近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征收，因土地征收補償費分配不公而引發(fā)的糾紛也日益增加。以xx省xx市兩級人民法院受理、審結(jié)此類農(nóng)村集體土地征收補償費用分配糾紛案件數(shù)為例，2003年共收案190件，結(jié)案186件；2004年共收案203件，結(jié)案207件；2005年共收案221件，結(jié)案213件。
一、此類案件的特點
1、被告主體多樣化。
在“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的經(jīng)濟體制下，生產(chǎn)隊、大隊、人民公社組織邊界清晰，主體地位明確，在這種背景下，它們的法律地位是明確的，司法實踐也較好把握。然而，當人民公社解體，農(nóng)村社會組織結(jié)構(gòu)形態(tài)驟變，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承襲原有的三級所有、隊為基礎(chǔ)的政社合一模式，村與村內(nèi)集體經(jīng)濟組織之間、原生產(chǎn)大隊與生產(chǎn)隊之間因地位不平等，存在著相互之間爭奪土地補償費的現(xiàn)象。因此，此類糾紛被告主體多樣化，有以村為被告的，也有以村民小組為被告的，甚至有的以村和村民小組為共同被告。在以村為被告的案例中，有以村民委員會為被告的，也有以村經(jīng)濟合作社為被告的；在以村民小組為被告時，有以村民小組為被告的，有以生產(chǎn)合作社為被告的。
2、案由多樣化。
有的村或村民小組并不將全部土地征收補償費一次性分配完畢，而是分數(shù)次進行分配，且分配項目不清。所以案由也是五花八門。有的法院寫為農(nóng)村集體土地征收（征用）補償費分配糾紛，有的以農(nóng)村集體經(jīng)濟收益款糾紛作為案由，還有的稱之為土地征收（征用）費糾紛，另外還有土地安置補助費糾紛、農(nóng)村征地款分配糾紛、村民資格認定糾紛、村民與村民委員會土地征收（征用）費糾紛等等各種案由。
3、案件類型多樣化。
此類糾紛的案件類型也是復(fù)雜多樣。在我市兩級法院2005年所受理的221件案件中，按照原告身份統(tǒng)計，農(nóng)村姑娘非農(nóng)業(yè)戶口的丈夫（簡稱農(nóng)嫁非）未分配到土地征收補償費用的有87件，農(nóng)村姑娘嫁農(nóng)村戶口的丈夫（簡稱農(nóng)嫁農(nóng)）但因各種原因其戶口仍留在原集體經(jīng)濟組織而未分到土地征收補償費用的有 64件，入贅女婿及所生子女戶口已遷入集體經(jīng)濟組織但未參與分配的有15件，喪偶或離異后續(xù)娶的妻子戶口已遷入但沒有享有分配款的案件有7件，離異后女方未遷出戶口但不能享有分配款的有30件，隨改嫁的母親或入贅的父親戶籍遷入農(nóng)村集體組織的子女不能享有分配款的有4件， 大中專在校生因戶口已遷往學(xué)校不能享有分配款的有11件，為了能婚嫁等原因向集體組織書寫了不參與分配征地補償費用的保證書現(xiàn)又起訴要求分割的有2件，男方入贅到女方處且戶口已遷入女方所在村集體經(jīng)濟組織后雙方離婚，男方再婚后的妻子戶口又遷入該集體經(jīng)濟組織后未享有土地征收補償費的有1件。 從往年所受理的有關(guān)情況看，還有義務(wù)兵、外來戶、獨生子女、征地過程中死亡人口、回村退養(yǎng)退休人員、胎兒、新生兒、服刑人員、現(xiàn)役軍人、違反計劃生育出生人口等等不同類型的主體未能享有土地征收補償費用分配款的情況。
圖二：2005年度xx市兩級法院受理征地補償費分配糾紛案件類型統(tǒng)計表
4、 裁判結(jié)果多樣化。
由于當前法律規(guī)定不明確，所以各地法院在處理此類糾紛時所作出的裁判結(jié)果也是各不相同。在《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案適用法律問題的解釋》公布實施前，有的法院不予受理；有的受理后中止審理；有的在受理后以各項補償費用沒有具體細化為由駁回起訴；有的認為土地補償費按照法律規(guī)定不能分配而予以判決駁回。在支持原告訴訟請求的判決中，有的法院根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定判決其中60%為安置補助費，原告依法享有分配，40%為土地補償費而不能分配；有的判決原告與其他村民享有同等待遇，應(yīng)該全額享有。
5、原告取證難。
在土地征收補償費用分配糾紛中，有的土地征收補償協(xié)議由村出面簽訂，有的由村民小組或生產(chǎn)隊出面征訂，且土地征收補償費項目也沒有進行細化，原告往往很難向法院提供有關(guān)土地征收手續(xù)方面的資料，無法確定被告。相比較而言，原告處于弱勢地位，對于集體經(jīng)濟組織所分配的究竟屬于土地補償款還是安置補助費或其他集體經(jīng)濟收益款不清楚，僅憑已經(jīng)分配到該款的一些村民的證明起訴，缺乏維護自身權(quán)益的能力。
6、執(zhí)行難。
一般來說，這類糾紛中的分配方案，多數(shù)都經(jīng)過村民會議通過。執(zhí)行這類案件，涉及具體個人經(jīng)濟利益，多數(shù)村民情緒對立，而且村委會不配合，甚至煽動群眾圍堵執(zhí)行人員。有的地方征地款、補助費已分配完畢，沒有可供執(zhí)行的財產(chǎn)。所以，此類分配案件的執(zhí)行難度遠大于一般案件。
二、此類糾紛形成的原因
該類糾紛形成原因很多，主要是：農(nóng)民的權(quán)利意識、法律意識增強，戶籍管理中出現(xiàn)了種種新情況，農(nóng)村習(xí)俗、村民自治與法律規(guī)定的沖突，部分基層干部法制觀念淡薄，法律規(guī)定不完善，征地補償費的分配不公平，征收機關(guān)亂作為、操作不規(guī)范，村民遷入、遷出、出生、死亡等因素。
1、農(nóng)民的權(quán)利意識、法律意識增強。
由于耕地是農(nóng)民的生存之本，尤其在農(nóng)業(yè)稅減免后，土地就是財富的觀念已成為農(nóng)民的普遍共識。農(nóng)民已經(jīng)把所承包的土地看作是賴以生存的必要的生產(chǎn)資料，因此是寸土必爭、寸金必爭。失地又得不到補償款的農(nóng)民往往認為已方有理，勝訴可能性大，期望值高，加之對司法權(quán)威較大的法院判決有認同感，導(dǎo)致大量紛爭訴至法院。
2、戶籍管理中出現(xiàn)的新情況。
參與分配、享受待遇，須以集體經(jīng)濟組織成員資格的擁有為前提，有了成員資格，才能享有成員權(quán)。而這種成員權(quán)的取得與喪失均以戶籍的存在與否為轉(zhuǎn)移。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟的快速發(fā)展和農(nóng)村城市化進程的加快，以前邊界十分清楚的城鄉(xiāng)分立的二元社會結(jié)構(gòu)處于急劇的制度轉(zhuǎn)型中，農(nóng)村戶口管理中出現(xiàn)了許多新情況，新問題。人口流動性越來越大，戶籍制度傾向于松動，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所戶籍檔案管理起步晚，戶籍文件材料歸檔范圍沒有很好統(tǒng)一，致使許多應(yīng)歸檔的戶籍材料，長期分散在經(jīng)辦人手里，造成公安派出所戶籍檔案不完整、不齊全，給法院調(diào)查取證帶來了不便。司法實踐中比較突出的情況是：（1）人戶分離現(xiàn)象。如結(jié)婚后居住工作在配偶所在的村，但是戶口未遷入的；城郊農(nóng)村戶在人不在的“空掛戶”；戶口雖屬于本村農(nóng)業(yè)戶口但本人在外已經(jīng)有了固定工作，并已經(jīng)享受了城鎮(zhèn)職工統(tǒng)籌待遇的；全家外出務(wù)工經(jīng)商多年不回村的；還有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的等等。（2）非農(nóng)業(yè)戶口問題。如走關(guān)系找門路農(nóng)轉(zhuǎn)非的；用錢買非農(nóng)戶口的；作為對村干部獎勵轉(zhuǎn)非農(nóng)戶口的；國家征收土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，由于不能安排工作仍在原村勞動的；離退休回村人員等。另外，近年來，國有企業(yè)內(nèi)退和下崗人員不斷增多，其中相當一部分人回到家鄉(xiāng)農(nóng)村生活定居；還有，土地承包三十年不變的政策也使相當一部分農(nóng)民淡化了戶口觀念，結(jié)婚不轉(zhuǎn)戶口的情況屢見不鮮。如何應(yīng)對上述戶口管理中出現(xiàn)的新情況，各地法院在認定成員資格時都感到十分棘手。
3、農(nóng)村習(xí)俗、村民自治與法律規(guī)定的沖突。
農(nóng)村畢竟是一個鄉(xiāng)土社會，受封建陋習(xí)和民間陳規(guī)的影響，“嫁出去的姑娘潑出去的水”等傳統(tǒng)的宗法思想根深蒂固。雖然，《農(nóng)村土地承包法》第三十條規(guī)定：“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。”但是，在實際操作中，法律規(guī)定被大打折扣，大量農(nóng)村婦女依法享有的權(quán)利遭受了不同程度的侵害。由于沒有承包地而被村委會或村民小組剝奪征地補償費分配權(quán)的婦女大量存在。另外，按農(nóng)村習(xí)俗，家族成員或親屬之間土地集中使用或代管、托管、借種的現(xiàn)象普遍存在。如今國家征地給予補償了，一些外出打工者，或父子、弟兄、母子土地又同在一本使用證上，卻被村民委員會或村民小組排斥在分配對象之外，引發(fā)糾紛。還有一類情形，第二輪土地承包前有一部分農(nóng)民舉家外遷，戶口留在本村組，二輪土地承包時外遷農(nóng)民的土地由村委會承包給本村其他農(nóng)民，但使用者的姓名仍是原第一輪土地承包的農(nóng)民。該地被征收后，村委會根據(jù)《村民委員會組織法》經(jīng)討論決定將補償費分配給實際使用者，現(xiàn)在返鄉(xiāng)農(nóng)民拿著土地證向村組討要補償款引發(fā)糾紛。推究這些紛紛產(chǎn)生的深層次原因，主要還是農(nóng)村習(xí)俗、村民自治與法律規(guī)定之間的沖突。
4、部分基層干部法制觀念淡薄。
部分農(nóng)村基層組織的干部法制觀念淡薄，不能將法律、法規(guī)和上級的文件規(guī)定貫徹到實際工作中去。有的村組干部將征地補償款作為撈取錢財?shù)暮脮r機，利用手中掌握的一點點權(quán)力，在分配上打主意，引起群眾不滿。有的村組民主制度不健全，少數(shù)干部說了算。《村民委員會組織法》的精髓就是“四個民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）。而這“四個民主”在農(nóng)村一些地方遠遠沒有落實。黨支部書記或者村委會主任一手遮天，不知何為民主。村委會選舉要體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的意圖，在工作人員的“指導(dǎo)”下一些不符合條件的人“選”成了村干部。這些人上臺后，想的不是為村民謀利益，而是個人如何撈錢。民主決策、民主管理、民主監(jiān)督更是無從談起，大小事由村干部說了算。有的村根本沒有民主監(jiān)督組織，即使有也形同虛設(shè)。《村民委員會組織法》第十九條規(guī)定涉及村民利益的事項應(yīng)當由村民會議討論決定?！锻恋毓芾矸ā返谒氖艞l規(guī)定，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當將征用土地的補償費用的收支情況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十五條又具體地規(guī)定了公告的內(nèi)容。中辦國辦《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》制定了規(guī)范的重大村務(wù)決策程序并且要求：根據(jù)農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢、新情況及時豐富和拓展村務(wù)公開內(nèi)容。當前，要將土地征用補償及分配等納入村務(wù)公開的內(nèi)容。這些規(guī)定和要求沒有得到貫徹，也就談不上農(nóng)民群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
5、法律規(guī)定不完善。
針對征地補償費的分配，我國有不少法規(guī)條文進行規(guī)制和指引。具體而言，涉及土地補償費分配的法規(guī)主要有三：一是《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)［2004］ 238號）。該文件指出，按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。二是《關(guān)于加強農(nóng)村集體經(jīng)濟征地補償費監(jiān)督管理指導(dǎo)工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)［2005］1 號）。該文件規(guī)定，留歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地補償費屬農(nóng)民集體資產(chǎn)，應(yīng)當用于發(fā)展生產(chǎn)、增加積累、集體福利、公益事業(yè)等方面，不得用于發(fā)放干部報酬、支付招待費用等非生產(chǎn)性開支。三是最新公布的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案適用法律問題的解釋》（2005年9月1日施行）。該司法解釋有關(guān)條文規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組經(jīng)民主議定程序決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費，征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。由于政策制定部門不同，側(cè)重點各異，條文之間明顯存在不一致甚至相互沖突的情況。由此引發(fā)的問題是，作為最基層的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，究竟應(yīng)該依據(jù)哪條或哪個部門制定的法規(guī)作為處置征地補償費的準繩？進而言之，在土地補償費留歸集體經(jīng)濟組織的大原則下，征地補償費能否分配，如何分配？現(xiàn)行法規(guī)既無羅列性的說明，又無限制性的規(guī)定。在法規(guī)政策缺位的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只得各自依據(jù)本村實際自行制定分配方案。如有的全額到戶，有的部分留村、組，而留村、組的比例又各有不同；有的一次性發(fā)放，有的分若干年發(fā)放；有的不分老少按人頭發(fā)放，有的按被征用土地面積分配；有的征到誰家的土地，土地補償安置費歸誰所有，沒征到的一分不給。正是由于征地補償費分配方式的混亂，為失地農(nóng)民頻繁上訪纏訴埋下了隱患。另外，現(xiàn)行法律對征用補償標準過低，不能解決農(nóng)民失地后的長遠生計也是引起農(nóng)民訴訟的原因。但由于《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第三款規(guī)定“集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理?！边@就限制了失地農(nóng)民以補償費過低為由尋求司法救濟的途徑。司法實踐中，由于法律沒有規(guī)定對歷史遺留問題的處理規(guī)則，導(dǎo)致在土地問題上有些歷史遺留問題的失地農(nóng)民，其訴訟主張沒有得到法院支持。
6、征地補償費的分配不公平。
農(nóng)地征收和轉(zhuǎn)讓，政府和開發(fā)商是主導(dǎo)，農(nóng)民及其所屬集體是被動的接受者。在實施過程中是農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、國家(政府)和企業(yè)三方主體發(fā)生關(guān)系，農(nóng)民往往被擱置在一邊。據(jù)浙江省一項調(diào)查表明，如果征地成本價是100%，則地方政府占20%~30%，企業(yè)占40%~50%，村集體經(jīng)濟組織占15%~20%，農(nóng)民僅占5%~10%。政府、集體與農(nóng)民之間的分配嚴重不合理，征用農(nóng)民的土地收益格局是農(nóng)民僅占5%~10%，成本價與出讓價之間的巨額增值收益大部分被中間商或地方政府所獲取。政府與民爭利，農(nóng)民得不到足夠補償。但就這么一點微薄的補償款，被一些地方政府截留、擠占等非法手段占據(jù)后，農(nóng)民實際能拿到手的就更少甚至根本拿不到。
7、征收機關(guān)亂作為、操作不規(guī)范。
土地征收價格與巨大的土地出賣價格和潛在收益形成很大反差，導(dǎo)致政府違法亂征地相對普遍。我國在建設(shè)用地審批上存在不少漏洞，違規(guī)圈地事件屢見不鮮。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，1987年至2001年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地近七成是政府行政方式征占的。另據(jù)浙江農(nóng)調(diào)隊的調(diào)查，95%以上的失地農(nóng)民沒見過任何公告、文件、手續(xù)，85%的農(nóng)民沒有參加過村民大會，70%的農(nóng)民不清楚具體的征地費數(shù)額。在這種征地程序混亂的情況下，農(nóng)民權(quán)益受到了很大傷害，同時也為一部分干部貪污、挪用土地補償費提供了許多便利。《土地管理法》第二條規(guī)定“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！币恍┑胤娇h、鄉(xiāng)政府公然置法律、法規(guī)和政策于不顧，以各種名目截留、挪用、拖欠補償費等有關(guān)費用層層剝皮到基層所剩不多，再被村組一些人采取非法手段據(jù)為己有引起訴訟成為必然。有的農(nóng)民只顧眼前利益認為“剜到籃里就是菜”，能得多少是多少。盡管到手的沒有政策規(guī)定的多，也不再深究。不愿忍氣吞聲的村民們找縣、鄉(xiāng)政府處理，縣、鄉(xiāng)政府自身有問題無法向群眾交待，往往以以后處理為由搪塞，推三拖四，使農(nóng)民喪失了對政府的信任感，大量紛爭訴至法院。
8、村民遷入、遷出、出生、死亡等誘發(fā)因素。
農(nóng)業(yè)戶籍和成員權(quán)也不完全是封閉固定的，其可因遷入、遷出、出生、死亡而取得、變動和喪失。如因婚姻嫁娶、生育等新增人口的村民待遇（增人不增地）問題；嫁城婦女及其子女雖因戶籍政策不能遷入城市，卻長期生活在城市，其村民待遇應(yīng)否保留的問題。這些問題或因法無明確規(guī)定，或因法律與政策的沖突，或因各地認識和操作上的差異而變得紛繁復(fù)雜，隨時都可能引發(fā)矛盾沖突，形成訴訟。這類糾紛可分為兩種情形：第一是因村民遷入、遷出引發(fā)的爭議。近年來，隨著國家大型建設(shè)項目立項開工，農(nóng)村勞動力異地轉(zhuǎn)移是比較突出的社會現(xiàn)象之一，往往會引起糾紛，這些土地被收回而無法享受補償費的村民，就會與村委會產(chǎn)生爭議；第二類是因出生、死亡等原因引發(fā)的爭議?！掇r(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，為了穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權(quán)的穩(wěn)定性，土地承包期為30年，在這30年間，應(yīng)該遵循“增人不增地、減人不減地”的立法指導(dǎo)思想，對于出生、死亡的村民，原則上不進行土地調(diào)整，確有必要者，在5%的機動地中進行解決。但是，目前絕大多數(shù)的農(nóng)村已無機動地可予調(diào)整，因此，實踐中，對于一些家族勢力較大的重新組建家庭的年輕夫婦及其子女或者新增農(nóng)戶，村組干部迫于其壓力往往不得不將一些弱勢家庭或者已亡者的耕地轉(zhuǎn)包給他們耕種，在土地征收后這些弱勢群體因得不到補償款從而引發(fā)糾紛。
三、解決對策
建設(shè)社會主義新農(nóng)村是黨中央的重要決策，也是農(nóng)民的迫切愿望。而由征收土地引發(fā)的土地補償費分配糾紛則涉及農(nóng)民群眾的切身利益，如果處理不當就會影響新農(nóng)村建設(shè)的順利進行。從根本上解決農(nóng)村集體土地征收補償費分配 糾紛問題，既要從眼前農(nóng)民生活需要出發(fā)，又要從保障農(nóng)民長遠利益來考慮，完善相關(guān)法律規(guī)定及相關(guān)司法解釋，保護大量失地農(nóng)民的合法權(quán)益，并出臺有關(guān)政策和措施來減少和杜絕此類糾紛的繼續(xù)產(chǎn)生，規(guī)范操作程序和監(jiān)督機制。
1、健全戶籍管理法律制度。
針對當前戶籍制度所存在的缺陷，建議立法機關(guān)完善我國的戶籍管理制度，實行人戶一致，戶隨人走，遷徙自由。當然，并不是絕對的遷徙自由，而是對于那些具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的，應(yīng)作為準許其在當?shù)芈鋺舻幕緱l件。 如可以參照《民事訴訟法》關(guān)于經(jīng)常居住地的規(guī)定，即對于離開原戶籍所在地在當?shù)鼐幼M一年以上的，已具有合法固定住所、穩(wěn)定生活來源等的，其戶籍應(yīng)遷入當?shù)?，以《民事訴訟法》中規(guī)定的經(jīng)常居住地為新的戶籍所在地等等，既有利于戶籍管理，確定集體經(jīng)濟組織成員資格，而且對于法院管轄也更加明確合理。
2、完善土地管理法律制度。
明確集體土地所有權(quán)主體代表，強化所有權(quán)職能，按照我國有關(guān)法規(guī)和農(nóng)村實際情況，在維護土地集體所有的前提下，賦予農(nóng)民完整的集體土地所有權(quán)，應(yīng)當確立村民委員會作為集體土地所有權(quán)主體代表。 國家立法機關(guān)應(yīng)盡快出臺相關(guān)法規(guī)確認農(nóng)村各類組織的法律地位，政府相關(guān)部門應(yīng)著手對農(nóng)村各類社會組織的登記確認工作，并頒發(fā)相應(yīng)證、照。村民委員會作為具有獨立完整財產(chǎn)權(quán)利的法人實體，可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有對土地的占有、使用、 收益或處置權(quán)；可以通過對土地的發(fā)包、出讓、出租、入股、抵押等實現(xiàn)其所有權(quán)。在土地被國家征用后，土地補償費作為股份公司或股份制社的基本財產(chǎn)，由股份公司或股份合作的管理者經(jīng)營管理，農(nóng)民按原承包土地的權(quán)益比例享有股東權(quán)益，從而使農(nóng)民不致因喪失土地使用權(quán)而同時失去土地收益權(quán)，從而延續(xù)了農(nóng)民與土地的關(guān)系，有效地保障了所有人的根本利益，從根本上解決此類糾紛。對于土地補償費問題，目前大部分地區(qū)都是直接分配到農(nóng)民個人，而且也無法追回，因此，是否能夠私分，是否必須用于生產(chǎn)或安排再就業(yè)，都值得商榷。
3、單獨制訂土地征用、補償法律制度。
《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出：要加快征地制度改革步伐， 完善對征地農(nóng)民的合理補償機制。應(yīng)單獨對土地征收及補償方面作出具體明確的法律規(guī)定。首先要限制土地征收權(quán)被濫用，嚴格以土地用途是否為公共用途或者具有公共利益作為判定土地征收是否合法的依據(jù)。嚴格區(qū)分公共目的征收和其他目的征收，并據(jù)此執(zhí)行不同的土地征收補償辦法。公共目的征收的補償可以由法律或者政府定價，應(yīng)充分考慮土地的市場價值、農(nóng)民的生活安置、相鄰?fù)恋氐膿p害以及地上作物、 建筑物的損失。細化補償?shù)捻椖?，擴大補償?shù)姆秶瑢嵭锌傻美嫜a償和土地附屬利益補償原則。征地補償項目應(yīng)具體和統(tǒng)一?？上驳氖?，xx省今年已出臺了相關(guān)文件，規(guī)定征地補償費省轄市范圍每畝不得低于3萬元，縣以下范圍每畝不得低于2萬；明確了征地補償費分配原則和分配比例，被征地戶不得低于80%。
4、建立農(nóng)村社會保障法律制度。
對失土農(nóng)民應(yīng)予辦理與城鎮(zhèn)居民相同的社會保障和醫(yī)療保險，應(yīng)當協(xié)助安排工作或者給予一次性補助，應(yīng)建立多層次的農(nóng)村社會保障體系，包括農(nóng)村社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等等，逐步弱化土地的福利功能。
5、完善有關(guān)行政法規(guī)，規(guī)章，規(guī)范操作程序和監(jiān)督機制。
目前土地征收中的有些行政法規(guī)、規(guī)章及操作程序不盡合理也是導(dǎo)致農(nóng)民情緒激動，不斷訴訟、上訪的原因之一。因此，建議政府部門盡快完善相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章，確立兼顧國家、社會、農(nóng)民集體和農(nóng)民個人各方利益，并有明確的法律規(guī)范作為保障的公正合理的土地管理、征收、補償?shù)戎贫?，?guī)范土地征收的程序操作，其次在操作過程中各項補償項目必須明確分類，手續(xù)完備，程序必須公開合法等等。并完善相關(guān)的監(jiān)督機制，來監(jiān)督和制約土地征收中的違法行為。
6、提高行政執(zhí)法人員及農(nóng)村干部的法律意識。
土地征收補償分配糾紛中，必須要涉及到大量的行政執(zhí)法人員和最基層的農(nóng)村干部，有部分干部法律意識淡薄，不能將法律制度予以真正的實施。因此，有必要開展法律教育，提高他們的法律知識，提高素質(zhì)，講究工作方法。落實基層民主制度。涉及征收土地等問題一律依法交由村民民主討論，實行徹底公開，杜絕“布袋買貓”。村委會決策本村事務(wù)，必須按照《村民委員會組織法》第十七條所規(guī)定的程序提請村民會議討論，村民會議所作出決策亦必須符合該法第十九條所規(guī)定的民主原則。
此外，針對審判實際，還應(yīng)盡可能地規(guī)范、統(tǒng)一和完善相關(guān)司法解釋，有利于各地基 層法院具體操作執(zhí)行，正確裁判。
（1）受理問題。關(guān)于農(nóng)村土地征收補償費分配糾紛案件的受理問題，應(yīng)作出統(tǒng)一、明確的規(guī)定，統(tǒng)一立案案由，避免各地法院在立案案由上的混亂現(xiàn)象，維護法律的嚴肅、權(quán)威、一致。在行政救濟手段無法解決土地補償費分配數(shù)額時，應(yīng)肯定司法審查的介入，保證救濟途徑的暢通。因此，對集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，做為維護公平正義的最后一道防線，人民法院理應(yīng)受理，以充分保障農(nóng)民的救濟途徑。同時司法解釋應(yīng)完善土地征收補償費分配糾紛中對歷史遺留問題的處理規(guī)則。
（2）當事人主體資格的規(guī)定。針對現(xiàn)在的人戶分離普遍、人口流動頻繁的情況，一律以戶籍為依據(jù)確定集體經(jīng)濟組織成員資格來分配征地補償費無法解決掛靠戶口人員等實際問題，集體經(jīng)濟組織成員資格認定容易出現(xiàn)簡單化和擴大化，會導(dǎo)致城鎮(zhèn)邊緣經(jīng)濟相對發(fā)達的村落人口猛增，勢必影響社會安定。因此，不能將戶籍作為唯一依據(jù)，還應(yīng)結(jié)合成員與集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟生活聯(lián)系、是否盡了主要義務(wù)（主要指是否承擔(dān)村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工以及繳納稅費、實行計劃生育等）等多種因素來確定，對農(nóng)嫁非、農(nóng)嫁農(nóng)，入贅女婿及其所生子女、離婚或喪偶的婦女及其所生子女、異鄉(xiāng)異地的農(nóng)村婦女或入贅女婿在本地結(jié)合后，又離婚或喪偶后再婚的、五保戶收養(yǎng)子女的、原系農(nóng)業(yè)戶口的大、中專在校學(xué)生、服役的義務(wù)兵、遵守或違反計劃生育的子女等等不同類型的分配主體根據(jù)合理的農(nóng)村習(xí)慣、村規(guī)民約或政策分別作出不同的限制規(guī)定。
（3）舉證責(zé)任的特殊規(guī)定。集體經(jīng)濟組織成員起訴集體經(jīng)濟組織，其所要提供的證據(jù)材料都掌握在集體經(jīng)濟組織手里，因此，原告取證難是客觀事實。筆者建議實行舉證責(zé)任倒置，原告只要證明被告在集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)容分配過多少數(shù)額的費用就可，其余舉證責(zé)任應(yīng)由被告方來承擔(dān)。
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