴(lài)和主動(dòng)式政治參與的現(xiàn)實(shí)需要，竭力避免二者所導(dǎo)致的沖突和對(duì)立。
第三，社會(huì)動(dòng)員與常規(guī)治理的對(duì)接與切換。在日常行政過(guò)程中，治理目標(biāo)和治理能力不匹配是執(zhí)政黨或政府采取運(yùn)動(dòng)式治理或發(fā)動(dòng)社會(huì)動(dòng)員的重要誘因——科層制的行政系統(tǒng)難以快速取得治理成效以提高政權(quán)合法性。由于黨和政府在全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中依然將長(zhǎng)期面臨著績(jī)效壓力，發(fā)動(dòng)社會(huì)動(dòng)員或運(yùn)動(dòng)式治理始終是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)各種治理目標(biāo)行之有效的手段。然而，“國(guó)家治理現(xiàn)代化”本質(zhì)上要求扭轉(zhuǎn)黨和政府過(guò)度依賴(lài)運(yùn)動(dòng)式治理的現(xiàn)狀，強(qiáng)化常規(guī)治理的成效，建立健全社會(huì)治理的長(zhǎng)效機(jī)制。因此，如何使社會(huì)動(dòng)員與常規(guī)治理合理對(duì)接與切換，實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的政治傳統(tǒng)與現(xiàn)代國(guó)家治理理念的有機(jī)融合是一個(gè)無(wú)法回避的重要課題。
總之，正如哈佛燕京學(xué)社社長(zhǎng)裴宜理所指出的，“與大多數(shù)前共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會(huì)主義國(guó)家不同，中國(guó)共產(chǎn)黨是通過(guò)經(jīng)年累月、貫穿始終地對(duì)廣大農(nóng)民進(jìn)行動(dòng)員而取得革命成功的。這一豐富的革命歷史在社會(huì)組織與社會(huì)管控方面使黨獲得了豐富而珍貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也使得黨獲取了能經(jīng)受住時(shí)間考驗(yàn)的重要政治優(yōu)勢(shì)?！痹凇皣?guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”時(shí)代背景下，社會(huì)動(dòng)員作為中國(guó)共產(chǎn)黨的政治傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)，對(duì)于探索有中國(guó)特色的國(guó)家治理模式，凝煉國(guó)家治理中的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)具有重要意義。
注：因篇幅有限，本文對(duì)原文進(jìn)行了節(jié)選。
（本文轉(zhuǎn)自《戰(zhàn)略與管理》2016年第1期）
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