作者︱楊杰
來源︱保華律師事務(wù)所
【導(dǎo)語】2017年11月24日，人力資源和社會保障部發(fā)布《關(guān)于第五批宣布失效和廢止文件的通知 》（人社部發(fā)〔2017〕87號），通知宣布《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟(jì)補償辦法》（勞部發(fā)〔1994〕481號）予以廢止?！哆`反和解除勞動合同的經(jīng)濟(jì)補償辦法》中主要補償類型包括拖欠克扣工資經(jīng)濟(jì)補償金、勞動合同解除補償金、拒不支付經(jīng)濟(jì)補償?shù)念~外補償金、醫(yī)療補助費等，其中醫(yī)療補助費的存廢去留最為引人關(guān)注。筆者以為，對醫(yī)療補助費的法律分析應(yīng)正本清源，方能撥亂反正。
一、醫(yī)療補助費的勞動法時代
《中華人民共和國勞動法》于1994年7月5日通過，1995年1月1日實施。勞動法規(guī)定了用人單位因三類情形解除勞動合同時勞動者可以獲得經(jīng)濟(jì)補償，即24條協(xié)商解除合同、26條因勞動者醫(yī)療期滿、不能勝任工作、客觀情況變化解除合同、27條經(jīng)濟(jì)性裁員。勞動法28條規(guī)定“用人單位依據(jù)本法第二十四條、第二十六條、第二十七條的規(guī)定解除勞動合同的，應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定給予經(jīng)濟(jì)補償?！钡堑?8條“國家有關(guān)規(guī)定”在哪里呢？勞動法沒有規(guī)定，全國人大常委會沒有規(guī)定，國務(wù)院也沒有規(guī)定。法律實施在即，勞動部走上前臺做了回答，在勞動部《關(guān)于<勞動法>若干條文的說明》(勞辦發(fā)〔1994〕289號)中，勞動部解釋28條中的“依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定”是指“國家法律、法規(guī)和勞動部制定的規(guī)章及其他規(guī)范性文件……需制定新的經(jīng)濟(jì)補償辦法?！堵男泻徒獬齽趧雍贤慕?jīng)濟(jì)補償辦法》正在制定中，將于明年一月一日前頒布?！弊罱K，在1994年12月3日，《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟(jì)補償辦法》公布，于1995年1月1日實施。
每部立法都有它的時代背景，勞動法起草時處于立法“宜粗不宜細(xì)“的時期，勞動部的自我賦權(quán)解決了法律執(zhí)行問題，無疑具有巨大的積極作用；但勞動部將除了規(guī)章之外的 “其他規(guī)范性文件”也作為經(jīng)濟(jì)補償依據(jù)，又使得行政部門可以隨意發(fā)文推出經(jīng)濟(jì)補償支付規(guī)則，成為經(jīng)濟(jì)補償包括醫(yī)療補助費出現(xiàn)亂象的問題之源。僅就醫(yī)療補助費而言，就出現(xiàn)了多次發(fā)文、逐步加碼甚至超越上位法的現(xiàn)象：
其一，在《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟(jì)補償辦法》（下稱“481號文”）中，第六條規(guī)定“勞動者患病或者非因工負(fù)傷，經(jīng)勞動鑒定委員會確認(rèn)不能從事原工作、也不能從事用人單位另行安排的工作而解除勞動合同”除了經(jīng)濟(jì)補償金之外，“同時還應(yīng)發(fā)給不低于六個月工資的醫(yī)療補助費”。勞動法中并未規(guī)定“醫(yī)療補助費”，勞動部首次提出了“醫(yī)療補助費”概念?！搬t(yī)療補助費”是屬于勞動法28條規(guī)定的“經(jīng)濟(jì)補償”中的一類？還是屬于超出勞動法28條規(guī)定的、勞動部自行增加的用人單位義務(wù)？醫(yī)療補助費性質(zhì)不明、界定不清的問題在其出現(xiàn)第一天就已產(chǎn)生。
其二，1995年8月4日公布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》（勞部發(fā)[1995]309號），第35條規(guī)定職工在醫(yī)療期滿后“被鑒定為五至十級的，用人單位可以解除勞動合同，并按規(guī)定支付經(jīng)濟(jì)補償金和醫(yī)療補助費”。此條款實質(zhì)是在重復(fù)481號文和勞動部《企業(yè)職工患病或非因工負(fù)傷醫(yī)療期規(guī)定》(勞部發(fā)[1994]479號)的規(guī)定，并無新增內(nèi)容。
其三，1996年10月31日公布的《關(guān)于實行勞動合同制度若干問題的通知》（勞部發(fā)［1996]354號）第22條規(guī)定“勞動者患病或者非因工負(fù)傷，合同期滿終止勞動合同的，用人單位應(yīng)當(dāng)支付不低于六個月工資的醫(yī)療補助費”，將支付醫(yī)療補助費的情形從勞動合同解除擴(kuò)大至勞動合同終止。此條款已經(jīng)超出了勞動法所規(guī)定的用人單位支付經(jīng)濟(jì)補償?shù)姆秶?，其合法性飽受質(zhì)疑。而且此條款本身存在歧義，對合同期與醫(yī)療期的關(guān)系、醫(yī)療補助費的支付條件等界定不清，導(dǎo)致實踐中引發(fā)混亂。
其四，為解決354號文的歧義問題，1997年2月5日勞動部辦公廳又下發(fā)《關(guān)于對勞部發(fā)（1996）354號文件有關(guān)問題解釋的通知》（勞辦發(fā)［1997］18號），明確勞動合同終止醫(yī)療補助費是指“合同期滿的勞動者終止勞動合同時，醫(yī)療期滿或者醫(yī)療終結(jié)被勞動鑒定委員會鑒定為五至十級的，用人單位應(yīng)當(dāng)支付不低于六個月工資的醫(yī)療補助費?！?/p>
在勞動部醫(yī)療補助費規(guī)定的基礎(chǔ)上，各地區(qū)又紛紛推出了自己地方性規(guī)定，既有地方人大制定的地方性法規(guī)如《上海市勞動合同條例》、《江蘇省勞動合同條例》，也有地方政府規(guī)章如《北京市勞動合同規(guī)定》，甚至有地方勞動局制定的規(guī)范性文件如《廣州市職工患病或非因工負(fù)傷醫(yī)療期管理實施辦法》。各地立法在勞動合同解除是否需要勞動能力鑒定、合同終止是否支付醫(yī)療補助費、醫(yī)療補助費與勞動能力鑒定的關(guān)系等問題上彼此存在差異，而且部分規(guī)定與勞動部的規(guī)定也不一致，醫(yī)療補助費的立法差異成為勞動立法的一大特色。
二、醫(yī)療補助費的勞動合同法時代
《中華人民共和國勞動合同法》于2007年6月29日通過，2008年1月1日實施。區(qū)別于勞動法相對粗放的立法，有了13年實踐經(jīng)驗和理論儲備的立法者希望通過精細(xì)立法具體規(guī)定勞動合同關(guān)系中用人單位和勞動者的權(quán)利義務(wù)。勞動合同法46條具體規(guī)定了需要支付經(jīng)濟(jì)補償金的類型，新增了勞動合同期滿終止、用人單位破產(chǎn)關(guān)閉解散、勞動者因用人單位過錯解除等支付經(jīng)濟(jì)補償金情形，對醫(yī)療期滿解除則和勞動法保持條文一致，未作變化。勞動合同法47條規(guī)定了經(jīng)濟(jì)補償金的計算標(biāo)準(zhǔn)和基數(shù)，并且規(guī)定了經(jīng)濟(jì)補償基數(shù)的上限為“用人單位所在直轄市、設(shè)區(qū)的市級人民政府公布的本地區(qū)上年度職工月平均工資三倍”。在勞動合同法的詳細(xì)條文中，仍然沒有醫(yī)療補助費的規(guī)定。于是新的問題產(chǎn)生了——2008年1月1日之后，醫(yī)療補助費是否仍然繼續(xù)存在？如果存在醫(yī)療補助費，醫(yī)療補助費的基數(shù)是否適用“本地區(qū)上年度職工月平均工資三倍”封頂線？這個問題十年來沒有答案，各級勞動爭議處理部門在處理具體案件時則很一致，繼續(xù)按照2008年之前的有關(guān)立法支持醫(yī)療補助費，自然也就不適用勞動合同法的經(jīng)濟(jì)補償金基數(shù)封頂線，醫(yī)療補助費法律適用問題成為一個罕見的新舊法并行達(dá)十年的法律問題。
筆者以為，人力資源社會保障部《關(guān)于第五批宣布失效和廢止文件的通知 》雖然姍姍來遲，但總算有了一個回答。人力資源社會保障部廢止481號文的理由為“已有新規(guī)定替代”。這個新規(guī)定是什么呢？答案只有一個——中華人民共和國勞動合同法。這個替代其實 在十年前已經(jīng)發(fā)生，只是缺了一紙文件而已。按照“已有新規(guī)定替代”的廢止理由，比較合乎邏輯的解釋為：勞動部認(rèn)為醫(yī)療補助費是經(jīng)濟(jì)補償?shù)囊活?；勞動合同法實施之后，原有?jīng)濟(jì)補償?shù)南鄳?yīng)規(guī)定包括醫(yī)療補助費即被勞動合同法的規(guī)定替代。同樣根據(jù)481號文的廢止理由，勞動部發(fā)布的其他醫(yī)療補助費規(guī)定的效力其實也很清晰：
其一，《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》（勞部發(fā)[1995]309號）第35條，其表述為勞動合同解除后“按規(guī)定支付經(jīng)濟(jì)補償金和醫(yī)療補助費”。此處的醫(yī)療補助費規(guī)定即為481號文，在481號廢止后，勞動部再無勞動合同解除時支付醫(yī)療補助費及標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。
其二，《關(guān)于實行勞動合同制度若干問題的通知》（勞部發(fā)［1996]354號）第22條及勞動部辦公廳的解釋規(guī)定了勞動合同期滿終止醫(yī)療補助費，同樣在2008年1月1日后被勞動合同法替代，不應(yīng)再繼續(xù)實行。勞動法未規(guī)定勞動合同終止的經(jīng)濟(jì)補償，勞動合同法新增了勞動合同終止經(jīng)濟(jì)補償金，未規(guī)定醫(yī)療補助費；合同終止醫(yī)療補助費作為經(jīng)濟(jì)補償?shù)囊活?，?yīng)當(dāng)也理解為被勞動合同法同步替代。從合理性而言，在481號文廢止、勞動合同解除僅需支付經(jīng)濟(jì)補償無醫(yī)療補助費的情況下，勞動合同終止如果既要支付經(jīng)濟(jì)補償金又要支付醫(yī)療補助費顯然使解除和終止的補償標(biāo)準(zhǔn)輕重失衡。
其三，對于地方性立法，則應(yīng)區(qū)別對待。地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)在按照立法程序修改前繼續(xù)有效；地方政府規(guī)章以及地方勞動局制訂的規(guī)范性文件則應(yīng)清理，在缺乏上位法依據(jù)的情況下不應(yīng)再予以執(zhí)行。當(dāng)然這必然遺留一定的亂象，需要各地立法部門按照立法程序予以調(diào)整。
三、醫(yī)療補助費的立法走向
醫(yī)療補助費針對患病勞動者支付，在勞動立法中無疑具有政治正確的道義優(yōu)勢，扶危濟(jì)困、幫助弱勢，自然也符合樸素的善良心理。故在481號文廢止之后，存在大量繼續(xù)保留醫(yī)療補助費的呼聲；在后續(xù)的勞動爭議處理中，可以預(yù)見醫(yī)療補助費仍然會存在同案不同判的情況。筆者也認(rèn)可醫(yī)療補助費特有的優(yōu)點，同時亦認(rèn)為醫(yī)療補助費的存廢去留以及支付渠道、資金來源、計算標(biāo)準(zhǔn)亦應(yīng)納入法治的軌道：
其一，依法行政?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（ 國發(fā)〔2010〕33號）第9條規(guī)定“健全規(guī)范性文件制定程序。地方各級行政機(jī)關(guān)和國務(wù)院各部門要嚴(yán)格依法制定規(guī)范性文件。各類規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。制定對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的規(guī)范性文件，要公開征求意見，由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，并經(jīng)政府常務(wù)會議或者部門領(lǐng)導(dǎo)班子會議集體討論決定；未經(jīng)公開征求意見、合法性審查、集體討論的，不得發(fā)布施行?！钡?4條規(guī)定“著力提高政府公信力，沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定”。對涉及醫(yī)療補助費的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)按此要求進(jìn)行清理。
其二，依法立法。勞動法及481號文制訂時，中國的立法體系和程序尚不健全?！吨腥A人民共和國立法法》自2000年7月1日施行，如需在經(jīng)濟(jì)補償中增加醫(yī)療補助費，應(yīng)按照法定的修改制定法律、地方性法規(guī)的程序進(jìn)行。立法法第71條規(guī)定國務(wù)院各部委“可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章”。第73條規(guī)定各省和較大的市的人民政府“可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章”，在法律和地方性法規(guī)無規(guī)定的情況下，政府部門不應(yīng)自行其是。
本文寫作之時恰逢中國第4個憲法日。憲法第五條規(guī)定“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！魏谓M織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！贬t(yī)療補助費的亂象其實在勞動立法中并非孤例，在無固定期限合同、合同變更、合同解除條件等諸多法條上同樣存在諸多爭議問題。存在先天缺陷的立法難有尊嚴(yán)可言。勞動合同法已經(jīng)施行十年，有必要對已經(jīng)暴露的問題適時進(jìn)行反思和調(diào)整，維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。
