判定某類商品是否屬于特殊商品，的確存在著方法論的問題。一般說來，傳統(tǒng)的方法是從商品的流通屬性進(jìn)行判斷的。如因?qū)嵭袑Ｙu，煙草被稱為“特殊商品”。其他沒有實(shí)行專賣、沒有流通限制、沒有特殊管制的商品，往往被稱為普通商品。然而，國際社會將食品藥品定位于“特殊商品”，并不是從商品流通屬性進(jìn)行判定的，而是從食品藥品作為健康產(chǎn)品的特定視角，或者說，是從食品藥品的特殊風(fēng)險的角度進(jìn)行定位的。
首先，食品藥品屬于健康性消費(fèi)品。健康權(quán)是最基礎(chǔ)、最根本、最重要的人權(quán)。在整個生命存續(xù)期間，每個人都會消費(fèi)一定數(shù)量的食品藥品。隨著社會的全面進(jìn)步，全社會對健康問題更加關(guān)心、更加關(guān)注，食品藥品安全問題也因此更加聚焦、更加敏感。其次，食品藥品屬于一次性消費(fèi)品。食品藥品是不能通過消費(fèi)方式對食品藥品安全性進(jìn)行驗(yàn)證。因此進(jìn)入消費(fèi)前，食品藥品就必須是安全，藥品還必須是有效、穩(wěn)定的。再次，食品藥品屬于體驗(yàn)品或者信任品。上世紀(jì)八十年代，根據(jù)消費(fèi)者與廠商的信息不對稱程度，經(jīng)濟(jì)學(xué)家將產(chǎn)品分為搜尋品、體驗(yàn)品和信任品。在這三種商品中，生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的信息不對稱依次趨于嚴(yán)重，生產(chǎn)者自愿保證質(zhì)量安全的激勵因此呈現(xiàn)遞減，監(jiān)管的需求呈遞增趨勢。食品可能屬于搜尋品、體驗(yàn)品或者信任品，但藥品絕對是體驗(yàn)品或者信任品。食品藥品作為特殊食品的特殊地位，決定了對食品藥品必須實(shí)施獨(dú)立監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管。
從國際社會的監(jiān)管實(shí)踐來看，作為“特殊商品”監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管具有以下鮮明的特點(diǎn)：一是監(jiān)管基礎(chǔ)的科學(xué)化。當(dāng)代社會，食品從農(nóng)田到餐桌、藥品從實(shí)驗(yàn)室到醫(yī)院，面臨著諸多生物性、化學(xué)性、物理性風(fēng)險的挑戰(zhàn)。這些風(fēng)險有些是天然的，有些是人為的；有些是顯性的，有些是隱性的；有些是原發(fā)的，有些是繼發(fā)或者后發(fā)的，應(yīng)對這些風(fēng)險需要現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的強(qiáng)力支撐。新世紀(jì)以來，風(fēng)險治理理念的提出，標(biāo)志著食品藥品治理從經(jīng)驗(yàn)治理到科學(xué)治理、從傳統(tǒng)治理到現(xiàn)代治理的重大轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變在食品藥品監(jiān)管史上具有重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)和里程碑意義。二是監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一化。隨著大生產(chǎn)、大流通格局的形成，食品藥品法律、標(biāo)準(zhǔn)等監(jiān)管規(guī)則必須統(tǒng)一。而只有監(jiān)管體制的統(tǒng)一，才能真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一。否則，政出多門、令出多頭，必然造成市場的割裂與封閉。三是監(jiān)管手段的現(xiàn)代化。現(xiàn)代食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營活動日趨復(fù)雜，許多隱性風(fēng)險都需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)檢測、監(jiān)測評估、審核查驗(yàn)、鑒定等專業(yè)技術(shù)手段去識別。四是監(jiān)管隊(duì)伍的職業(yè)化。現(xiàn)代食品藥品監(jiān)管早已不是過去簡單的衛(wèi)生監(jiān)管或者環(huán)境監(jiān)管，而是產(chǎn)品內(nèi)在屬性要求的監(jiān)管。沒有良好的專業(yè)背景和職業(yè)化經(jīng)驗(yàn)積累，是難以勝任現(xiàn)代食品藥品監(jiān)管工作的。食品藥品監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)必須走專業(yè)化、職業(yè)化的道路。五是監(jiān)管視野的國際化。新世紀(jì)以來，面對食品藥品安全風(fēng)險的多發(fā)頻發(fā)，許多國家和地區(qū)都在加快監(jiān)管改革步伐，建立統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管體制，積極應(yīng)對食品藥品安全新挑戰(zhàn)。
在個人安全或者生命安全認(rèn)知階段，食品藥品安全事件往往表現(xiàn)為個體的、偶發(fā)的事件。此時，消費(fèi)者因食品藥品消費(fèi)受到損害時，往往追究的是食品藥品研制者、生產(chǎn)者或者經(jīng)營者的民事責(zé)任。甚至有時消費(fèi)者認(rèn)為，這種損害也可能源于自身的“過錯”，否則別人為什么沒有此遭遇。隨著現(xiàn)代公共管理理論的勃興和社會責(zé)任理論的發(fā)展，在公共安全認(rèn)知階段，全社會對食品藥品安全關(guān)注的焦點(diǎn)逐步使食品藥品安全事件從個體事件轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣录?。此時，行業(yè)協(xié)會、學(xué)術(shù)團(tuán)體、消費(fèi)者保護(hù)組織等參與監(jiān)督的意識空前高漲，輿論引導(dǎo)、信息管理、犯罪偵查等公共安全部門的關(guān)注明顯提升。在國家安全認(rèn)知和人類安全認(rèn)知階段，食品藥品安全治理的主體進(jìn)一步拓展，國家、地區(qū)，乃至國際組織等，都積極參與食品藥品安全治理。食品藥品安全問題逐步成為區(qū)域性乃至國際性重大問題。
新世紀(jì)以來，對食品藥品問題的認(rèn)識大體經(jīng)歷了重大的社會問題、重大的經(jīng)濟(jì)問題、重大的民生問題和重大的政治問題四個發(fā)展階段。第一階段為重大的社會問題。“三鹿”奶粉事件前，基本將食品藥品安全問題定位為重大社會問題，認(rèn)為食品藥品安全事件直接關(guān)系社會和諧和社會穩(wěn)定。這時政府主要是從整頓市場秩序的角度提出加強(qiáng)食品藥品安全的各項(xiàng)要求，如2004年國務(wù)院提出，加大整頓和規(guī)范市場秩序的力度，重點(diǎn)是繼續(xù)抓好直接關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等方面的專項(xiàng)整治。第二階段為重大的經(jīng)濟(jì)問題。“三鹿”奶粉事件之后，將食品藥品安全問題與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級有機(jī)結(jié)合起來，力求從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)方面破解影響食品藥品安全的深層次問題。第三階段為重大的民生問題。如2011年國務(wù)院提出，加強(qiáng)社會建設(shè)和保障改善民生。完善食品安全監(jiān)管體制機(jī)制，健全法制，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)測評估、檢驗(yàn)檢測體系，強(qiáng)化地方政府監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法，全面提高食品安全保障水平。第四階段為重大的政治問題。十八大以后，將食品藥品安全定位重大政治問題。如2014年提出，食品安全關(guān)系人民群眾生命健康安全，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系著中華民族的未來，能不能給老百姓一個滿意的交代，是對黨執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)，必須下最大的氣力，切實(shí)抓緊抓好、抓出成效，確保老百姓“舌尖上的安全”。
關(guān)于何為綜合執(zhí)法，目前尚未有統(tǒng)一的說法。1996年3月17日頒布的《行政處罰法》第16條規(guī)定，國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。2003年8月27日頒布的《行政許可法》第25條規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。
一般認(rèn)為，綜合執(zhí)法，是指一個行政機(jī)關(guān)依法綜合行使多個行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)。從有關(guān)部門的文件要求來看，綜合執(zhí)法具有以下幾個屬性：一是領(lǐng)域的綜合性。在某個特定領(lǐng)域，有多個執(zhí)法主體執(zhí)行多部法律，執(zhí)法對象之間存在一定的競合。這一領(lǐng)域如城市管理、港口管理、運(yùn)輸管理、文化管理等；二是事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)性。多個部門對同一執(zhí)法對象形成多個關(guān)聯(lián)關(guān)系，造成職能交叉和重疊。事實(shí)上，食品藥品監(jiān)管與工商監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)督基本并不存在職能交叉或者重疊。三是根據(jù)的授權(quán)性。按照《行政許可法》第25條和《行政處罰法》第16條規(guī)定，行使相對集中行政許可權(quán)和行政處罰權(quán)必須取得法律授權(quán)，而絕不是縣市級地方政府可以自行決定。
總之，無論概念如何表述，內(nèi)涵如何界定，應(yīng)當(dāng)看到，相對于多元監(jiān)管體制而言，綜合執(zhí)法體制有其進(jìn)步意義。但相對于單一監(jiān)管體制或者統(tǒng)一監(jiān)管體制而言，綜合執(zhí)法體制則存在諸多弊端。有學(xué)者認(rèn)為，綜合執(zhí)法違背了政府機(jī)關(guān)職能法定、各司其職的基本要求，并沒有從根本上解決多頭執(zhí)法的困境，只是臨時性或者過渡性安排，是一種權(quán)宜之計(jì)。研究綜合執(zhí)法與體制改革問題，有必要對政府機(jī)關(guān)的“邊界”進(jìn)行更為長遠(yuǎn)而深刻的思考。經(jīng)驗(yàn)表明，現(xiàn)代社會管理不應(yīng)一味追求所謂的“形而上”、“大而全”，因?yàn)檎O(jiān)管也有內(nèi)部管理成本問題。
從聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織的相關(guān)文件可以看出，食品藥品安全實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法，是對食品藥品安全多元執(zhí)法、綜合執(zhí)法的超越。我國的食品藥品監(jiān)管已經(jīng)走過了綜合執(zhí)法的階段，跨入了統(tǒng)一監(jiān)管的新時代。將食品藥品統(tǒng)一監(jiān)管，其本質(zhì)意義在于按照藥品嚴(yán)格監(jiān)管的理念，強(qiáng)化對食品、化妝品等健康產(chǎn)品的嚴(yán)格監(jiān)管。食品藥品監(jiān)管的最大特點(diǎn)在于對產(chǎn)品全生命周期、全過程風(fēng)險的監(jiān)管，這與工商、質(zhì)監(jiān)部門的市場主體資質(zhì)、商標(biāo)、廣告、標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量等市場“綜合要素”的監(jiān)管有著本質(zhì)的差別。有學(xué)者認(rèn)為，食品藥品監(jiān)管與市場監(jiān)管是兩種不同屬性、不同要素、不同理念的監(jiān)管。將食品藥品監(jiān)管與工商監(jiān)管、質(zhì)檢監(jiān)管簡單合一，回避監(jiān)管體制改革過程中的矛盾和困難，并不是對食品藥品監(jiān)管的真正強(qiáng)化。
食品藥品監(jiān)管應(yīng)當(dāng)實(shí)行垂直管理體制還是分級管理體制，見仁見智。從歷史發(fā)展的角度來看，垂直管理體制以及分級管理體制，各有其論證的視角與方法，均有其存續(xù)的利弊與得失。多年來，監(jiān)管體制改革基本上圍繞著橫向的“統(tǒng)”與“分”、縱向的“收”與“放”來展開。
應(yīng)當(dāng)看到，一國食品藥品監(jiān)管體制的確立，深受其行政體制、經(jīng)濟(jì)體制、管理傳統(tǒng)、歷史文化等諸多因素的制約和影響。但無論實(shí)行哪種監(jiān)管體制，不可回避的是市場的開放與閉鎖、財(cái)政的包攬與分灶、責(zé)任的統(tǒng)享與分擔(dān)等行政管理的基本問題。能否走出一條兼顧垂直管理與分級管理、兼顧監(jiān)管體系與監(jiān)管能力、兼顧城市與農(nóng)村、兼顧東部與西部的第三條道路呢？
近年來，一些學(xué)者在研究現(xiàn)代管理體制創(chuàng)新時提出一些新理論，如分類分級管理理論。實(shí)行分級管理體制，各級食品藥品監(jiān)管事權(quán)的劃分應(yīng)當(dāng)清晰、明確。但嚴(yán)格說來，目前地方各級食品藥品監(jiān)管職能的劃分還比較原則、模糊，且權(quán)、責(zé)、能、效并不完全匹配。如《食品安全法》多個條款將具體監(jiān)管職責(zé)確定為“縣級以上地方人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門”，但具體由哪級食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)并沒有具體確定。因此有必要科學(xué)劃分從中央到地方直至基層的各級食品藥品監(jiān)管部門的職責(zé)，避免監(jiān)管職能縱向交叉與重疊。
食品藥品監(jiān)管體系包括法律體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、風(fēng)險評估體系、注冊許可體系、審核查驗(yàn)體系、監(jiān)測評價體系、檢驗(yàn)檢測體系、執(zhí)法監(jiān)督體系、應(yīng)急管理體系、宣傳教育體系、投訴舉報(bào)體系、風(fēng)險交流體系等。建立體系完備、功能完善、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的食品藥品監(jiān)管體系是全系統(tǒng)的共同責(zé)任。
從監(jiān)管格局來看，中央政府部門的主要任務(wù)是制定規(guī)則、監(jiān)督實(shí)施、強(qiáng)化指導(dǎo)。但食品藥品監(jiān)管與其他產(chǎn)品監(jiān)管不同，食品藥品屬于《行政許可法》所規(guī)定的“直接涉及國家安全、公共安全”，“直接關(guān)系人體健康、生命安全”的特殊產(chǎn)品，其上市除了需要進(jìn)行企業(yè)主體許可外，還需要進(jìn)行產(chǎn)品注冊。隨著質(zhì)量源于設(shè)計(jì)等現(xiàn)代管理理念的發(fā)展，藥品監(jiān)管資源將更加集中于中央政府，其目的在于集中全國的優(yōu)勢力量，從研制環(huán)節(jié)這一源頭強(qiáng)化產(chǎn)品全生命周期的風(fēng)險控制，這也是風(fēng)險治理、全程治理、專業(yè)治理、能動治理、效能治理等理念在藥品領(lǐng)域具體而鮮活的實(shí)踐。
研究食品藥品監(jiān)管能力，可以從多個視角、多個層次展開。對立統(tǒng)一規(guī)律表明，只有在安全與風(fēng)險的對立中研究食品藥品安全，才能把握食品藥品安全的奧妙；只有在安全與風(fēng)險的統(tǒng)一中研究食品藥品安全，才能把握食品藥品安全的真諦。從風(fēng)險治理的角度來看，食品藥品監(jiān)管能力主要是風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險交流三大能力。當(dāng)前這三大能力建設(shè)，尤其是風(fēng)險交流能力建設(shè)，還存在著嚴(yán)重的不足。當(dāng)然，這里的風(fēng)險絕不僅僅是技術(shù)意義上的風(fēng)險，其還包括社會意義和政治意義上的風(fēng)險。
以《食品安全法》為例，2009年頒布的《食品安全法》規(guī)定了地方政府在食品安全方面的主要職責(zé)是：建立全程監(jiān)管機(jī)制、健全責(zé)任落實(shí)機(jī)制、制定年度監(jiān)管計(jì)劃、指揮突發(fā)事件應(yīng)對、報(bào)告食品安全事故、開展監(jiān)管評議考核等。2015年修訂的《食品安全法》第6條進(jìn)一步規(guī)定，“縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作以及食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機(jī)制和信息共享機(jī)制”。同時增加了加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)、推進(jìn)監(jiān)管資源整合、綜合治理食品生產(chǎn)經(jīng)營小單位、強(qiáng)化監(jiān)管評議考核、依法開展責(zé)任約談、加強(qiáng)宣傳教育等重要內(nèi)容。
中央政府在食品安全方面的主要職責(zé)是：改革完善監(jiān)管體制、強(qiáng)化高端綜合協(xié)調(diào)、建立食品安全法制、統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)、推進(jìn)監(jiān)管體系建設(shè)、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查等。中央層面對食品安全監(jiān)管的主要職責(zé)是理念、法制、體制、機(jī)制、方式、戰(zhàn)略、文化等全局性、宏觀性、戰(zhàn)略性問題的謀篇布局，因?yàn)檫@些建設(shè)更帶有基礎(chǔ)性、根本性和方向性。
我國是世界食品藥品生產(chǎn)消費(fèi)大國。解決好老百姓最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的食品藥品安全問題是最大的政治。從世界的角度來看，作為食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營和消費(fèi)大國，我國食品藥品監(jiān)管體制改革具有一定的探索性和示范性意義。
解決“中國的問題”，需要“世界的眼光”；“世界的眼光”，需要聚焦于“中國的問題”。研究我國食品藥品監(jiān)管體制改革，需要把我國的國情與世界的趨勢有機(jī)地結(jié)合起來，需要把握定勢、堅(jiān)守定位、夯實(shí)定力，按照以下目標(biāo)和要求，堅(jiān)定不移地深化改革：
一是科學(xué)性。食品藥品監(jiān)管有其內(nèi)在的科學(xué)規(guī)律性，獨(dú)立監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管，是國際社會多年探索實(shí)踐所積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)。食品藥品監(jiān)管體制改革應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持以人民利益為中心的原則，尊重科學(xué)規(guī)律，傾聽人民呼喚，順應(yīng)時代潮流。
二是獨(dú)立性。我國是個人口眾多的發(fā)展中大國，解決百姓的飲食用藥安全問題是一項(xiàng)重大的政治任務(wù)。應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前我國食品藥品安全問題的嚴(yán)重性、復(fù)雜性、廣泛性、長期性和艱巨性，在當(dāng)今世界是少有的。因此，解決我國的食品藥品安全問題，需要更大的智慧和力量。小國的食品藥品監(jiān)管體制，可以并合在或者附屬于其他部門，但大國的食品藥品監(jiān)管體制必須保持其獨(dú)立性。這是加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管工作的基礎(chǔ)和前提。研究我國食品藥品監(jiān)管體制改革，須臾不可忘記，這是大國的食品藥品監(jiān)管體制改革。
三是成熟性。新世紀(jì)以來，我國對食品藥品監(jiān)管體制已多次進(jìn)行改革，垂直管理體制、分級管理體制、食品藥品合一體制、食品藥品分立體制都曾探索過。經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)啟示，在食品藥品監(jiān)管體制改革上，不應(yīng)走“湊拼盤”、“翻燒餅”這種“簡單再生產(chǎn)”的老路子。黨的十八大提出，到2020年全面建成小康社會，要堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。實(shí)現(xiàn)食品藥品監(jiān)管體制的成熟定型，時間十分緊迫、任務(wù)十分艱巨，需要付出巨大的努力。
消息來源：中國食品安全報(bào)
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