未來(lái)政府引導(dǎo)基金將會(huì)在政策與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的引導(dǎo)下逐步走向市場(chǎng)化，這將有利于提升各地創(chuàng)投引導(dǎo)基金管理團(tuán)隊(duì)的運(yùn)營(yíng)水平與專(zhuān)業(yè)能力，同時(shí)也能夠有效地解決創(chuàng)投企業(yè)募資困難等問(wèn)題，鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本參與新興產(chǎn)業(yè)投資。
閱讀提示：本文共分為六個(gè)部分，分別為：政府引導(dǎo)基金概述、引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程、政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況、政府引導(dǎo)基金地域分布、政府引導(dǎo)基金級(jí)別分布、引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式分析、引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化FOFs的區(qū)別。
一、政府引導(dǎo)基金概述
1、引導(dǎo)基金的定義與特點(diǎn)
2008年由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)中指出：“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(以下簡(jiǎn)稱“引導(dǎo)基金”)是指由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)?！?/span>
從廣義上來(lái)說(shuō)，引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立的政策性基金，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金等都屬于引導(dǎo)基金。狹義上的引導(dǎo)基金主要是指政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。
政府引導(dǎo)基金的宗旨是，發(fā)揮財(cái)政資金杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給，克服單純通過(guò)市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。特別是通過(guò)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，彌補(bǔ)一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長(zhǎng)期、成熟期和重建企業(yè)的不足。引導(dǎo)基金的運(yùn)作原則是，政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作和科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，引導(dǎo)基金應(yīng)具備以下三個(gè)特點(diǎn)：
第一，非營(yíng)利性。引導(dǎo)基金是不以營(yíng)利為目的的政策性基金，并非商業(yè)性基金;
第二，不直接參與創(chuàng)業(yè)投資。引導(dǎo)基金“主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域”，其本身并不直接參與創(chuàng)業(yè)投資;
第三，市場(chǎng)化、有償方式運(yùn)作。引導(dǎo)基金應(yīng)按照市場(chǎng)化的有償方式運(yùn)作，而不是通過(guò)政府撥款、貼息等無(wú)償方式運(yùn)作。
2、政府設(shè)立引導(dǎo)基金的作用與意義
作為創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的重要主體之一，政府對(duì)于一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)推動(dòng)起到非常重要的作用，其應(yīng)充分發(fā)揮宏觀指導(dǎo)與調(diào)控職能，保障創(chuàng)業(yè)投資良好的外部環(huán)境，為創(chuàng)業(yè)投資提供政策、法律上的支持，克服“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，防止“擠出效應(yīng)”的發(fā)生。同時(shí)，作為資本的提供主體之一，政府也會(huì)參與到資本市場(chǎng)的運(yùn)作，通過(guò)直接或間接參與的方式，引導(dǎo)并規(guī)范資本市場(chǎng)的投資行為。
具體來(lái)說(shuō)，政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的方式主要有以下幾種：
近年來(lái)，政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的角色正在逐漸轉(zhuǎn)變——由直接投資者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接投資者，不再設(shè)立創(chuàng)投公司，而是設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)更多的民間資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的杠桿放大作用，克服單純通過(guò)市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展。
具體來(lái)說(shuō)，政府設(shè)立引導(dǎo)基金的意義主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（1）引導(dǎo)社會(huì)資金集聚，形成資本供給效應(yīng)
引導(dǎo)基金的設(shè)立能夠有效地改善創(chuàng)業(yè)資本的供給，解決創(chuàng)業(yè)投資的資金來(lái)源問(wèn)題。創(chuàng)業(yè)投資的投資期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)大，流動(dòng)性差;不像股票等證券投資可以迅速變現(xiàn)、流動(dòng)性好，民間資本偏好于證券市場(chǎng)，而創(chuàng)業(yè)投資等股權(quán)投資整體資金供給不足，完全依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效解決資本供給不足問(wèn)題。因此，政府設(shè)立引導(dǎo)基金，通過(guò)政府信用，吸引保險(xiǎn)資金、社保資金等機(jī)構(gòu)投資者的資金以及民間資本、國(guó)外資本等社會(huì)資金聚集，形成資本供給進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，這為創(chuàng)業(yè)投資提供一個(gè)很好的資金來(lái)源渠道。
（2）優(yōu)化資金配置方向，落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策
政府引導(dǎo)基金的投資對(duì)象是以創(chuàng)新型企業(yè)為主體，從而起到引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本對(duì)高科技創(chuàng)新企業(yè)的投資。目前，我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資者偏好于投資期短見(jiàn)效快的IT類(lèi)、教育、餐飲等領(lǐng)域項(xiàng)目，而對(duì)于成長(zhǎng)期較長(zhǎng)的生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域項(xiàng)目投資偏少，這與國(guó)家科技發(fā)展規(guī)劃所鼓勵(lì)的方向不協(xié)調(diào)，創(chuàng)業(yè)投資不能有效地發(fā)揮其對(duì)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和發(fā)展的促進(jìn)作用。
通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，以政府信用吸引社會(huì)資金，可以改善和調(diào)整社會(huì)資金配置，引導(dǎo)資金流向生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源與新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，培育出一批以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動(dòng)力的創(chuàng)新型企業(yè)，有利于我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)。
（3）引導(dǎo)資金投資方向，扶持創(chuàng)新中小企業(yè)
政府引導(dǎo)基金有一個(gè)較強(qiáng)的政策導(dǎo)向——扶植極具創(chuàng)新能力的中小企業(yè)。目前，國(guó)內(nèi)很多創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)及海外基金均出現(xiàn)投資企業(yè)階段不均衡的特點(diǎn)，多傾向于投資中后期的項(xiàng)目，特別是已經(jīng)能看到上市前景(Pre-IPO)的企業(yè)。而處于種子期與初創(chuàng)期的企業(yè)具有很高的風(fēng)險(xiǎn)，正處于生死存亡的關(guān)鍵時(shí)刻，但卻很難吸引到資金的投入。創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)存在融資困難，而中后期企業(yè)資金供給相對(duì)過(guò)剩。
通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)資金投資處于初創(chuàng)期的企業(yè)，從而可以培養(yǎng)一批極具創(chuàng)新能力、市場(chǎng)前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長(zhǎng)，為商業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)一步投資規(guī)避一定的風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)其后續(xù)投資，用“接力棒”方式將企業(yè)做強(qiáng)做大，最終實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和商業(yè)化的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)共同發(fā)展，建立起政府資金和商業(yè)資金相互促進(jìn)、相互依賴的創(chuàng)業(yè)投資體系。
（4）引導(dǎo)資金區(qū)域流向，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展
市場(chǎng)機(jī)制的作用會(huì)擴(kuò)大地區(qū)間的創(chuàng)業(yè)投資資源不平衡現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越，發(fā)展條件越好的東部地區(qū)，越容易獲得創(chuàng)投資本;而經(jīng)濟(jì)條件惡劣，發(fā)展越落后的中西部地區(qū)，越難獲得創(chuàng)投資本。創(chuàng)業(yè)投資資本分布的不平衡進(jìn)一步擴(kuò)大了區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間的差距。通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)資金投資于中西部地區(qū)，爭(zhēng)取更多的中西部投資項(xiàng)目，有利于緩解區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展有好處。
二、引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程
（1）探索起步階段（1984-2004年），第一只政府引導(dǎo)基金成立。
自1984年我國(guó)開(kāi)始由政府推動(dòng)創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展開(kāi)始，之后的十多年，地方政府開(kāi)始引入國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索新的創(chuàng)業(yè)投資政策。
1999年8月，上海市政府批準(zhǔn)成立了上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司，并在2000年至2001年間投資設(shè)立具有基金性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，其設(shè)立與運(yùn)作是我國(guó)政府出資引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的最早嘗試。
2002年1月，中關(guān)村管委會(huì)出資設(shè)立的“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金”，是我國(guó)第一只由政府出資設(shè)立的具有“引導(dǎo)”名義的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。
（2）逐步試點(diǎn)階段（2005-2007年），創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法頒布。
自2005年起，股權(quán)私募基金和創(chuàng)業(yè)投資基金的逐步繁榮及以“自主創(chuàng)新”為核心的“十一五”規(guī)劃的出臺(tái)，對(duì)我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展起到了促進(jìn)作用。2005年，中央十部委發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，明確國(guó)家和地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)資金進(jìn)入創(chuàng)投業(yè)。
2006年3月，由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和中新創(chuàng)投共同組建的“蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”正式設(shè)立，總規(guī)模為10億元。
2007年，財(cái)政部、科技部制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，規(guī)定科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金專(zhuān)項(xiàng)用于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資。同年，規(guī)模為1億元的第一支國(guó)家級(jí)創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金宣告成立，主要用于支持科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資。
數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，在2006-2007年之間，全國(guó)共新成立政府引導(dǎo)基金12支，基金總規(guī)模近35億元。
（3）規(guī)范化運(yùn)作階段（2008-2010年），政府引導(dǎo)基金指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)。
2008年10月，由國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部聯(lián)合制訂的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并以國(guó)務(wù)院辦公廳名義發(fā)布后，各級(jí)地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金終于有了操作指南，為政府引導(dǎo)基金組織和設(shè)立明確了法律基礎(chǔ)。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了引導(dǎo)基金的性質(zhì)和宗旨，要求引導(dǎo)基金在兩個(gè)層面發(fā)揮引導(dǎo)作用：一是引導(dǎo)社會(huì)資金設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資子基金；二是引導(dǎo)所扶持創(chuàng)業(yè)投資子基金增加對(duì)創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)的投資。隨著指導(dǎo)意見(jiàn)的出臺(tái)，各地創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的設(shè)立進(jìn)入高潮，規(guī)模也呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，從2006年的25億元增加到2008年的88.5億元。
這一期間，國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的復(fù)蘇、中小板的逐步壯大以及2009年中國(guó)證監(jiān)會(huì)正式開(kāi)設(shè)創(chuàng)業(yè)板，也從宏觀上優(yōu)化了創(chuàng)業(yè)投資的外部環(huán)境，同時(shí)進(jìn)一步促進(jìn)了我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資的全面發(fā)展。2009年10月，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部與七省市人民政府聯(lián)合設(shè)立了20支創(chuàng)業(yè)投資基金。
數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2010年底，全國(guó)共新成立政府引導(dǎo)基金116支，基金總規(guī)模超600億元。
（4）全面發(fā)展階段（2011-2013年），支持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
2011年8月，為了加快新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃的實(shí)施，加強(qiáng)資金管理，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委制定了《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，明確提出中央財(cái)政參股基金應(yīng)集中投資于節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進(jìn)設(shè)備制造、新能源汽車(chē)、高技術(shù)服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。該辦法的頒布對(duì)引導(dǎo)基金的投資范圍進(jìn)行了劃定，有利于推動(dòng)地方戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮政府資金的杠桿放大作用。
數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2013年底，全國(guó)共設(shè)立政府引導(dǎo)基金343支，基金總規(guī)模超2700億元。
（5）積極轉(zhuǎn)型階段（2014年至今），向市場(chǎng)化運(yùn)作模式轉(zhuǎn)型。
2014年5月21日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，“成倍擴(kuò)大中央財(cái)政新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)資金規(guī)模，加快設(shè)立國(guó)家新型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，完善市場(chǎng)化運(yùn)行長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)資金有效回收和滾動(dòng)使用，破解創(chuàng)新型中小企業(yè)融資難題”。
2015年1月14日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)再次主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定設(shè)立400億規(guī)模的國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。9月1日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定設(shè)立國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金，政府與市場(chǎng)攜手增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，建立總規(guī)模為600億元的國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金，重點(diǎn)支持種子期、初創(chuàng)期成長(zhǎng)型中小企業(yè)發(fā)展。
從接二連三的取消和下放行政審批事項(xiàng)，到2015年初設(shè)立400億元的國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，再到現(xiàn)在600億規(guī)模的國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金，政府越來(lái)越重視市場(chǎng)化運(yùn)作在推動(dòng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中發(fā)揮的重要作用。
數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2015年12月底，國(guó)內(nèi)共成立780只政府引導(dǎo)基金，基金規(guī)模達(dá)2.18萬(wàn)億元。2015年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金為297只，基金規(guī)模1.51萬(wàn)億。
三、政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況
根據(jù)清科集團(tuán)旗下私募通數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月底，國(guó)內(nèi)共成立780支政府引導(dǎo)基金，基金總規(guī)模達(dá)2.2萬(wàn)億元。2015年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金為297支，基金規(guī)模1.5萬(wàn)億人民幣。
從中央層面看，2015年新設(shè)立了兩大基金，一是總規(guī)模為400億的國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)各方面資金參與超過(guò)1800億，并要在上海證券交易所建立戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)板；二是總規(guī)模600億的國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金，撬動(dòng)社會(huì)資金千億以上。從地方層面看，隨著中央鼓勵(lì)政府引導(dǎo)基金的發(fā)展態(tài)勢(shì)明確，各地方政府設(shè)立的各類(lèi)政府引導(dǎo)基金如雨后春筍般涌現(xiàn)，遍及科教文化、產(chǎn)業(yè)投資等各個(gè)領(lǐng)域，出現(xiàn)了一批諸如“一帶一路”、PPP、文創(chuàng)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等主題基金。
在政府引導(dǎo)基金的設(shè)立形式上，各地方政府根據(jù)投資方向和重點(diǎn)，設(shè)立股權(quán)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、天使投資基金等。股權(quán)投資基金有東莞長(zhǎng)安產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金、龍巖市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金、重慶市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金；產(chǎn)業(yè)投資基金有集美區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)金、唐山市產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、荊門(mén)市市級(jí)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等；天使投資基金有重慶市天使投資引導(dǎo)基金、上海天使投資引導(dǎo)基金、青島天使投資引導(dǎo)金。
四、政府引導(dǎo)基金地域分布
縱觀我國(guó)引導(dǎo)基金的區(qū)域分布，可以看到，近年來(lái)北京、上海、深圳、江蘇等VC/PE發(fā)展較好城市的政府引導(dǎo)基金發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，同時(shí)民間企業(yè)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)云集的一些二線城市也先后跟進(jìn)創(chuàng)立政府引導(dǎo)基金扶持當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。總體而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立密集，而中、西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立的引導(dǎo)基金相對(duì)較少。
具體來(lái)看，江蘇和浙江地區(qū)是中國(guó)政府引導(dǎo)基金設(shè)立最密集的省份，云集了大批地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)引導(dǎo)基金。環(huán)渤海地區(qū)中，北京、天津、山東地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立較多。中西部地區(qū)引導(dǎo)基金起步時(shí)間較晚，但近幾年也逐漸活躍起來(lái)，湖北、四川、陜西、內(nèi)蒙古是引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量較多的地區(qū)，并不斷出現(xiàn)十億級(jí)規(guī)模以上的引導(dǎo)基金。偏遠(yuǎn)地區(qū)也成立了政府引導(dǎo)金，如西藏2012年成立了西藏自治區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，新疆成立了新疆自治區(qū)科技風(fēng)險(xiǎn)投資基金和烏魯木齊市科技型中小企業(yè)投資引導(dǎo)資金，廣西成立了南寧北部灣引導(dǎo)基金，寧夏于2014年成立了寧夏政府引導(dǎo)基金。
目前，我國(guó)政府引導(dǎo)基金已形成以長(zhǎng)三角、環(huán)渤海地區(qū)為聚集區(qū)域，并由東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)全面擴(kuò)散的分布特征，中西部地區(qū)成為政府引導(dǎo)基金設(shè)立新的沃土。此外，政府引導(dǎo)基金有逐漸往區(qū)縣級(jí)擴(kuò)展趨勢(shì)，尤其以長(zhǎng)三角地區(qū)為典型，長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)各區(qū)縣聚集著大量中小企業(yè)，是緊缺發(fā)展資金的企業(yè)聚集地，是資金需求的源頭，因此存在其設(shè)立的必要性。
從設(shè)立數(shù)量來(lái)看，北京地區(qū)累計(jì)成立88支政府引導(dǎo)基金，居各地區(qū)之首；另外廣東和浙江地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立相對(duì)活躍，基金數(shù)量分別為85支和84支。其次是華南地區(qū)，基金規(guī)模和數(shù)量分別為114.785億元和23支。從基金設(shè)立規(guī)模來(lái)看，湖北以5,471.28億規(guī)模穩(wěn)居各省之首，緊隨其后的是北京和廣東，基金規(guī)模分別為4,367.25億和1,451. 83億。
四、政府引導(dǎo)基金級(jí)別分布
2015年，各地方政府紛紛積極主導(dǎo)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，設(shè)立主體也由省級(jí)單位逐漸延伸至市級(jí)及區(qū)級(jí)單位，掀起了發(fā)展政府引導(dǎo)基金的新浪潮。
根據(jù)清科集團(tuán)旗下私募通統(tǒng)計(jì)顯示，截至2015年12月底，國(guó)內(nèi)共成立780支政府引導(dǎo)基金，基金規(guī)模達(dá)21,834.47億元，平均單支管理規(guī)模為27.99億元。其中省級(jí)政府引導(dǎo)基金的規(guī)模最大，226支基金規(guī)?？傤~達(dá)到9,980.37億人民幣。但是基金設(shè)立數(shù)量最多的是地市級(jí)政府設(shè)立的引導(dǎo)基金，共有417支基金，基金規(guī)模8,243.00億。
預(yù)計(jì)2016年會(huì)有更多實(shí)質(zhì)性的利好消息開(kāi)花結(jié)果，財(cái)政部等相關(guān)部委將很快落實(shí)配套政策和更多財(cái)政資金，并在原有創(chuàng)投引導(dǎo)基金運(yùn)作機(jī)制之上進(jìn)一步推行市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓市場(chǎng)決定創(chuàng)新資源配置。未來(lái)引導(dǎo)基金將會(huì)在政策與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的引導(dǎo)下逐步走向市場(chǎng)化，這將有利于提升各地創(chuàng)投引導(dǎo)基金管理團(tuán)隊(duì)的運(yùn)營(yíng)水平與專(zhuān)業(yè)能力，同時(shí)也能夠有效地解決創(chuàng)投企業(yè)募資困難等問(wèn)題，鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本參與新興產(chǎn)業(yè)投資。
五、引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式分析
引導(dǎo)基金在中國(guó)的出現(xiàn)，借鑒了國(guó)外政府扶持股權(quán)投資的行業(yè)實(shí)踐與成熟經(jīng)驗(yàn)。作為政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的重要手段，引導(dǎo)基金以“母基金”(FOFs)的方式運(yùn)作(所謂FOFs，即投資于基金的基金，其與一般的基金不同，是以股權(quán)投資基金作為投資對(duì)象的特殊基金)。引導(dǎo)基金通過(guò)與GP合作成立子基金來(lái)將資金投入到實(shí)體經(jīng)濟(jì)中去。我國(guó)引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向性決定了其具有中國(guó)特色的運(yùn)作模式。為此，投中研究院總結(jié)了引導(dǎo)基金在設(shè)立、募資、管理、投資及退出等幾個(gè)方面的的特性，以揭示其在中國(guó)的運(yùn)作模式。
1、引導(dǎo)基金的設(shè)立模式
（1）引導(dǎo)基金的資金來(lái)源
根據(jù)三部委聯(lián)合發(fā)布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，引導(dǎo)基金的資金來(lái)源主要為：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財(cái)政性專(zhuān)項(xiàng)資金;引導(dǎo)基金的投資收益與擔(dān)保收益;閑置資金存放銀行或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債所得的利息收益;個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)無(wú)償捐贈(zèng)的資金等。
目前，國(guó)內(nèi)的政府引導(dǎo)基金資金來(lái)源主要有兩種：一是地方政府通過(guò)財(cái)政出資獨(dú)立完成，二是政府與政策性銀行聯(lián)合出資設(shè)立。絕大多數(shù)已設(shè)立的引導(dǎo)基金資金均來(lái)源于政府財(cái)政出資，只有少數(shù)的早期政府引導(dǎo)基金資金來(lái)源于政策性銀行，比如，由地方政府聯(lián)合國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、天津?yàn)I海新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及山西省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金;由地方政府聯(lián)合中國(guó)進(jìn)出口銀行共同出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投及重慶市科技創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等。
（2）引導(dǎo)基金的法律結(jié)構(gòu)
在引導(dǎo)基金設(shè)立的法律結(jié)構(gòu)上，《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：引導(dǎo)基金應(yīng)以獨(dú)立事業(yè)法人的形式設(shè)立，由有關(guān)部門(mén)任命或派出人員組成的理事會(huì)行使決策管理職責(zé)，并對(duì)外行使引導(dǎo)基金的權(quán)益和承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)與責(zé)任。
目前，各地引導(dǎo)基金的運(yùn)作主體除了獨(dú)立事業(yè)法人之外，亦有部分引導(dǎo)基金以企業(yè)法人制(公司制)設(shè)立，在不同的法律結(jié)構(gòu)下，引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式、監(jiān)管模式以及考核激勵(lì)體制均有所不同。
獨(dú)立事業(yè)法人制引導(dǎo)基金，因其事業(yè)單位的性質(zhì)，更為強(qiáng)調(diào)“社會(huì)服務(wù)”、“讓利于民”的特點(diǎn)，其基金管理多委托第三方管理機(jī)構(gòu)，少數(shù)成立事業(yè)編制基金管理團(tuán)隊(duì)，對(duì)于管理團(tuán)隊(duì)的考核與同級(jí)國(guó)有企業(yè)類(lèi)似，相對(duì)缺乏有效的利益驅(qū)動(dòng)。
企業(yè)法人制引導(dǎo)基金多采用公司制，由于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有保值增值的義務(wù)，其一般會(huì)按照同股同權(quán)的原則獲取基金收益，對(duì)于管理團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)機(jī)制相對(duì)市場(chǎng)化，某些地方已在實(shí)行參股激勵(lì)方式，已經(jīng)在向?qū)I(yè)的市場(chǎng)化FOFs轉(zhuǎn)型。
2、引導(dǎo)基金的管理模式
對(duì)于引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作，地方政府一般會(huì)成立引導(dǎo)基金管理委員會(huì)(或投資決策委員會(huì))作為基金的最高投資決策機(jī)構(gòu)，行使引導(dǎo)基金決策和管理職責(zé)，管理委員會(huì)一般不直接參與引導(dǎo)基金的日常運(yùn)作。
管理委員會(huì)主要是由地方政府及相關(guān)職能部門(mén)的負(fù)責(zé)人組成，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會(huì)主任由分管科技工作的副市長(zhǎng)擔(dān)任，市發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財(cái)政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導(dǎo)基金管理委員會(huì)的成員構(gòu)成、職務(wù)分配等均有區(qū)別，因此其權(quán)利重心也不相同，發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財(cái)政委、前海管理局等職能部門(mén)在不同的引導(dǎo)基金中會(huì)扮演不同角色，并對(duì)引導(dǎo)基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響。但總體來(lái)看，引導(dǎo)基金的管理主要?dú)w口發(fā)改委和科技部門(mén)兩大系統(tǒng)，前者主要導(dǎo)向是推動(dòng)本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，后者則主要致力于推動(dòng)中小科技企業(yè)融資。
對(duì)于日常管理及投資運(yùn)作，各地引導(dǎo)基金的管理模式亦有很大差別：有的會(huì)新設(shè)引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)，或以公司制設(shè)立并對(duì)其自行管理，有的則委托相關(guān)事業(yè)單位或外部機(jī)構(gòu)管理。目前，引導(dǎo)基金的管理方式主要有以下幾種：
一是成立獨(dú)立的事業(yè)法人主體作為基金的管理機(jī)構(gòu)。比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，專(zhuān)門(mén)成立了深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會(huì)辦公室(市創(chuàng)投辦)，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常管理工作;南京市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的日常管理運(yùn)作，也是由專(zhuān)門(mén)成立的南京市創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心負(fù)責(zé)。
二是委托地方國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司或政府投資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作。比如石景山區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是以石景山區(qū)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司作為受托管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的運(yùn)作;石家莊市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托石家莊發(fā)展投資有限公司負(fù)責(zé)具體投資運(yùn)作。
三是委托地方國(guó)有創(chuàng)投企業(yè)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金管理運(yùn)作。如蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的管理機(jī)構(gòu)為蘇州元禾控股集團(tuán)，上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為管理機(jī)構(gòu)，廣州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金則委托廣州市科技風(fēng)險(xiǎn)投資公司管理。
四是成立引導(dǎo)基金管理公司或者由公司制引導(dǎo)基金自行管理。前者如北京股權(quán)投資發(fā)展基金管理有限公司、浙江省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金管理有限公司，此類(lèi)公司并非引導(dǎo)基金的出資主體，而僅作為受托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金管理運(yùn)作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創(chuàng)業(yè)投資有限公司等，由公司內(nèi)部團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)基金管理運(yùn)作，內(nèi)部治理按照《公司法》執(zhí)行。
五是委托外部專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金管理。如上海楊浦區(qū)人民政府引導(dǎo)基金委托美國(guó)硅谷銀行，金山區(qū)、閔行區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托盛世投資，紹興市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托凱泰基金等。此外，2009年成立的安徽省創(chuàng)業(yè)(風(fēng)險(xiǎn))投資引導(dǎo)基金、2012年成立的荊州市創(chuàng)業(yè)(產(chǎn)業(yè))投資引導(dǎo)基金均曾委托浦東科投作為其管理機(jī)構(gòu)，也可算作委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理的典型代表。
在基金管理費(fèi)方面，對(duì)于引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，一般會(huì)得到2%左右的固定管理費(fèi)。由于多數(shù)引導(dǎo)基金出于政策導(dǎo)向，主要以帶動(dòng)社會(huì)資本參與創(chuàng)業(yè)投資為主要目的，并無(wú)營(yíng)利要求，因此，管理機(jī)構(gòu)獲得業(yè)績(jī)分成的情況并不常見(jiàn)。
少數(shù)引導(dǎo)基金為鼓勵(lì)基金投向本地，會(huì)設(shè)置一些獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定，按照市場(chǎng)通行規(guī)則，在各出資人收回對(duì)子基金實(shí)繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎(jiǎng)勵(lì)子基金管理機(jī)構(gòu)，其余80%部分由各出資人按照出資比例進(jìn)行分配。為鼓勵(lì)子基金更多投資深圳本地項(xiàng)目，子基金到期清算時(shí)，對(duì)于來(lái)自深圳本地初創(chuàng)期項(xiàng)目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對(duì)子基金管理機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)比例由20%提高至50%;對(duì)于來(lái)自深圳本地早中期項(xiàng)目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對(duì)子基金管理機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)比例由20%提高至30% 。
另外，部分引導(dǎo)基金決策機(jī)構(gòu)通常會(huì)招標(biāo)或指定一家境內(nèi)商業(yè)銀行，作為引導(dǎo)基金的資金托管銀行，具體負(fù)責(zé)資金保管、撥付、結(jié)算等日常工作，并對(duì)基金運(yùn)作負(fù)有一定的監(jiān)管職責(zé);大部分引導(dǎo)基金的資金的監(jiān)管、撥付等工作劃歸當(dāng)?shù)刎?cái)政局，引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)的資金賬戶僅起到資金中轉(zhuǎn)的作用，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。此外，有的引導(dǎo)基金理事會(huì)委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)引導(dǎo)基金運(yùn)作績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，日常運(yùn)作中會(huì)聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)所參股創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行盡職調(diào)查及各類(lèi)審計(jì)工作。
3、引導(dǎo)基金的投資方式
根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，引導(dǎo)基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行投資運(yùn)作，其扶持對(duì)象主要是按照《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定程序備案的在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立的各類(lèi)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。
目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)引導(dǎo)基金的主要運(yùn)作模式有參股、跟進(jìn)投資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助、融資擔(dān)保及投資保障等。
階段參股：是引導(dǎo)基金目前的主要運(yùn)作模式，是指引導(dǎo)基金向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，并在約定的期限內(nèi)退出，主要支持發(fā)起設(shè)立新的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。在該模式下，引導(dǎo)基金按照創(chuàng)投母基金(FOFs)的方式運(yùn)作，與創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)合作成立子基金，然后子基金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)，在此過(guò)程中，引導(dǎo)基金不參與子基金的日常管理，僅僅充當(dāng)出資占股角色。子基金中引導(dǎo)基金的認(rèn)購(gòu)比例一般不超過(guò)25%，且不能成為第一大股東。該運(yùn)作方式能夠通過(guò)發(fā)起設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金引導(dǎo)民間資本投資初創(chuàng)期企業(yè)，從而起到政府資金的杠桿放大作用。
跟進(jìn)投資：是指對(duì)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)選定投資的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)，引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)共同投資。一般來(lái)說(shuō)，創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)在選定投資項(xiàng)目后或?qū)嶋H完成投資一年內(nèi)，可以申請(qǐng)跟進(jìn)投資。引導(dǎo)基金應(yīng)按創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)實(shí)際投資額50%以下的比例跟進(jìn)投資，且每個(gè)項(xiàng)目投資額不超過(guò)300萬(wàn)元人民幣。引導(dǎo)基金跟進(jìn)投資形成的股權(quán)委托共同投資的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)管理。
風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助：是指引導(dǎo)基金對(duì)已投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)予以一定的補(bǔ)助。《引導(dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金按照最高不超過(guò)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)實(shí)際投資額的5%給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助，補(bǔ)助金額最高不超過(guò)500萬(wàn)人民幣。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助資金主要用于彌補(bǔ)創(chuàng)業(yè)投資損失。
投資保障：是指創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)將正在進(jìn)行高新技術(shù)研發(fā)、有投資潛力的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)確定為“輔導(dǎo)企業(yè)”后，引導(dǎo)基金對(duì)“輔導(dǎo)企業(yè)”給予獎(jiǎng)勵(lì)?！兑龑?dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金可以給予“輔導(dǎo)企業(yè)”投資前資助，資助金額最高不超過(guò)100萬(wàn)元人民幣，資助資金主要用于補(bǔ)助“輔導(dǎo)企業(yè)”高新技術(shù)研發(fā)的費(fèi)用支出。
4、引導(dǎo)基金的投資條件
對(duì)于參股基金，政府引導(dǎo)基金均要求盡量不參與子基金管理運(yùn)作，尊重創(chuàng)投機(jī)構(gòu)決策程序及市場(chǎng)化管理運(yùn)作。但是，部分引導(dǎo)基金還是會(huì)在參股子基金中扮演一定決策角色，比如黑龍江省引導(dǎo)基金要求在所扶持創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的董事會(huì)或決策部門(mén)中至少須有1個(gè)席位，并行使相應(yīng)的權(quán)利;河北省中小科技企業(yè)引導(dǎo)基金以及石家莊市引導(dǎo)基金，均要求投資對(duì)象為公司制基金，并按股東權(quán)利執(zhí)行管理。
(1)參股基金的注冊(cè)地與投資策略限制
出于“政府引導(dǎo)”目的，引導(dǎo)基金對(duì)于參股基金的注冊(cè)及投資策略有諸多規(guī)定。多數(shù)引導(dǎo)基金要求參股基金在本地注冊(cè)，部分地市級(jí)引導(dǎo)基金僅要求基金注冊(cè)于本省?；鹱?cè)資本要求在3000萬(wàn)至1億元不等，上海市創(chuàng)投引導(dǎo)基金甚至要求新參股設(shè)立的創(chuàng)投基金規(guī)模不少于2億元(種子期基金規(guī)模原則上不少于1億元)。對(duì)于子基金的法律形式，多數(shù)引導(dǎo)基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數(shù)引導(dǎo)基金僅限公司制基金，如河北省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、青海省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金等。對(duì)于基金管理公司，部分引導(dǎo)基金要求在本地注冊(cè)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金及安徽省創(chuàng)業(yè)(風(fēng)險(xiǎn))投資引導(dǎo)基金，多數(shù)則未作要求。
(2)參股基金的投資范圍限制
首先在投資區(qū)域上，多數(shù)基金要求參股基金主要投資于本地轄區(qū)，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于北京區(qū)域內(nèi)創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)的資金額度不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;安徽省引導(dǎo)基金要求參股基金投向安徽省早期創(chuàng)新型企業(yè)的投資比例不得少于年投資總額的50%;湖北省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資湖北省內(nèi)企業(yè)的資金總規(guī)模不得少于注冊(cè)資本的60%。不過(guò)，由于地域投資比例要求對(duì)投資機(jī)構(gòu)項(xiàng)目源有較大限制，因此，在實(shí)際運(yùn)作中，部分引導(dǎo)基金在參股之后逐步放寬了投資限制。比如蘇州工業(yè)園區(qū)引導(dǎo)基金在最初發(fā)布管理辦法中，要求參股基金對(duì)園區(qū)企業(yè)的投資總額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍，在實(shí)際上該引導(dǎo)基金基本實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化運(yùn)作，參股基金并未受限于這一規(guī)定;2010年成立的青島市創(chuàng)投引導(dǎo)基金，最初要求參股基金投資于青島轄區(qū)企業(yè)不低于基金總額70%，而目前僅求其中引導(dǎo)基金出資部分投資于青島。
(3)參股基金的投資行業(yè)限制
行業(yè)方面，引導(dǎo)基金的限制并不嚴(yán)格，包括新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等都在鼓勵(lì)范圍內(nèi)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求參股基金應(yīng)重點(diǎn)投向深圳市政府確定的生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料、文化創(chuàng)意、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其他重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，且每支參股自基金投資與上述約定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資金比例不低于基金注冊(cè)資本或承諾出資額的60%，投資于初創(chuàng)期項(xiàng)目和早中期項(xiàng)目的資金比例不低于基金注冊(cè)由于這些行業(yè)與創(chuàng)投基金自身投資策略較為契合，因此，行業(yè)要求很少對(duì)創(chuàng)投基金構(gòu)成障礙。
(4)參股基金的投資階段限制
投資階段方面，引導(dǎo)基金作為政府服務(wù)功能的一個(gè)載體，其服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向十分明顯，因此，多數(shù)引導(dǎo)基金對(duì)于其參股基金投資中小企業(yè)的比例有明確要求，比如江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、浙江省創(chuàng)投引導(dǎo)基金等要求投資初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資額比例不得低于全部投資額的30%;湖北創(chuàng)投引導(dǎo)基金要求子基金投資于種子期、初創(chuàng)期、早中期投資對(duì)象的資金規(guī)模不得少于注冊(cè)資本的60%;北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于創(chuàng)業(yè)早期文化創(chuàng)意企業(yè)的金額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資于初創(chuàng)期、早中期項(xiàng)目的投資比例不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍。
5、引導(dǎo)基金的退出方式
由于引導(dǎo)基金是一種不以盈利為目的的政策性基金，引導(dǎo)基金退出及利益分配的過(guò)程中，通常遵循“保障政府資金”和“讓利于民”的原則。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，引導(dǎo)基金可以通過(guò)上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購(gòu)等多種途徑實(shí)現(xiàn)退出。目前來(lái)說(shuō)，引導(dǎo)基金的退出方式主要有兩種：
一是引導(dǎo)基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)投資人或公開(kāi)轉(zhuǎn)讓?zhuān)纪顿Y者同等條件下具有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán);
二是引導(dǎo)基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出。
引導(dǎo)基金投資形成股權(quán)的退出，應(yīng)按照公共財(cái)政的原則和引導(dǎo)基金的運(yùn)作要求，確定退出方式和退出價(jià)格。一般來(lái)說(shuō)，引導(dǎo)基金的參股期限為5-10年，在被調(diào)研的50家引導(dǎo)基金中，尚無(wú)退出案例。
六、引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化FOFs的區(qū)別
1、引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化FOFs的異同
目前來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)的引導(dǎo)基金雖然是以FOFs的方式進(jìn)行操作，但是與市場(chǎng)化的FOFs在各方面依然存在著較大的差異，引導(dǎo)基金僅具備了FOFs的“形”，但尚不具備FOFs的“神”，其本質(zhì)原因在于，引導(dǎo)基金其本質(zhì)源于政府職能的延伸，而市場(chǎng)化FOFs則是私募股權(quán)投資市場(chǎng)在進(jìn)化過(guò)程中的產(chǎn)物。
首先，就其相同點(diǎn)而言，引導(dǎo)基金和FOFs都是不以直接投資于項(xiàng)目而以投資基金作為基本策略，并通過(guò)對(duì)基金投資組合的管理實(shí)現(xiàn)投資收益和風(fēng)險(xiǎn)的投資組合匹配。在投資流程、操作方式上引導(dǎo)基金可大量借鑒市場(chǎng)化FOFs的行業(yè)實(shí)踐。
第二，在不同點(diǎn)上，首先在基金的理念和價(jià)值觀基礎(chǔ)上，引導(dǎo)基金是以實(shí)現(xiàn)各種既定的政策目標(biāo)如創(chuàng)業(yè)扶持、經(jīng)濟(jì)振興或產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型為目的，而市場(chǎng)化的FOFs始終是以實(shí)現(xiàn)利益最大化為目標(biāo)，這一點(diǎn)就決定了引導(dǎo)基金不會(huì)站在市場(chǎng)化的角度來(lái)思考問(wèn)題，而且，在基金的募集、投資、投后管理、退出等各個(gè)環(huán)節(jié)上，引導(dǎo)基金和市場(chǎng)化FOFs都存在著較大的區(qū)別。
2、引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化FOFs之間的能力差距
市場(chǎng)化的FOFs是私募股權(quán)投資行業(yè)向?qū)I(yè)化細(xì)分的產(chǎn)物，是具有豐富經(jīng)驗(yàn)的行業(yè)精英站在行業(yè)資源整合的最高端對(duì)行業(yè)資源進(jìn)行資源優(yōu)化配置的過(guò)程，其在基金的篩選、投資組合的分配與風(fēng)險(xiǎn)管理以及基金的監(jiān)控等方面具有較高的專(zhuān)業(yè)化水平。相對(duì)而言，引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化的FOFs在各種機(jī)會(huì)、能力和限制方面都有著這樣那樣的差異與差距，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，市場(chǎng)觀測(cè)及基金篩選能力相對(duì)欠缺。
雖然引導(dǎo)基金在成立之初可以進(jìn)行大量的制度建立和知識(shí)學(xué)習(xí)過(guò)程，并且可以得到各種服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持，但是對(duì)于整個(gè)市場(chǎng)的洞見(jiàn)和基金篩選能力并不是一時(shí)就能建立起來(lái)的。市場(chǎng)化FOFs的市場(chǎng)觀測(cè)和基金篩選能力往往是其確立競(jìng)爭(zhēng)地位的核心能力，依靠著長(zhǎng)年的積累及系統(tǒng)化的工作積淀而成，其行業(yè)信息知識(shí)庫(kù)和行業(yè)標(biāo)桿數(shù)據(jù)庫(kù)資源極少向外界透露。對(duì)行業(yè)一流基金的篩選能力是FOFs分界的基礎(chǔ)，而在這方面能力的競(jìng)爭(zhēng)上，引導(dǎo)基金幾乎不占有任何優(yōu)勢(shì)。
第二，政策導(dǎo)向?qū)е碌南拗七^(guò)多，無(wú)法在市場(chǎng)中占據(jù)主動(dòng)地位。
由于引導(dǎo)基金的政策性導(dǎo)向，與市場(chǎng)化FOFs相對(duì)比，其投資策略受到各種限制：引導(dǎo)基金不能完全地進(jìn)入全部行業(yè)、全部區(qū)域和全部階段的投資標(biāo)的，而是只能集中于特定扶持性早期行業(yè)，而且往往還在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引導(dǎo)基金的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。不僅如此，由于大多數(shù)引導(dǎo)基金具有地方封閉性色彩，使得引導(dǎo)基金的合作機(jī)構(gòu)選擇范圍也極度縮小，引導(dǎo)基金不能在市場(chǎng)范圍內(nèi)篩選合作機(jī)構(gòu)，而只能對(duì)有興趣與其合作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行談判，在市場(chǎng)化談判中的地位屬于被動(dòng)一方。因此，在投資機(jī)會(huì)獲取上，引導(dǎo)基金很難與以主動(dòng)篩選和主動(dòng)匹配為原則的市場(chǎng)化FOFs相提并論。
第三，投資多借助外力，自身團(tuán)隊(duì)建設(shè)需加強(qiáng)。
與完全市場(chǎng)化運(yùn)作的FOFs相比，引導(dǎo)基金是以政府財(cái)務(wù)投資的名義，進(jìn)行政策性扶持的工具。其投資方式除了直接的股權(quán)投資之外，還包括擔(dān)保、保障和補(bǔ)助等政策性手段。雖然看似擴(kuò)展了引導(dǎo)基金的投資手段，但實(shí)際上限制了引導(dǎo)基金在股權(quán)投資方面的深入和專(zhuān)業(yè)化，在進(jìn)行投資時(shí)帶有更多政策性因素的顧慮。而且，很多引導(dǎo)基金的投資能力均借助于參股基金的外部管理機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)基金自身的管理團(tuán)隊(duì)能力及經(jīng)驗(yàn)等都相對(duì)欠缺。
第四，缺乏專(zhuān)業(yè)的基金監(jiān)控流程，基金監(jiān)控失靈。
引導(dǎo)基金在進(jìn)行基金談判時(shí)，由于不具優(yōu)勢(shì)地位，更多是以“合作”而不是投資者的身份與投資機(jī)構(gòu)建立關(guān)系，因此在基金監(jiān)控過(guò)程中與投資機(jī)構(gòu)的監(jiān)控邊界較為模糊。而FOFs作為專(zhuān)業(yè)化的LP，能夠更為熟練且專(zhuān)業(yè)地運(yùn)用各種談判手段和監(jiān)控工具向GP施加壓力。而且，F(xiàn)OFs還具有長(zhǎng)期監(jiān)控的流程和能力。除此之外，引導(dǎo)基金還存在著由于受更多行政管理因素的影響而導(dǎo)致監(jiān)控手段失靈。
第五，引導(dǎo)基金收益目標(biāo)及激勵(lì)機(jī)制不明確。
引導(dǎo)基金不設(shè)定明確的盈利目標(biāo)，一方面導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制設(shè)置上缺乏利益驅(qū)動(dòng)，另一方面也導(dǎo)致各種政策性軟性目標(biāo)反向弱化了引導(dǎo)基金的激勵(lì)因素。同時(shí)，雖然引導(dǎo)基金在與市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)合作過(guò)程中承認(rèn)并引入市場(chǎng)化的激勵(lì)機(jī)制，但是往往還是以政府管理手段作為限制和附加條件，如不進(jìn)入具有高收益的充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，及優(yōu)先滿足引導(dǎo)基金的利益回收等，將會(huì)導(dǎo)致管理團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)缺失。
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