近日，省法院舉辦第二期法官沙龍。省法院副院長(zhǎng)吳錦標(biāo)、省法院各業(yè)務(wù)庭、各中基層法院法官和法官助理及山東法官培訓(xùn)學(xué)院教師共計(jì)40余人參加了沙龍。與會(huì)人員圍繞“行政訴訟中涉及基礎(chǔ)民事法律關(guān)系的認(rèn)定問題”，結(jié)合典型案例進(jìn)行了氣氛熱烈的互動(dòng)交流。
01
問題一：行政訴訟涉及民事爭(zhēng)議案件的審理問題
行政庭任權(quán)對(duì)民行交叉案件訴訟處理機(jī)制作了文獻(xiàn)綜述。行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系的交織是一個(gè)具有世界性的問題。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，河南省焦作市房地產(chǎn)糾紛案件引起了理論界與實(shí)務(wù)屆對(duì)于民事法律關(guān)系與行政法律關(guān)系交織共存問題的深入思考。雖然目前我國(guó)對(duì)于民行交叉案件及其處理已經(jīng)有了一定的認(rèn)識(shí)，但在很多領(lǐng)域還存在著不少疑惑。
行政庭溫貴能認(rèn)為，審理此類案件，根據(jù)民事爭(zhēng)議對(duì)化解行政爭(zhēng)議所起的作用是否是決定性的，可從先行解決民事爭(zhēng)議、不解決民事爭(zhēng)議不影響行政訴訟以及一并處理民事爭(zhēng)議三方面分析：一是通常情況下，民事爭(zhēng)議是行政爭(zhēng)議的前提和基礎(chǔ)，提起行政訴訟必須先行解決民事爭(zhēng)議。此類案件，人民法院一般不宜在行政訴訟審查階段對(duì)登記行為的實(shí)體內(nèi)容過度審查。《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第八條即為如此。二是民事爭(zhēng)議是否得到解決并不影響行政爭(zhēng)議的化解。三是在行政訴訟中一并解決民事爭(zhēng)議。新《行政訴訟法》第六十一條在借鑒先前審判經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，增設(shè)了一并解決民事爭(zhēng)議的制度。但是從當(dāng)前審判實(shí)踐情況來(lái)看，一并解決民事爭(zhēng)議案件數(shù)量很少，類型單一。
民一庭陳東強(qiáng)認(rèn)為，民事訴訟判決結(jié)果與行政訴訟判決結(jié)果相互沖突，并不必然導(dǎo)致再審，相互沖突的兩類訴訟之裁判結(jié)果也可以是互不干擾的。如行政訴訟認(rèn)定登記材料中所加蓋的公章是虛假的，但是在民事訴訟中，公司使用的是虛假公章，如果能證明確實(shí)是其真實(shí)意思表示，我們?nèi)匀徽J(rèn)為民事法律行為有效。此類案件如何不受彼此干擾的順暢處理，應(yīng)該是將來(lái)制度構(gòu)建的方向。
行政庭侯勇認(rèn)為，新《行政訴訟法》規(guī)定了一并解決民事爭(zhēng)議制度，但是相關(guān)制度設(shè)計(jì)依然不是很到位?；鶎臃ㄔ簩?shí)踐中，立案階段就建議當(dāng)事人先提起民事訴訟，否則不予立案，但是這顯然不符合立案登記制，也不符合法官不能拒絕裁判的法理。那么，如何在行政訴訟中一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議就不完全是一個(gè)法律問題，還是一個(gè)利益衡量問題。對(duì)此，大體可以分為三類情況予以處理：一是如果案件依法裁判，其結(jié)果不公正且社會(huì)價(jià)值導(dǎo)向不好，那么，裁判該案件需要進(jìn)行利益衡量，如《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》。二是基礎(chǔ)民事爭(zhēng)議沒有解決，行政訴訟難以進(jìn)行，行政訴訟中現(xiàn)有的證據(jù)又解決不了民事爭(zhēng)議。對(duì)此類案件，判決撤銷被訴行政行為，不失為一種解決方案。三是現(xiàn)有證據(jù)足以證明被訴行政行為可以撤銷，那么，完全可以撤銷。這樣撤銷行政行為后，直接處理民事爭(zhēng)議即可。
審監(jiān)一庭劉洋認(rèn)為，就司法實(shí)踐的角度看，應(yīng)該具體問題具體分析。對(duì)于民商事案件中的公文書證如何采信的問題，要按照證據(jù)審查規(guī)則進(jìn)行審查，經(jīng)過質(zhì)證認(rèn)證方可采信。在現(xiàn)有法律框架下，一般不應(yīng)直接對(duì)民事基礎(chǔ)法律關(guān)系問題作出認(rèn)定。參照民商事案件的處理經(jīng)驗(yàn)，可認(rèn)定該民事基礎(chǔ)問題不屬于行政案件審理范圍，待民事基礎(chǔ)問題解決后當(dāng)事人可另行起訴，保留其訴權(quán)予以處理。
法官學(xué)院鞠吉瑞認(rèn)為，行政登記不可能有一個(gè)統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)：第一，不同的行政登記行為有著不同的性質(zhì)。第二，行政機(jī)關(guān)在登記行為中的審查義務(wù)，類似于法院審理案件事實(shí)認(rèn)定中的證明標(biāo)準(zhǔn)。證明標(biāo)準(zhǔn)是多元化的，相應(yīng)的，行政機(jī)關(guān)對(duì)不同性質(zhì)的登記行為，也應(yīng)有不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。第三，行政登記中要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查不現(xiàn)實(shí)、不合理。
行政庭姚美科認(rèn)為，前提爭(zhēng)議先行原則是處理行政與民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議的基本原則。當(dāng)民事爭(zhēng)議構(gòu)成解決行政爭(zhēng)議的前提，直接影響和決定行政裁判的結(jié)果時(shí)，關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議一般不適合在行政訴訟中一并處理。如果當(dāng)事人之間對(duì)所涉民事問題雖有爭(zhēng)議，但不影響行政審判的結(jié)果，或者案件中的其他證據(jù)足以解決行政爭(zhēng)議，也不需要中止行政訴訟。即使基礎(chǔ)民事爭(zhēng)議解決成為處理行政案件的關(guān)鍵，人民法院不宜要求當(dāng)事人就基礎(chǔ)民事爭(zhēng)議另行提起民事訴訟，而中止行政案件的審理，否則極有可能出現(xiàn)當(dāng)事人不提民事訴訟導(dǎo)致行政訴訟陷入無(wú)法恢復(fù)審理并作出判決的尷尬境地。在當(dāng)事人不能主動(dòng)就基礎(chǔ)民事爭(zhēng)議提起訴訟的情形下，法院應(yīng)當(dāng)主動(dòng)審查并綜合考慮應(yīng)保護(hù)的各方利益做出裁判。人民法院對(duì)基礎(chǔ)民事爭(zhēng)議的審查應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持必要但有限審查原則。
02
問題二：公司登記行政訴訟對(duì)民事關(guān)聯(lián)問題的審查處理問題
研究室陳希國(guó)認(rèn)為，對(duì)登記的司法審查應(yīng)該回歸到法律規(guī)定本身，主觀上不宜對(duì)變更登記和設(shè)立、注銷登記的審查尺度有所區(qū)別，看法律如何分別規(guī)定的，即使有區(qū)別，法律會(huì)將這種區(qū)別蘊(yùn)含在規(guī)定之中。此外，對(duì)登記的審查，登記機(jī)關(guān)對(duì)材料的真實(shí)性負(fù)有審慎審查義務(wù)，這種審查應(yīng)當(dāng)與登記機(jī)關(guān)掌握的甄別技術(shù)的現(xiàn)狀相吻合。某種意義上，司法機(jī)關(guān)的審查對(duì)行政機(jī)關(guān)履職的進(jìn)步是有推動(dòng)作用的。
淄博中院陳磊認(rèn)為，公司登記的性質(zhì)在一定程度上決定了公司登記行為的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，繼而對(duì)判決方式以及判決的效力產(chǎn)生影響。公司登記，最主要的性質(zhì)在于其公示性，據(jù)此賦予公司登記以公信力和對(duì)抗力。原則上，只要所作登記與客觀事實(shí)或當(dāng)事人的意思表示不符，即使登記機(jī)關(guān)已盡到法定及審慎義務(wù)，亦應(yīng)當(dāng)認(rèn)定登記行為違法。上述司法審查原則，決定了在公司登記行政案件中對(duì)民事關(guān)聯(lián)問題進(jìn)行審查的可得性。除了在一并提起解決民事爭(zhēng)議案件中，對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議糾紛等民事爭(zhēng)議直接作出司法裁判外，在單獨(dú)的行政訴訟中，亦可以對(duì)民事行為的真實(shí)性，根據(jù)有效證據(jù)在行政訴訟中予以認(rèn)定。
行政庭宋海東認(rèn)為，有必要對(duì)采用虛假材料進(jìn)行登記的行為予以區(qū)分：用虛假材料申請(qǐng)工商登記的，原則上予以撤銷，但撤銷登記會(huì)導(dǎo)致不誠(chéng)信導(dǎo)向的，應(yīng)慎重考慮是否應(yīng)予撤銷，《最高人民法院關(guān)于審理公司登記行政案件若干問題的座談會(huì)紀(jì)要》中對(duì)此也有所規(guī)定。
德州中院宋冬梅認(rèn)為，審慎審查實(shí)際上包括嚴(yán)格的形式審查與一定程度的實(shí)質(zhì)審查。在公司登記中，登記機(jī)關(guān)雖然不對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性負(fù)有實(shí)質(zhì)審查的義務(wù)，但是至少應(yīng)該從形式上排除虛假材料，在合理注意范圍內(nèi)對(duì)材料真實(shí)性負(fù)責(zé)。此外，審慎審查的同時(shí)，要考慮行政效率的實(shí)際問題。對(duì)于嚴(yán)重影響行政效率的，可認(rèn)定為已經(jīng)超出了審慎審查的幅度。
諸城法院崔兆在認(rèn)為，在基層法院的行政審判實(shí)踐中，涉及民事基礎(chǔ)法律關(guān)系認(rèn)定的案件主要是公司登記、不動(dòng)產(chǎn)登記等案件。涉公司登記案件實(shí)踐中，通過民事訴訟先行解決民事爭(zhēng)議，更有利于實(shí)現(xiàn)矛盾的實(shí)質(zhì)性化解。行政登記行為是一種與行政確認(rèn)、行政許可相并列的獨(dú)立性行政行為，對(duì)于這一行為的審查應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的行政實(shí)體法規(guī)范進(jìn)行?！豆镜怯浌芾?xiàng)l例》規(guī)定登記機(jī)關(guān)應(yīng)履行審慎審查義務(wù)，對(duì)此審慎審查義務(wù)，在司法審查中主要還是一種法益衡量的過程。
03
問題三：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行政登記案件中對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)合同的審查標(biāo)準(zhǔn)問題
行政庭劉白鴿認(rèn)為，從審判實(shí)踐的角度來(lái)看，登記機(jī)關(guān)頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證是在在形式審查的基礎(chǔ)上，基于法律規(guī)定、遵循法律原則、運(yùn)用一定法律方法進(jìn)行的一種獨(dú)立的審查方式。該種審查方式，既審查了事實(shí)問題，也在一定程度上審查了法律問題，可稱之為法律性審查。法律性審查，必然涉及到審查的標(biāo)準(zhǔn)問題，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的把握又涉及到登記機(jī)關(guān)的主觀狀態(tài)，由此引出了審慎審查義務(wù)（標(biāo)準(zhǔn)）的概念。審慎審查標(biāo)準(zhǔn)跳出了形式和實(shí)質(zhì)審查之爭(zhēng)，增強(qiáng)附帶處理民事關(guān)聯(lián)問題的可能性，登記機(jī)關(guān)可對(duì)該民事關(guān)聯(lián)問題的真實(shí)性和合法性進(jìn)行判斷，可在行政訴訟中一并予以解決。
淄博中院陳磊認(rèn)為，大多數(shù)訴土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的案件，核心問題在于基礎(chǔ)的土地使用權(quán)存在糾紛。一種表現(xiàn)是爭(zhēng)議雙方均有承包合同，合同中的土地存在重合，該類案件應(yīng)當(dāng)先行解決承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛。另一種表現(xiàn)是，爭(zhēng)議的雙方，一方為土地的實(shí)際使用人，另一方為承包經(jīng)營(yíng)合同的承包方，如果要在行政登記訴訟中一并解決該類民事爭(zhēng)議，要受限于民事訴訟受案范圍以及政府先行確權(quán)的原則，從而無(wú)法對(duì)民事爭(zhēng)議作出裁斷。此時(shí)，可以依據(jù)現(xiàn)有證據(jù)對(duì)登記合法性作出判決。
濟(jì)南中院陳偉認(rèn)為，集體土地確權(quán)登記案件尤其要考慮爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解問題。這類案件形式上是土地登記爭(zhēng)議，實(shí)質(zhì)上卻是土地所有權(quán)的歸屬爭(zhēng)議。行政復(fù)議和行政訴訟無(wú)法解決土地權(quán)屬爭(zhēng)議，反而導(dǎo)致土地權(quán)屬爭(zhēng)議久拖不決，更加激化了矛盾，最終案件當(dāng)事人均對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院不滿。土地權(quán)屬爭(zhēng)議由行政機(jī)關(guān)調(diào)查處理完畢后，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)定相鄰人的權(quán)屬異議成立，相鄰人也可以依據(jù)處理決定，直接要求土地登記機(jī)關(guān)糾正原登記行為，并進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，這更有利于糾紛的高效實(shí)質(zhì)性解決。如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)定相鄰人權(quán)屬異議不成立，則復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院可以根據(jù)處理決定，認(rèn)定土地相鄰人與集體土地確權(quán)登記行為沒有利害關(guān)系，駁回土地相鄰人的行政復(fù)議申請(qǐng)或者起訴。
德州中院宋冬梅認(rèn)為，審判實(shí)踐中，涉及民事爭(zhēng)議的行政登記案件經(jīng)常出現(xiàn)以下三類困境：一是當(dāng)事人在民事訴訟中止后，提起行政訴訟，但行政審判人員發(fā)現(xiàn)需要先解決民事爭(zhēng)議，但只能被迫審理。二是當(dāng)事人提起行政訴訟，二審才發(fā)現(xiàn)需要先解決民事爭(zhēng)議，因當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決民事爭(zhēng)議的時(shí)間僅限于一審調(diào)查結(jié)束前，二審因此裁定中止，告知當(dāng)事人另行提起民事訴訟，但當(dāng)事人一直不提起民事訴訟，在結(jié)案時(shí)間壓力下，行政審判人員不得不恢復(fù)審理。三是行政案件中止后，當(dāng)事人另行提起民事確權(quán)訴訟，但民事判決卻以行政案件中原告和第三人爭(zhēng)議的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證為主要證據(jù)，認(rèn)定原告訴訟請(qǐng)求不能成立，判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。盡管行政案件是不能以此來(lái)認(rèn)定原告與被訴登記行為存在利害關(guān)系的，但是明知道生效民事判決存在問題，行政案件也不敢因此對(duì)基礎(chǔ)民事爭(zhēng)議作出明確不同的認(rèn)定，只能含糊帶過。
行政庭劉美認(rèn)為，房屋抵押登記民行交叉類案件，對(duì)于以民事基礎(chǔ)法律關(guān)系爭(zhēng)議作為撤銷行政登記理由的，應(yīng)先解決民事爭(zhēng)議。關(guān)于行政機(jī)關(guān)審查義務(wù)是實(shí)質(zhì)審查還是形式審查，應(yīng)依據(jù)行政登記行為的法律性質(zhì)加以區(qū)分：賦權(quán)類的登記行為，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)實(shí)質(zhì)審查義務(wù)。僅具有公示公信效力的登記行為，行政機(jī)關(guān)僅具有形式審查義務(wù)。
諸城法院崔兆在認(rèn)為，涉不動(dòng)產(chǎn)登記案件實(shí)踐中，先行解決民事爭(zhēng)議較為適宜。民事關(guān)系無(wú)效或者被撤銷后，當(dāng)事人可以向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更登記等，無(wú)需再通過行政訴訟解決不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證的效力問題。一并解決民事爭(zhēng)議雖然有相關(guān)的法律規(guī)定，但是在目前法律規(guī)定相對(duì)較少，實(shí)踐中如何一并審理，面臨諸多困境，仍然需要探索處理。
04
問題四：收養(yǎng)行政登記案件中對(duì)于收養(yǎng)行為效力的審查問題
淄博中院陳磊認(rèn)為，從理論上講，收養(yǎng)登記具有較強(qiáng)的行政許可的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其采取較為嚴(yán)格的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。但畢竟《收養(yǎng)法》系1991年制定，很多理念已不符合我國(guó)當(dāng)前的人口國(guó)情，在鼓勵(lì)生育的時(shí)代背景下，收養(yǎng)登記的審查應(yīng)著重于收養(yǎng)人的收養(yǎng)能力以及是否有利于被收養(yǎng)人的成長(zhǎng)，對(duì)于“收養(yǎng)人有無(wú)子女”這一事實(shí)，不宜賦予登記機(jī)關(guān)過于嚴(yán)苛的審查義務(wù)。
行政庭孔騰認(rèn)為，一般而言，基于行政成本、行政效率及可操作性的考慮，除非法律法規(guī)明確為實(shí)質(zhì)審查，否則一般為形式審查。收養(yǎng)關(guān)系是自登記之日起生效，無(wú)登記則不能成立收養(yǎng)，也就不能形成法律上的養(yǎng)父母養(yǎng)子女關(guān)系，所以從這個(gè)角度上講，收養(yǎng)屬于行政許可，應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。行政機(jī)關(guān)的形式審查與法院的司法審查限度不是一一對(duì)應(yīng)的。人民法院審查的重點(diǎn)是審查登記程序及是否盡到了審慎審查的義務(wù)，但是對(duì)于客觀事實(shí)部分，審理過程中可以查明或確認(rèn)屬于應(yīng)予撤銷或確認(rèn)違法的，即便行政機(jī)關(guān)盡到了審慎審查的義務(wù)，人民法院仍然要根據(jù)已查明的案件事實(shí)對(duì)登記或頒證行為是否合法作出判斷。
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