■本文作者：趙秀津 北京在明律師事務(wù)所
在農(nóng)村集體土地征收拆遷案件中，一旦涉及土地補償費、安置補助費的發(fā)放或者“人頭”安置房的落實，在明律師經(jīng)常會遇到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定問題。這涉及廣大農(nóng)民朋友生存的根本權(quán)益?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定了“集體經(jīng)濟組織成員”。
《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定保護集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益。但上述法律、司法解釋并沒有規(guī)定認定的標準。
周先生為J省C市某區(qū)某村390多戶無地村民之一。從1981年至1996年12月31日，他們響應(yīng)村里號召，陸續(xù)遷入該村居住。開荒種地，改造貧瘠荒漠的土地，出人出資，修路建校，繳納相應(yīng)的稅費，履行了村民應(yīng)盡的相關(guān)義務(wù)。
經(jīng)村里審核同意，在轄區(qū)內(nèi)所屬派出所戶籍均登記為該村常住農(nóng)業(yè)人口。其在原籍的承包土地也被收回，喪失了集體經(jīng)濟組織成員身份。
然而，上述村民在其戶口所在地的集體經(jīng)濟組織成員身份資格，一直未被確認，沒有像其他村民那樣分得承包地，沒有獲得拆遷安置補償利益，村民待遇一直無法享受。
向村里提出請求，向相關(guān)行政機關(guān)提出請求、向行政復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議，向當?shù)胤ㄔ禾崞鹪V訟，均以是政策問題，不是法律問題為由遭到了駁回。
筆者認為，平等性是集體經(jīng)濟組織成員資格的重要特征，同村不同權(quán)是不對的。所謂農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，是指戶籍和居住在行政村里，生存保障、就業(yè)渠道依賴于集體土地的公民。
按現(xiàn)有法律和政策規(guī)定，只有在一種情況下，即有國家或者按國家規(guī)定提供完整的社會保障，才不宜認定為該村的集體經(jīng)濟組織成員。注意是“不宜”，而不是“不能”認定。
實踐中，認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，大體有4種情況：
一是以戶口論。安徽省高級人民法院（2019）皖行再4號行政裁定書裁判要點為：公民必須有且只能有一個戶籍，具有地域性和家庭成員關(guān)系屬性，應(yīng)作為確認集體經(jīng)濟組織成員的主要標準。
二是以村民論。一般是指長期居住在某個村的事實。
三是以取得土地承包經(jīng)營權(quán)論。
四是以宅基地上房屋論。最高人民法院《第八次全國法院民事商事審判工作會議紀要》規(guī)定，審理土地補償費分配糾紛時，要在現(xiàn)行法律規(guī)定框架內(nèi)，綜合考慮當事人生產(chǎn)生活狀況、戶口登記狀況以及農(nóng)村土地對農(nóng)民的基本生活保障功能等因素認定相關(guān)權(quán)利主體。
要以當事人是否獲得其他替代性基本生活保障為重要考量因素，慎重認定其權(quán)利主體資格的喪失。
《憲法》第三十三條規(guī)定：“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)?！薄睹穹ǖ洹返谖迨鍡l規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶?！?/p>
《村民委員會組織法》規(guī)定，村民章程，村規(guī)民約，決議決定，不能與法律法規(guī)政策抵觸，不能侵犯人身權(quán)財產(chǎn)權(quán)。而各地的法規(guī)基本上對此都有規(guī)定。
吉林省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點方案規(guī)定了集體經(jīng)濟組織成員資格的審查條件。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，全面開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。
成員確認既要得到多數(shù)人認可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。上述規(guī)定有三大原則。一是戶籍是否在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地。二是是否具有農(nóng)村土地承包關(guān)系。三是對集體積累的貢獻，可以理解為是否在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地長期生產(chǎn)、生活。
從司法判例看，核心就是看這一個人基本的生活保障是不是一直保持著農(nóng)民的身份，以種地為生；是否享有集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，承擔集體經(jīng)濟組織成員義務(wù)。
最高人民法院（2017）最高法行申2853號行政裁定書的裁判要旨為：權(quán)利與義務(wù)是對等的，沒有無義務(wù)的權(quán)利。是否屬于集體經(jīng)濟組織成員、能夠享有相應(yīng)的權(quán)益，除了戶籍條件以外，還要結(jié)合其是否履行集體經(jīng)濟組織章程要求的義務(wù)予以確定。
最高人民法院（2019）最高法行申13764號行政裁定書裁判要旨：2018年新修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第六十九條規(guī)定：“確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定”?，F(xiàn)有的法律、法規(guī)并未授權(quán)行政機關(guān)可以確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格，應(yīng)當由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織討論決定。
最高人民法院（2020）最高法行申4278號行政裁定書裁判要旨：《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十四條（2020年修正為第二十二條）規(guī)定的“征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員資格的人”屬于人民法院審理農(nóng)村承包地征地補償分配糾紛時進行審查認定的內(nèi)容，在集體經(jīng)濟組織一方對原告的成員資格提出異議后，人民法院有權(quán)根據(jù)證據(jù)在具體案件中對原告是否具有集體經(jīng)濟組織成員資格進行審查和認定，并對原告實體權(quán)利主張能否得到支持進行裁判。
上述司法判例表明，集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，是法定權(quán)利，是一個法律問題，而不僅僅是一個政策問題。最高人民法院（2017）最高法行申5157號行政裁定書確定村規(guī)民約不得剝奪村民集體經(jīng)濟組織成員的基本權(quán)利。集體經(jīng)濟組織成員資格，需要由人民法院查明后，予以確認。由上述規(guī)定和判例可以看出，上述村民，可以確定為本集體經(jīng)濟組織成員。
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