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國土空間規(guī)劃體系下的重慶市鄉(xiāng)村振興分級規(guī)劃要點探討

 鄉(xiāng)村振興是一盤大棋, 要沿著正確的方向把這盤棋走好,必須堅持規(guī)劃先行。文章基于新時代鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的重點內容,探索了分層級鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制要點,提出省級層面重在明確分區(qū)、謀劃發(fā)展,市縣層面強化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、整合資源,鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面體現(xiàn)落實傳導、明確指標,村莊層面推行分類編制、實用為先。同時,文章以重慶市鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系為例,解析其不同層級的規(guī)劃編制重點,明確了自上而下、層層落實、逐級傳導的規(guī)劃編制內容,以期為其他地區(qū)分層級的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制提供參考。

引 言

《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》確立了國土空間規(guī)劃體系,明確了“五級三類”國土空間規(guī)劃的要點與側重,強化對各部門編制的規(guī)劃的整合與統(tǒng)籌,以實現(xiàn)“多規(guī)合一”。當前,我國全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,在2021年頒布的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》中,明確產業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化繁榮、生態(tài)保護和城鄉(xiāng)融合等是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關鍵抓手。鄉(xiāng)村振興規(guī)劃涉及面廣、內容復雜,各部門及地方先后編制了各類規(guī)劃,但由于管理主體較多,規(guī)劃內容交叉,各類型的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃難以形成合力,實施性不強?;诖?,在國土空間規(guī)劃體系強調“多規(guī)合一”和逐級傳導的背景下,本文通過解析鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的重點內容,探索省級—市縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊4 個層級鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的要點,建立鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制體系,推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施落地。

1、國土空間規(guī)劃背景下的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃
1.1 演化發(fā)展與困境

我國城鄉(xiāng)關系大致經歷了城鄉(xiāng)分離、城市主導、城鄉(xiāng)互動和城鄉(xiāng)融合4 個階段,鄉(xiāng)村發(fā)展的地位逐步提高,在這一變化過程中,不同部門、不同地區(qū)結合鄉(xiāng)村發(fā)展實際,開展了多種形式、多種類型的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制探索,在宏觀層面有鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、縣( 市) 域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃和縣域村莊布局規(guī)劃等,在中微觀層面有鎮(zhèn)村體系規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、田園綜合體規(guī)劃、特色小鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊布點規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、村整治提升規(guī)劃及村建設規(guī)劃等。各類規(guī)劃在內容深度、覆蓋范圍上互相交叉和重疊,在空間層級上難以清晰劃定,導致規(guī)劃“打架”、難以有效落實( 表1)。

表1 各部門編制的鄉(xiāng)村規(guī)劃類型

1.2 鄉(xiāng)村振興規(guī)劃要點

鄉(xiāng)村振興規(guī)劃要緊密圍繞產業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興等關鍵內容開展,需統(tǒng)籌考慮產業(yè)、經濟、文化、生態(tài)、空間、道路交通、基礎設施和公共服務設施等各類要素,規(guī)劃內容廣泛且龐雜。同時,應注重城鄉(xiāng)融合發(fā)展,強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設計,科學劃定全域用途管制分區(qū),優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局,積極推動城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展,促進道路交通、市政基礎、公共服務、資源能源、生態(tài)環(huán)境保護等一體化布局。

2、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃分級編制要點
2.1 國土空間規(guī)劃體系下的分層編制技術框架構建

新時代國土空間規(guī)劃背景下的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃應突出逐級傳導,推動空間規(guī)劃由局部謀劃向整體布局和分級管理轉變,以“貫穿式”規(guī)劃自上而下逐一落實鄉(xiāng)村振興規(guī)劃要點,明確宏觀、中觀、微觀層面各級規(guī)劃工作任務,實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃與國土空間規(guī)劃體系的對應。

從整體上看,省級規(guī)劃應注重戰(zhàn)略性、導向性;市縣規(guī)劃應注重統(tǒng)籌謀劃、分解落實;鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃應側重實施性、精準性;村莊規(guī)劃注重落地性,其是核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據(jù)( 圖1)。

圖1 鄉(xiāng)村振興規(guī)劃分級編制要點

2.2 省級層面:明確分區(qū)、謀劃發(fā)展

省級層面的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃應注重戰(zhàn)略性、協(xié)調性、綜合性和約束性,統(tǒng)籌謀劃全域國土空間開發(fā)保護格局,全面摸清并分析國土空間本底條件,統(tǒng)籌布局生態(tài)空間、農業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間,科學劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3 條控制線。在此基礎上,優(yōu)化全域鄉(xiāng)村產業(yè)空間格局,推動優(yōu)勢區(qū)域鄉(xiāng)村特色化發(fā)展,打造區(qū)域聯(lián)動的鄉(xiāng)村產業(yè)帶、產業(yè)區(qū)及規(guī)?;a業(yè)集群。

2.3 市縣層面:統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、整合資源

市縣層面的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃應發(fā)揮承上啟下的關鍵作用,對上積極落實國家及省級層面鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署,按要求提出具體的目標和規(guī)劃策略,對下應細化落實空間格局、分解指標體系,進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃的控制要求。

市縣層級的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃要點主要包括以下5 個方面:一是優(yōu)化城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局,以區(qū)縣的城區(qū)為中心,以特色鎮(zhèn)為紐帶,構建以鎮(zhèn)帶村、以村促鎮(zhèn)、鎮(zhèn)村聯(lián)動的城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局,明確重點鎮(zhèn)村發(fā)展區(qū)域并加快建設;二是細化國土空間開發(fā)保護格局,落實上位規(guī)劃確定的全域規(guī)劃分區(qū),進一步細化生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、基本農田保護區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)等,優(yōu)化鄉(xiāng)村產業(yè)空間格局;三是完善城鄉(xiāng)基礎設施及公共服務設施網絡體系,構建不同層次和類型、功能復合、安全韌性的城鄉(xiāng)生活圈;四是加強鄉(xiāng)村分類指引,順應村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢,根據(jù)區(qū)位條件、資源稟賦、產業(yè)基礎和發(fā)展水平等實際情況,分類推進鄉(xiāng)村振興;五是統(tǒng)籌指標分配,以盤活存量為重點確定城鄉(xiāng)建設用地指標分配,優(yōu)先保障重點發(fā)展區(qū)的指標供給。

2.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面:落實傳導、明確指標

鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃是對上級規(guī)劃的深化落實,是編制村莊規(guī)劃的重要依據(jù),側重實施性。其主要內容應包括:落實生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等底線約束;開展土地綜合整治、提升耕地質量,細化規(guī)劃用途分區(qū),深化國土空間用地布局;統(tǒng)籌基礎設施及公共服務資源配置,構建鄉(xiāng)村生活圈,合理預測宅基地、集體經營性建設用地等各村莊集體建設用地的規(guī)模,明確鄉(xiāng)村振興近期要實施的項目。

2.5 村莊層面:分類編制、實用為先

村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃,是鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的最后一個環(huán)節(jié),應體現(xiàn)出實用性和可操作性。其主要內容應包括:明確村莊發(fā)展目標,加強生態(tài)保護修復,落實耕地和永久基本農田保護工作;加強歷史文化傳承與保護,完善基礎設施和基本公共服務設施布局;統(tǒng)籌產業(yè)發(fā)展空間和農村住房布局,做好村莊安全和防災減災工作,明確規(guī)劃近期實施項目等。在村莊層面,應編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃,加強分類指引,側重實施。

3、重慶市域的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃探索

重慶市域面積為8.24 萬平方公里,下轄38 個區(qū)縣、800 個鎮(zhèn)鄉(xiāng)、8000 個行政村?;凇爸陛狊w制、省域架構”的特殊市情,重慶市國土空間規(guī)劃體系分為市( 省)—區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊4 個層級。為推進鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的縱向傳導和規(guī)劃管控,重慶市在市級層面劃定“三區(qū)三線”、謀劃發(fā)展格局,在區(qū)縣層面推動城鄉(xiāng)融合、促進特色發(fā)展,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面落實約束指標、合理安排空間布局,在村莊層面精準對接需求、明確編制重點。通過規(guī)劃要點的層層傳導、自上而下的層層落實,為重慶市實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了規(guī)劃支撐和保障。

3.1 重慶市層面( 省級):劃定“三區(qū)三線”,謀劃發(fā)展格局

在市級層面,嚴格劃定市域3條控制線,統(tǒng)籌布局生態(tài)空間、農業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間。根據(jù)地形差異及資源稟賦特征,因地制宜劃定都市農業(yè)發(fā)展區(qū)、平行嶺谷農業(yè)發(fā)展區(qū)和盆周山地農業(yè)發(fā)展區(qū),分別重點發(fā)展都市現(xiàn)代農業(yè)和規(guī)模農業(yè)、山地特色高效農業(yè)(圖2)。為全面融入成渝現(xiàn)代高效特色農業(yè)帶,重慶市依托主要交通路徑、歷史文脈廊道、重要水系,串聯(lián)鄉(xiāng)村特色資源,構建三類共13 條鄉(xiāng)村振興示范帶(圖3)。強化跨區(qū)縣協(xié)同和示范帶的主題引領作用,提出加強沿線基礎設施支撐,引導特色鎮(zhèn)村、農業(yè)園區(qū)、農產品基地、農旅項目等優(yōu)勢資源集聚,優(yōu)化土地資源配置,增加鄉(xiāng)村產業(yè)用地供給等措施。

圖2 重慶市域農業(yè)空間布局規(guī)劃

圖3 重慶市域鄉(xiāng)村振興示范帶規(guī)劃

3.2 區(qū)縣層面:推動城鄉(xiāng)融合,促進特色發(fā)展

◆ 3.2.1 構建鎮(zhèn)村融合發(fā)展單元,促進資源要素有效整合

在區(qū)縣層面,應通盤考慮城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展,統(tǒng)籌謀劃空間布局、產業(yè)發(fā)展和公共資源配置等。以區(qū)縣的城區(qū)為中心,以特色鎮(zhèn)為紐帶,推動一二三產業(yè)融合發(fā)展,推動基礎設施互聯(lián)互通、公共服務設施共建共享,構建農業(yè)發(fā)展、休閑旅游、綠色生態(tài)三類鎮(zhèn)村融合發(fā)展單元。

在農業(yè)發(fā)展單元中,重點培育和升級區(qū)域特色優(yōu)勢農業(yè),推進農業(yè)“接二連三”,大力發(fā)展規(guī)模農業(yè)、共享農業(yè)、體驗農業(yè)、中央廚房、商品貿易和鄉(xiāng)村手工藝等。統(tǒng)籌農業(yè)產地、農產品加工區(qū)、農產品銷售區(qū)布局,形成生產與加工、產品與市場、企業(yè)與農戶協(xié)調發(fā)展的空間格局。依托糧食生產功能區(qū)、重要農產品保護區(qū)、特色農產品優(yōu)勢區(qū),建設農業(yè)精深加工基地。結合中心鎮(zhèn)和物流節(jié)點,布局產加銷貫通、貿工農一體的農產品加工園區(qū)和交易市場,帶動周邊發(fā)展一批農業(yè)村、工貿村,促進產鎮(zhèn)融合、產村融合。優(yōu)先保障鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展用地,建設用地指標重點投放在鎮(zhèn)區(qū)、產業(yè)園區(qū)和專業(yè)化村,加強中心鎮(zhèn)、物流節(jié)點、農業(yè)產地、農產品加工園區(qū)之間的快速交通聯(lián)系,公共服務以“中心鎮(zhèn)+ 集中居民點”兩級配套為主。

在休閑旅游發(fā)展單元中,強調在“有風景的地方”嵌入“新經濟”,依托城鎮(zhèn)周邊都市農業(yè)區(qū)發(fā)展田園觀光、農耕體驗、文化休閑、休閑垂釣、科普教育和拓展訓練等項目,依托自然風景區(qū)周邊發(fā)展生態(tài)旅游、運動休閑、高山避暑、游憩康養(yǎng)和森林人家等,依托民俗民族地區(qū)發(fā)展民族風情游、民俗體驗游、文化探尋游、村落風光游等。建設一批特色旅游小鎮(zhèn)、美麗休閑鄉(xiāng)村、精品旅游項目,依托國、省、縣道規(guī)劃一批視覺美麗、體驗美妙、內涵美好的休閑旅游精品線路,串聯(lián)重要景區(qū)景點,帶動沿線鎮(zhèn)村建設農業(yè)主題樂園、休閑農莊、垂釣基地和研學基地等。圍繞特色鎮(zhèn)及景區(qū)完善旅游配套功能,推動鄉(xiāng)村地區(qū)農房變民宿、村莊變景區(qū)。將建設用地指標重點投放在旅游鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村和特色旅游項目上,加強旅游節(jié)點之間的快速交通聯(lián)系,公共服務以“鎮(zhèn)區(qū)+ 旅游景點”兩級配套為主。

在綠色生態(tài)發(fā)展單元中,實行天然林全面保護制度,推動山林保護與林業(yè)可持續(xù)發(fā)展,深化林票制度改革,盤活林地資源,實現(xiàn)生態(tài)資源增值。以小流域為單元,開展水土流失綜合治理,積極發(fā)展水土保持型生態(tài)農業(yè)。因地制宜地發(fā)展山地特色農業(yè)、特色農產品加工和生態(tài)旅游等綠色產業(yè)。實施生態(tài)搬遷和地災避讓搬遷,引導農村人口自愿就近進入城鎮(zhèn)或集中居民點,逐步騰退零星建設用地。

◆ 3.2.2 優(yōu)化鄉(xiāng)村產業(yè)格局,落實重點項目布局

在區(qū)縣層面,還應充分落實市級層面的三大農業(yè)發(fā)展區(qū)、13 條鄉(xiāng)村振興示范帶在各區(qū)縣的布局,明確產業(yè)發(fā)展重點,在鄉(xiāng)村地區(qū)建設現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園、布局特色農產品產地初加工區(qū);將有條件的鎮(zhèn)打造為農業(yè)產業(yè)強鎮(zhèn),布局農產品精深加工區(qū)、優(yōu)勢特色產業(yè)集群。同時,推動城鄉(xiāng)農產品市場和物流網絡建設,開發(fā)休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品線路,加強資源整合和用地供給。

◆ 3.2.3 推動鄉(xiāng)村特色發(fā)展,有序配置用地指標

綜合考慮縣域鄉(xiāng)村現(xiàn)狀及發(fā)展?jié)摿?,明確鄉(xiāng)村發(fā)展類型,引導資源要素合理配置,保障鄉(xiāng)村項目有序推進。重慶市38 個區(qū)縣均對區(qū)域內的村莊基本情況進行了詳細調查,充分掌握了各行政村自然環(huán)境、社會經濟、產業(yè)和人口、歷史文化、土地利用、基礎設施和公共服務設施等情況,摸清底數(shù)底圖,為全市行政村建立資源臺賬。在此基礎上,編制縣域村莊布局規(guī)劃,將鄉(xiāng)村劃分為集聚提升、城郊融合、特色保護和搬遷撤并4 種發(fā)展類型。統(tǒng)籌縣域鄉(xiāng)村建設用地指標,建立建設用地“指標池”,根據(jù)鄉(xiāng)村類型及鄉(xiāng)村振興發(fā)展重點,實施差異化配置,確保建設用地總量不突破、配置有優(yōu)化。

3.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面:落實約束指標,合理安排布局

重慶市目前尚未出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制指南,筆者認為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的規(guī)劃作為推動鄉(xiāng)村振興的重要抓手,在具體編制中應強調逐級落實和細化分解。首先,在落實區(qū)縣國土空間總體規(guī)劃約束性指標的基礎上,結合鄉(xiāng)村發(fā)展實際,進一步提高農村道路通暢率、農村衛(wèi)生戶廁普及率、農村污水處理率及農村自來水普及率等關鍵指標。其次,在上位規(guī)劃確定的“三區(qū)三線”,以及規(guī)劃分區(qū)的基礎上,根據(jù)各地的實際情況,細化和完善規(guī)劃用途分區(qū)、全域土地布局,統(tǒng)籌安排基礎設施、公共服務設施配置。最后,根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興發(fā)展重點,明確村莊建設用地規(guī)模,落實鄉(xiāng)村產業(yè)用地布局,并制定鄉(xiāng)村振興近期項目實施清單,保障用地指標的落實。

3.4 村莊層面:精準對接需求,明確編制重點

重慶市結合實際發(fā)展情況,提出不編制“面面俱到”的村莊規(guī)劃,而是根據(jù)地方訴求靈活選擇、按需編制。村莊規(guī)劃內容設置應以村莊的發(fā)展層次和需求為脈絡,層層遞進,系統(tǒng)引導,具體可分為底線管控類、完善提升類、綜合發(fā)展類。同時,配套出臺了《重慶市鄉(xiāng)村規(guī)劃設計導則》等一系列操作性手冊,針對農民建房、環(huán)境整治等進行普適性指引。

◆ (1) 底線管控類。

對于發(fā)展動力不足、長期保持穩(wěn)定或逐步縮減,在未來較長的一段時期內無建設需求的村莊,強調以底線管控為主。嚴格落實區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中的生態(tài)保護紅線、永久基本農田和永久基本農田儲備區(qū)劃定成果,落實耕地保有量、城鄉(xiāng)建設用地等約束性指標,梳理地質災害、河湖水庫、飲用水源、風景名勝區(qū)、重要基礎設施保護范圍等管控邊界和要求,明確村莊可建設區(qū)域,制定鄉(xiāng)村發(fā)展負面清單,為村莊未來發(fā)展守好生態(tài)底線、做好空間保障。

◆ (2) 完善提升類。

對于現(xiàn)狀及未來一段時期內不具備發(fā)展動力,以居住功能為主的村莊,規(guī)劃編制的重點在于生活環(huán)境的提升和改善,走生態(tài)化、現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村發(fā)展之路,村莊規(guī)劃以實施落地方案為主。在人居環(huán)境整治方面,針對廁所改造、農村生活污水處理、農村生活垃圾收運、村莊綠化整治和村莊道路提升等提出具體方案;在建筑風貌提升方面,針對改造建筑提出經濟可行、美觀適用的建設方案,以圖文并茂的表達形式對建筑風格、體量和色彩等進行指引;在農村住房引導方面,按照上位規(guī)劃確定的農村居民點布局和建設用地管控要求,合理確定宅基地規(guī)模,劃定宅基地建設范圍,嚴格落實“一戶一宅”,充分考慮當?shù)亟ㄖ幕厣途用裆盍晳T,提出差異化的住宅規(guī)劃設計要求。

◆ (3) 綜合發(fā)展類。

對于資源稟賦優(yōu)越、發(fā)展條件較好、產業(yè)導向明確的村莊,應通盤考慮土地利用、產業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承等內容,編制內容全面的綜合性村莊規(guī)劃。明確村莊發(fā)展目標,落實上位規(guī)劃要求,充分考慮自身條件及相關要求,研究制定村莊發(fā)展、國土空間開發(fā)保護、人居環(huán)境整治目標;劃定空間控制底線,明確生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線、歷史文化保護控制線和村莊建設邊界等控制線,落實上位規(guī)劃約束性指標;優(yōu)化村域用地布局,在不突破上位規(guī)劃約束性指標及相關管控要求的基礎上,對農用地、建設用地和生態(tài)用地進行優(yōu)化調整,保障鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展及居民生活用地;明確公共服務設施和基礎設施布局,結合人口數(shù)量及居民點布局合理配置設施并明確建設規(guī)模;優(yōu)化鄉(xiāng)村產業(yè)空間,合理保障農村新產業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展用地;加強鄉(xiāng)村風貌引導,提出鄉(xiāng)村環(huán)境景觀、聚落格局、公共空間、建筑風貌和綠化景觀設計要點;明確近期建設項目,提出近期擬實施的生態(tài)修復、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務設施、人居環(huán)境整治和農村居民點建設等項目清單,明確建設主體和建設方式。

4、結語

鄉(xiāng)村興則國家興,全面推進鄉(xiāng)村振興是實現(xiàn)中華民族偉大復興的重大歷史任務。本文立足于國土空間規(guī)劃體系改革的背景,剖析了省級—市縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊4 個層級鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的要點,并以重慶市為例對各級規(guī)劃編制內容和創(chuàng)新點進行探索,以期為推動鄉(xiāng)村振興提供規(guī)劃借鑒。

作者簡介:徐娜,高級工程師,現(xiàn)任職于重慶市規(guī)劃設計研究院

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