中國古代始建于秦的中央集權(quán)行政體制，至清代臻于完備。在這種行政體制下，所有行政官員均由朝廷任命，而沒有自下而上推舉的“地方自治”。因此，各種不同層級的政區(qū)沒有獨立地位，與“朝廷”一起構(gòu)成一個統(tǒng)一的行政體系。有鑒于此，通過這種統(tǒng)一行政體系在任何一個層面的運作，都可以透視“大歷史”——實行了兩千多年的“秦制”的重要特點。
“合理性”徒有其表
馬克斯·韋伯曾對現(xiàn)代“合理化”行政制度的組成要素做過歸納。這些要素包括通過科層化官僚制度實行治理、行政機構(gòu)權(quán)限明確、內(nèi)部實行“職務(wù)等級原則”，行政運作是“持續(xù)的、受規(guī)則約束的”，以及“行政管理班子同行政管理物資和生產(chǎn)物資完全分開”等。這樣一種現(xiàn)代性質(zhì)的行政制度、官僚制度，在西方15世紀以后才出現(xiàn)。歐洲在中世紀不存在中央集權(quán)的國家和行政制度，即使在“等級君主制”和“絕對君主制”下，行政制度的運作也十分無序，遠遠沒有達到“合理化”水準。對此，托克維爾在《舊制度與大革命》一書中記述說，當時的法國雖然官吏遍布全國，但他們的權(quán)力來源不一，不成系統(tǒng)，運作規(guī)章多種多樣。
然而，中國卻早在兩千多年前的秦代即廢分封、行郡縣，建立了中央集權(quán)的政治體系，同時也形成了在表征上具有“合理化”特色的行政制度，其基本內(nèi)容包括：任用職業(yè)官僚，設(shè)立科層化政府機構(gòu)，各種行政運作均有“典章”規(guī)則可依。通過與當時歐洲國家行政官僚制度混亂無序相對比，18世紀啟蒙思想家伏爾泰對中國的政治制度給予熱情的肯定和贊揚。他稱贊說：中國的行政體制健全而合理，中央政府中六部等機構(gòu)既有分工又有合作，有利于提高行政效率，防止官員獨斷專行；地方官員職權(quán)分明，各司其職，全國的行政機構(gòu)形成一個疏而不漏的大網(wǎng)，處處有官員、事事有人管。后世學者也有人認為這種可稱為“秦制”的行政制度體現(xiàn)了中國在“現(xiàn)代化”問題上的“早熟”。
然而，我們通過對清代州縣行政實際運作的觀察卻發(fā)現(xiàn)，“秦制”下行政制度的“合理性”在很大程度上只是徒有其表。在這種制度下，雖然建立了看似具有科層化性質(zhì)的機構(gòu)，然而其官吏卻不是現(xiàn)代意義的公務(wù)人員，而是一個相互之間具有私人依附關(guān)系的宗法性群體；雖然制定了各種具體甚至煩瑣的典章則例，但行政運作真正遵循的卻是各種“非法而合法”的“潛規(guī)則”。
體現(xiàn)“傳統(tǒng)型”統(tǒng)治特征
馬克斯·韋伯指出：“契約任命即自由選擇，是現(xiàn)代的官僚體制的本質(zhì)。”這種體制中的行政人員僅僅根據(jù)法律、制度而隸屬于抽象的上級職位，而不是依附于任何具體的自然人（包括上級）。他們除了根據(jù)法律享有個人權(quán)益外，沒有其他集團性利益；他們作為獨立個人在任期內(nèi)服務(wù)于公權(quán)力，而不是結(jié)成集團永久性地占有公權(quán)力。但“傳統(tǒng)型”統(tǒng)治則不同，其行政團隊中的人員不是自由人，他們或者是“依照傳統(tǒng)，通過恭順的紐帶，招募與統(tǒng)治者有關(guān)系的人”，或者是一些與統(tǒng)治者有“個人信賴關(guān)系”“忠誠同盟關(guān)系”“恭順關(guān)系”的人。清代州縣官府由官員、幕友、長隨、房吏和差役構(gòu)成的行政人員，其身份體現(xiàn)了這種“傳統(tǒng)型”統(tǒng)治的特征。
清代的州縣官與各級上司之間是一種主奴關(guān)系。他們謁見督、撫、藩、臬、道、府等上級官員，都要行跪拜之禮，“有如奴仆侍奉主人”，而各級上司對于他們也“以奴視之”，頤指氣使，任意支配，“道路郵亭，眾目觀望之地，直聽其朝服膝行，踞不為讓；甚至大官之仆隸，亦厲聲斥罵之”。這種十分感性、令行禮者無比難堪的禮節(jié)，故意凸顯行禮者的人格屈辱和受禮者的人格尊貴，其功能遠遠超出了體現(xiàn)雙方行政角色的需要，旨在刻意強化雙方的主奴關(guān)系。
清代州縣官聘用幕友“襄辦筆墨，經(jīng)理書啟”，在受理詞訟、征收賦稅等方面，代州縣官行使職權(quán)。然而，幕友卻不是國家正式行政人員，他們系州縣官私人延聘，其館資由州縣個人支付。這樣，幕友的一切活動就不是對法律或制度負責，而是對主官負責。他們的一項基本素質(zhì)要求和職責就是要能夠“保住主官前程”，幫助主官“迎合意旨，求見好于上司”，并為之掩蓋過失，規(guī)避處分。
清代州縣官的長隨和家丁負責收發(fā)、承轉(zhuǎn)行政文書，管理倉庫、監(jiān)獄、驛站，并參與訴訟審理。顧名思義，他們完全是州縣官的私人，由官親（官員的父、子、侄、甥、婿等）、家養(yǎng)奴仆和由上司、同僚、親友所囑托推薦者組成。
清代州縣的房科（俗稱“六房”）負責承辦文案，參與辦理賦稅征收、刑罰訴訟等事務(wù)。房吏由官府招募，大多是“游手好閑無業(yè)貧人”“無賴之徒”，不屬于國家正式行政人員，沒有工食銀，“惟借陋規(guī)以資生活”。按規(guī)定，房吏五年役滿后應(yīng)退役，但他們卻可以將這一缺位私相授受、出租、買賣，“父以傳子，子以傳孫”。
清代州縣的差役被定位為“賤役”，其子孫“不準入仕應(yīng)試”。他們的人身權(quán)利也得不到法律保障，州縣官如因公將差役責處致死，不負法律責任，僅受行政處分；對于捕快不能按限獲盜者，州縣官“輕則加以撲責，重則質(zhì)其妻子”，將其家口“監(jiān)禁勒比”；有時差役押解人犯途經(jīng)之地和到省之后，甚至要與人犯一同入監(jiān)禁閉，“必許給重資，始能釋出”。
制度雜亂無章
清代的州縣行政，表面上看須遵循各種定制，似乎十分法制化。但實際上，成文的各種制度往往徒有其名，真正主導州縣行政運作的乃是各種不成文的“陋規(guī)”。這里僅舉清代的州縣財政為例說明這種情況。
清代的州縣財政從表面來看具有公共性質(zhì)，而實際上卻為州縣官私人所支配；表面上國家定制嚴密，實際上則是遵循各種潛規(guī)則運作，有時甚至全無規(guī)則。
按照清制，田賦、雜稅和地租由州縣組織征收，卻全部屬于國家財政收入，由戶部制定具體、統(tǒng)一的稅目、稅額和減免政策加以集中管理。為了避免上解下?lián)苤彪y，清政府沿承明制實行州縣存留制度，即由州縣官在其經(jīng)手的國家財政收入中按定制坐支本州縣及其所在地區(qū)的辦公費（包括官員俸廉、役食以及祭祀、驛站、科舉等經(jīng)費）。然而，由于州縣存留遠遠不敷辦公之用，州縣均存在各種必須開支但又無法報銷的“法外支出”。主要包括以下幾類：州縣幕友、長隨等人員的薪酬，各級上司衙門的攤派，對前任錢糧虧空及非常例動支的攤捐，饋贈上司官員個人的陋規(guī)和應(yīng)酬，皇差、官差、兵差等各種差務(wù)費用，以及不在存留款范圍之內(nèi)的其他各種辦公費用，等等。這些法外支出數(shù)額巨大，清政府始終不肯為之提供合法的財政來源，只是默認州縣官違反定制攫取各種法外收入，包括田賦浮收、雜稅瞞報、差徭和各種陋規(guī)。
各種資料表明，清代各地州縣的合法存留銀，每年不過一千數(shù)百兩至數(shù)千兩，各種法外支出則往往多達一萬數(shù)千兩甚至數(shù)萬兩，其缺口全部靠法外收入填補。于是，法外收支便成為州縣財政的主體。就管理制度而言，清代的州縣財政實際上是一種“大包干”的“家產(chǎn)制”。具體言之，州縣存留和法外浮收、攤派、陋規(guī)，全部歸州縣官個人支配。與此同時，所有合法支出和各種法外支出，也全部由州縣官個人負責開銷支付；收支相抵之剩余，歸州縣官個人所有。這樣，本屬公共性質(zhì)的“財政”幾乎成為官員私人的收支活動。
綜上所述，“秦制”就各種制度設(shè)計而言，具有現(xiàn)代政治制度的法制化特征，而其實際運行卻并非如此。這是一個關(guān)涉我們正確把握中國古代政治制度實相的重要問題。清代州縣行政的運作為我們提供了窺測這種實相的一個有利窗口。
（作者系首都師范大學歷史學院教授、北京史學會理事）
編輯：劉巖
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