摘要
廉租房建設作為調(diào)整住房結(jié)構(gòu)的重要舉措，需要解決其資金來源問題。從現(xiàn)實情況看，廉租房的融資方式單一以及融資渠道不暢已成為我國廉租房制度建設金融方面的瓶頸，需要根據(jù)廉租房的運行特征，采取多元化的融資創(chuàng)新渠道來滿足其融資需求。為此我們將連續(xù)兩期刊登巴曙松最新的研究報告，以啟發(fā)研究。
廉租房建設現(xiàn)有融資渠道分析
根據(jù)國際慣例，廉租房的建設與經(jīng)營通常是多元化的，包括政府的資金注入，以及通過市場融資或政府舉債的方式發(fā)行債券，以此作為長期的資金支持。但是目前，我國廉租房建設融資的渠道仍比較單一。從已開展廉租住房試點的城市看，目前的資金來源渠道主要包括財政撥款（直管公房出售或出租收入）、住房公積金增值收益、社會保障和社會捐贈等，最近剛出臺的政策還要求將土地出讓金凈收益中的部分資金用于廉租房建設。由于受我國經(jīng)濟水平和生活習慣的影響，我國社會捐贈的數(shù)量相對較小，且缺乏穩(wěn)定性，因此其他幾種方式成為目前我國廉租房建設資金的主要來源。
財政撥款
廉租房政策是國家為解決最低收入家庭的住房問題所采取的福利措施，由于其成本收益的特點決定了政府的財政支持很自然的成為了廉租房建設的支柱。
然而，巨大的資金需求使財政預算處于尷尬的境地。據(jù)《中華人民共和國２００５年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，２００５年我國享有最低生活保障人數(shù)已達２２３３萬人，比上年增加了２７．８萬人。因此，除了廉租房建設資金外，廉租房租金補貼也是一筆巨額開銷。
從地方政府的財政投入看，各省市的廉租房建設也不盡人意。以廣東省為例，根據(jù)建設部２００６年３月份公布的數(shù)據(jù)，截至２００５年底，廣東全省用于廉租房建設的財政投入為５４１０１萬元，與廣東省當年的政府支出２２８７．５４億元相比僅占０．２４％。
另外，一些經(jīng)濟不是很發(fā)達、財政實力較弱的城市，更是無法提供足夠的資金用于廉租住房補貼或建設。例如，內(nèi)蒙古包頭市擁有３．５萬戶雙困家庭，如果采取租金補貼的方式，政府每年需補貼８６４２萬元。而實際情況是，市財政在非常困難的情況下只撥付了５０萬元作為廉租住房資金補貼，解決的１４３戶僅占全市符合廉租住房標準家庭的０．４％。而且，由于包頭市住房公積金歸集額小，增值收益部分只能維持公積金管理中心的日常運轉(zhuǎn)費用，因此還無法提供廉租住房的補充資金，進一步縮窄了廉租房建設資金的供給來源。
可見，雖然政府財政撥款是我國廉租房建設和租金補貼的主要來源，但我國具體國情所導致的巨大資金缺口，使財政支出對于廉租房的資金支持顯得心有余而力不足。
住房公積金增值收益
住房公積金增值收益是目前我國廉租房建設的另一大資金來源。根據(jù)財政部發(fā)布的《住房公積金財務管理辦法》財綜字（１９９９）５９號，住房公積金增值收益是指住房公積金業(yè)務收入與業(yè)務支出的差額，其分配順序為住房公積金貸款風險準備金→上交財政的公積金中心管理費用→城市廉租住房建設補充資金。根據(jù)規(guī)定，住房公積金增值收益用于建立住房公積金貸款風險準備金的比例不得低于６０％，具體比例由各省、自治區(qū)、直轄市財政廳（局）確定。因此，我國住房公積金增值收益普遍很少且不穩(wěn)定，在提取風險準備金、支付管理費用后，剩余資金非常有限，大都不足以支持廉租住房制度建設。
以廣州市為例，目前廣州市廉租房保障資金財政來源主要是住房公積金的增值收益。２００４年，廣州市實現(xiàn)住房公積金增值收益５５６１萬元，提取貸款風險準備金３３３７萬元，再去掉其他費用開支，能夠安排用于城市廉租住房建設的資金僅剩１５０３．５２萬元。雖然２００５年廣州市批準用于城市廉租住房建設的資金，取得了較大的進展，達到了３５７４．５萬元，但是這部分資金對于廉租房制度建設來說仍是杯水車薪。
然而，從理論角度分析，隨著住房公積金逐年歸集額的增長，增值收益也將隨之擴大，其中管理費用是應當嚴格控制的，貸款風險準備金也將隨著管理制度的健全而逐步控制在較低水平，因此，投入廉租房的資金應不低于住房公積金增值收益的４０％?，F(xiàn)在一些城市大多采取此種辦法，如北京市就是由市財政局從住房公積金增值收益轉(zhuǎn)化的財政性住房專項資金撥付１億元作為廉租住房啟動資金。
社會保障
由于廉租房制度的福利性質(zhì)，可以說屬于我國社會保障體系的一個分支，因此社會保障資金也是我國廉租房建設的一個重要資金來源。
目前，我國享有最低生活保障的人數(shù)在不斷上升。據(jù)統(tǒng)計，截至２００５年底，我國享有低保的人數(shù)已達２２３３萬人，比上年增加２７．８萬人。然而，同期全國累計用于最低收入家庭住房保障的資金為４７．４億元，被納入廉租住房保障范圍的最低收入家庭僅為３２．９萬戶。如果按３口之家進行粗略估算，被納入廉租住房保障范圍的低保人數(shù)為９８．７萬人，僅占總?cè)藬?shù)的４．４２％。
而且，由于資金的巨大壓力，我國社會救濟福利費和撫恤支出的增長均較前幾年緩慢。因此，社會保障對于廉租房建設的資金支持也十分有限。
土地出讓金凈收益
２００６年，財政部會同建設部、國土資源部發(fā)出通知，從５個方面聯(lián)手落實廉租房建設資金，其中土地出讓金凈收益中的５％被納入廉租房建設資金之中。據(jù)國土資源部發(fā)布的《２００５年中國國土資源公報》顯示，２００５年，我國共出讓土地面積１６．３２萬公頃；２００４年和２００５年的出讓價款分別達到了５８９４．１４億元和５５０５．１５億元。因此，此項政策的及時出臺無疑會對廉租房建設資金缺口較大的狀況有所緩沖。
土地出讓金屬預算外收入，因此給地方政府的財政收支留下了巨大的操作空間。長期以來，土地出讓金被稱為地方政府的“第二財政”，其金額在不少地區(qū)甚至可以占到政府預算外收入的６０％以上?？梢?，該項政策會顯著影響地方的財政收入。
我國廉租房建設融資的特征
通過以上的分析可知，目前我國廉租房建設的資金來源主要是財政撥款和住房公積金增值收益，但是對于廉租房建設來說，這兩種融資方式均呈現(xiàn)出供給不足、極不穩(wěn)定的特點，這與房地產(chǎn)開發(fā)以及租金補貼所需要的大額、連續(xù)的資金需求是相悖的。
目前我國廉租房建設的幾種融資方式，主要有以下幾個共性特征：
政府起主導作用
廉租住房制度本質(zhì)上和其他保障制度一樣，是政府向居民提供的公共產(chǎn)品之一，是通過支付轉(zhuǎn)移的方式實現(xiàn)社會收入的再分配，以保持社會公平和社會穩(wěn)定。它完全的福利性質(zhì)決定了其資金供給很大程度上要依靠政府、社會的無償投入。
無論是財政撥款，住房公積金增值收益，土地出讓金，還是社會保障，它們都從根本上來源于國家的財政收入，直接受政府的管轄和支配。從各國廉租房建設的經(jīng)驗看，政府在廉租房建設融資中的主導地位無可厚非，但是僵硬的資金供給機制會給國家造成沉重的經(jīng)濟負擔。
地方政府處于被動地位
在目前的融資方式下，我國廉租房建設的融資方式對于地方來說均可以在一定意義上屬于硬性攤派，往往不能調(diào)動地方的積極性。
首先，地方政府可以從房地產(chǎn)開發(fā)上獲取利益，出讓土地是地方政府重要的謀利手段。由于土地出讓金一般占到地方預算外收入的相當比重，因此素有“第二財政”之稱。而廉租房建設不僅不涉及土地出讓，還須拿出資金對低收入家庭進行房租補貼。
其次，與廉租房相比，地方政府更傾向于普通的房地產(chǎn)開發(fā)，因為其對地方ＧＤＰ的拉動作用非常明顯。
廉租房資金需求大
廉租住房制度是針對住房困難且無力改變經(jīng)濟狀況的特困家庭實施的一種社會救濟方式。在很多國家，廉租房是政府的一項重要福利政策，建設規(guī)模很大。例如，上個世紀韓國政府在３年間就建造９０萬套低價租屋提供給低收入家庭；同樣在上世紀，中國的香港地區(qū)公共房屋居住人數(shù)高峰時曾占居民總數(shù)的近一半。
對于我國這樣一個人口眾多、收入分配不均的國家來說，廉租房建設的壓力會更為沉重。面對２００５年底２２３３萬享有低保的人群來說，其中大多數(shù)人的住房問題只能依靠廉租房來解決。因此，廉租房建設融資是一個非常大的資金缺口，單單依靠目前的融資方式是很難得到滿足的。
建設資金存在不穩(wěn)定性
目前，我國廉租房建設的這幾種融資方式均屬于國家的財政支出，因此與中央和地方的財政狀況有著密切的聯(lián)系。當中央或地方的財政由于特定原因吃緊的時候，廉租房的建設資金可能就會在一定程度上被擠占，不利于廉租房建設長期資金鏈條的形成。以住房公積金增值收益為例，其用于城市廉租住房建設補充資金上的金額是扣除住房公積金貸款風險準備金和公積金中心管理費用后的余額，如果前兩項金額較大，那么用在城市廉租住房建設上的資金無疑會相應減少，因此該資金供給呈現(xiàn)出極不穩(wěn)定的特征。
在不少地區(qū)缺乏監(jiān)督機制和封閉機制
目前，在廉租房的租金配給方式以“租金補貼方式”為主。在這種模式下，廉租房的建設實際上并不由政府主導，而是由市場主導，即由開發(fā)商主導。也就是說，政府擔當?shù)慕巧褪翘峁┙ㄔO資金、核定廉租房入住資格、發(fā)放租金補貼等，并沒有建立對廉租房建設及管理的有效監(jiān)督機制。
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