摘要：當(dāng)前，廣東農(nóng)墾的土地資源非常豐富，但是在土地開發(fā)利用方面較為低效。通過對廣東農(nóng)墾土地開發(fā)的政策及開發(fā)現(xiàn)狀研究分析，結(jié)合兄弟農(nóng)墾土地開發(fā)方面的經(jīng)驗總結(jié)，為廣東農(nóng)墾未來的土地開發(fā)利用提出策略建議，一方面，廣東農(nóng)墾要努力和地方政府合作，形成深入產(chǎn)城、產(chǎn)鎮(zhèn)融合，努力在土地開發(fā)利用方面實現(xiàn)“地利共享”；另一方面，廣東農(nóng)墾要進(jìn)一步創(chuàng)新墾區(qū)土地利用方式和加大專業(yè)人才的培育。
關(guān)鍵詞：廣東農(nóng)墾，土地開發(fā)，墾地合作
1.1 確權(quán)工作穩(wěn)步推進(jìn)，土地維權(quán)卓有成效
（1）確權(quán)工作是土地開發(fā)利用的基礎(chǔ)。截至2015年底，墾區(qū)已經(jīng)完成國有土地確權(quán)登記發(fā)證面積達(dá)310.67萬畝,發(fā)證率為96%（其中包含與國土證不相覆蓋的10.52萬畝林權(quán)證），位于全國各墾區(qū)前列。
（2）土地權(quán)益保護(hù)是墾區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的保障。近幾年，墾區(qū)通過地籍管理工作，進(jìn)一步強(qiáng)化墾區(qū)農(nóng)場土地的權(quán)益保護(hù)，2015年組織清理收回歷史被占土地5225.8畝，清理收回當(dāng)年非法被占土地共2972.36畝，實現(xiàn)當(dāng)年被占土地全部收回。清理無合同和超合同面積土地11917畝，并逐步對其進(jìn)行整改，納入承包費(fèi)收繳合同管理范圍。
1.2 墾地合作謀實規(guī)劃，獨(dú)立創(chuàng)新尋求特色
（1）科學(xué)規(guī)劃、合理布局是墾區(qū)在土地開發(fā)利用中始終堅持的原則。為了謀好篇、布好局，廣東農(nóng)墾借助《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》精神和廣東省產(chǎn)業(yè)和勞動力“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略部署，積極開展墾地合作，先后與湛江市、茂名市、陽江市、揭陽市政府簽訂了《合作框架協(xié)議》，積極深入地參與地方政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作，按照“合作推動、市場運(yùn)作、利益同享、實現(xiàn)共贏”的原則，圍繞農(nóng)墾土地規(guī)劃和開發(fā)利用、工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、高新區(qū)工業(yè)園區(qū)配套區(qū)建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等五個方面開展合作，把墾區(qū)的發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合起來，實現(xiàn)墾地互利共贏局面。如湛江墾區(qū)參與湛江市西城新區(qū)規(guī)劃編制贏得歷史發(fā)展新機(jī)遇，湖光、平崗、卅嶺、織篢、曙光等農(nóng)場把場區(qū)部分土地納入當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)或工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)，依托地方產(chǎn)業(yè)，協(xié)同發(fā)展。
（2）加大與國內(nèi)大型企業(yè)之間的合作，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合、優(yōu)勢互補(bǔ)。2014年8月，廣東農(nóng)墾與中信房地產(chǎn)股份有限公司在北京簽署了《戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》《湛江湖光農(nóng)場合作備忘》，為今后進(jìn)一步推進(jìn)務(wù)實合作、實行資源互補(bǔ)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。2015年9月，廣東農(nóng)墾與粵電集團(tuán)簽訂《廣東農(nóng)墾粵電新能源發(fā)電項目合作框架協(xié)議》，希望通過利用各自獨(dú)特的資源條件實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，未來將在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、墾區(qū)生態(tài)修復(fù)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、土地開發(fā)利用等方面實現(xiàn)深度合作，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及環(huán)境提升。
（3）獨(dú)立創(chuàng)新是墾區(qū)向前發(fā)展的第一動力。墾區(qū)在融入地方經(jīng)濟(jì)的過程中始終保持著獨(dú)立創(chuàng)新，對已獲批的留用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地，積極推進(jìn)新區(qū)概念性規(guī)劃編制，探索打造具有農(nóng)墾特色的農(nóng)業(yè)生態(tài)地產(chǎn)、旅游地產(chǎn)、養(yǎng)老地產(chǎn)等產(chǎn)品，全面提升小城鎮(zhèn)建設(shè)水平。
1.3 “三舊改造”有序推行，籌集資金反哺主業(yè)
“三舊”改造是盤活墾區(qū)土地資源、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的重大機(jī)遇。廣東農(nóng)墾深刻領(lǐng)會廣東省“三舊”改造相關(guān)政策精神，搶抓機(jī)遇，積極響應(yīng)，抓緊編制印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)墾區(qū)“三舊”改造工作的意見》，組織摸底調(diào)查和項目申報，并結(jié)合實際情況，對舊改項目進(jìn)行拆遷重建、更新改造和綜合開發(fā)。墾區(qū)“三舊”改造項目正在穩(wěn)步推進(jìn)，廣州燕塘工業(yè)園項目已辦理用地批準(zhǔn)書、建設(shè)用地許可證、國有土地使用證，基本完成土壤環(huán)境風(fēng)險評估手續(xù)，擬申報修建性詳細(xì)規(guī)劃；廉江糖廠“三舊改造”項目、茂名雅園項目均已動工建設(shè)；蘿崗輕電機(jī)“三舊改造”項目已完成地下工程建設(shè)；科技中心“三舊改造”項目均已動工建設(shè)，且完成項目基坑支護(hù)和基礎(chǔ)土方工程；銅鑼湖新區(qū)項目取得土地使用權(quán)證，辦理工程報建；另外廣墾六聯(lián)工業(yè)區(qū)舊改項目，宇聯(lián)工業(yè)區(qū)三期建設(shè)項目，燕塘35、36棟宿舍項目等均按計劃有序推進(jìn)。
墾區(qū)“三舊”改造主要盤活、用好了墾區(qū)在大中城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的土地資源，加快墾區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整，切實提高了建設(shè)用地利用率，實現(xiàn)城市型企業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變，籌集資金支持墾區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和社會事業(yè)科學(xué)發(fā)展。
1.4 土地管理長抓不懈，嚴(yán)格監(jiān)管確保規(guī)范
（1）貫徹上級指示，利用專業(yè)力量，規(guī)范管理。廣東農(nóng)墾根據(jù)省委指示，編制了《廣東農(nóng)墾土地開發(fā)利用管理辦法》，明確墾區(qū)土地開發(fā)利用立足內(nèi)部合作原則，推進(jìn)專業(yè)化運(yùn)作；建立土地開發(fā)利用項目考核機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，確保國有資產(chǎn)保值增值；規(guī)范墾區(qū)安居工程，確保符合危改政策及規(guī)劃用地許可的要求。廣東農(nóng)墾還通過公開招投標(biāo)方式聘請專業(yè)土地咨詢顧問機(jī)構(gòu)協(xié)助對墾區(qū)土地管理、留用地利用和土地資產(chǎn)運(yùn)營等政策進(jìn)行研究，編制土地利用規(guī)劃調(diào)整流程、建設(shè)用地增減掛鉤政策及實施方案、劃撥土地使用權(quán)管理等業(yè)務(wù)工作操作程序手冊，為墾區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)土地開發(fā)及有效利用打好基礎(chǔ)。
（2）利用先進(jìn)技術(shù)，提升土地信息化管理水平。在土地信息化管理方面，廣東農(nóng)墾聯(lián)合中國農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心進(jìn)行需求調(diào)研、統(tǒng)計表格和軟件的設(shè)計開發(fā)，開發(fā)“農(nóng)場建設(shè)用地管理模塊”升級系統(tǒng)；舉辦墾區(qū)第九期土地資源管理系統(tǒng)軟件應(yīng)用培訓(xùn)班，開展建設(shè)用地數(shù)據(jù)采集及土地資源管理信息系統(tǒng)各類數(shù)據(jù)更新工作等。經(jīng)過不斷探索和實踐，廣東農(nóng)墾已經(jīng)在規(guī)范土地權(quán)屬管理、承包管理等方面取得了階段性成果，部分農(nóng)場土地管理效率和經(jīng)濟(jì)效益明顯提升，使墾區(qū)土地管理由模糊管理逐步向數(shù)字化精細(xì)管理轉(zhuǎn)變。
（3）依法監(jiān)督，確保規(guī)范。為形成有效的監(jiān)督機(jī)制，確保招投標(biāo)活動依法依規(guī)。廣東農(nóng)墾編制了《廣東農(nóng)墾建設(shè)工程招標(biāo)監(jiān)督管理辦法》，按照依法合規(guī)、分級管理、分級監(jiān)督、管辦分離的原則，規(guī)范招投標(biāo)活動秩序，完善招投標(biāo)監(jiān)督管理。要求墾區(qū)各級嚴(yán)格按規(guī)定在公共資源交易中心進(jìn)行公開招投標(biāo)。原則上要求委托有資質(zhì)、有國資背景的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)辦理招投標(biāo)，嚴(yán)格執(zhí)行上級核準(zhǔn)制度。
2.1 部分土地確權(quán)難度大，土地回收工作阻力大
隨著國有農(nóng)場土地確權(quán)工作的推進(jìn)，至2015年底，墾區(qū)已經(jīng)完成國有土地確權(quán)登記發(fā)證面積達(dá)310.67萬畝,發(fā)證率為96%（其中包含與國土證不相覆蓋的10.52萬畝林權(quán)證），位于全國各墾區(qū)前列。但是余下未能確權(quán)的土地絕對數(shù)量仍舊不少，廣東墾區(qū)尚有約14萬畝土地使用權(quán)證、林權(quán)證“兩證”全無。另外，16.9萬畝土地目前雖已領(lǐng)取土地證（林權(quán)證）但仍被周邊農(nóng)村侵占。除此以外，非法侵占農(nóng)場土地行為難以得到有效遏制和處理，每年都會發(fā)生新被占地現(xiàn)象。
2.2 建設(shè)用地供需矛盾日益加大，缺少當(dāng)?shù)卣闹С?/p>
墾區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要用到大量的建設(shè)用地，但從墾區(qū)土地的利用狀況看，基本都是以農(nóng)林用地為主，建設(shè)用地少且散（分散在場部和各生產(chǎn)隊），墾區(qū)340萬畝土地，已開墾利用320萬畝，農(nóng)林用地213萬畝，建設(shè)用地只有22萬畝，主要是居民點(diǎn)和交通用地，工廠和商業(yè)用地只有3萬多畝。過去10年間，墾區(qū)建設(shè)用地一直處于低水平，主要是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用政策限制農(nóng)墾工商業(yè)發(fā)展，由于墾區(qū)土地的用途受到轄區(qū)土地總體規(guī)劃的嚴(yán)格管制，不能輕易轉(zhuǎn)換，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地需要當(dāng)?shù)卣膶徟婕暗揭?guī)劃調(diào)整、農(nóng)用地增補(bǔ)等，本身就是一個相對繁瑣的流程。根據(jù)現(xiàn)行政策，農(nóng)墾發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在用地規(guī)劃、農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)等方面逐步邊緣化，特別是中央直屬墾區(qū)，地方政府規(guī)劃非農(nóng)產(chǎn)業(yè)時土地基本都是農(nóng)墾的，收回后轉(zhuǎn)性招商，農(nóng)墾永遠(yuǎn)只能從事農(nóng)林等低端產(chǎn)業(yè)。另外，農(nóng)墾為數(shù)不多的建設(shè)用地在建設(shè)中也受到嚴(yán)格限制，主要因為墾區(qū)的自主開發(fā)權(quán)不明確，涉及到農(nóng)場的土地開發(fā)利用都必須報地方政府審批。而地方政府通常會優(yōu)先考慮地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以在制定土地規(guī)劃利用及建設(shè)項目審批方面給到農(nóng)墾的支持確實很少，導(dǎo)致農(nóng)場建設(shè)用地利用不充分。
2.3 建設(shè)用地集約程度不高，開發(fā)利用方式有待創(chuàng)新
墾區(qū)地域廣袤，各農(nóng)場的生產(chǎn)隊和管理區(qū)布局相對分散，建設(shè)用地利用存在一定程度的粗放和浪費(fèi)現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在兩個方面，一是墾區(qū)農(nóng)場居民點(diǎn)人均占地面積大，主要是因為近幾年，為了解決農(nóng)場職工住房條件，農(nóng)場利用小城鎮(zhèn)建設(shè)、危房改造和安居房等項目，墾區(qū)鼓勵和支持職工在農(nóng)場內(nèi)自建住房。結(jié)果因為職工建設(shè)用地管理不規(guī)范，導(dǎo)致部分農(nóng)場存在小區(qū)建設(shè)未報先建、占用農(nóng)地超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等問題。二是部分工業(yè)建設(shè)用地存在不同程度地低效和粗放利用等現(xiàn)象。墾區(qū)對建設(shè)用地的開發(fā)利用管理較為松散。列入產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃的土地大都被動開發(fā)利用，即地方政府采取招拍掛形式獲取土地增值收益，而農(nóng)場只能簡單的一賣了之，獲取一次性的遠(yuǎn)低于市場價格的收益?？梢哉f，農(nóng)場土地絕大多數(shù)開發(fā)利用手段單一、方式簡單，部分“三舊”改造、“退二進(jìn)三”項目仍以變現(xiàn)土地價值為主。目前廣東農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)集團(tuán)處于起步階段，與其他墾區(qū)相比，主動作為、創(chuàng)新方式阻力大，土地資源、資產(chǎn)、資本優(yōu)勢未能充分發(fā)揮。
2.4 墾區(qū)土地資源流失嚴(yán)重，農(nóng)場面臨生存發(fā)展困難
政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對土地的需求量非常大，城市土地的范圍不斷向周邊擴(kuò)散，必然會觸及到墾區(qū)邊緣，而墾區(qū)的土地資源豐富，與當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的土地資源稀缺形成鮮明的對比。由于目前地方政府在農(nóng)村征用農(nóng)村土地，難度逐步加大、談判成本倍增、補(bǔ)償過高、社會過度關(guān)注等問題，各地方政府轉(zhuǎn)而瞄準(zhǔn)農(nóng)場土地。近年來，公共用地建設(shè)征地指標(biāo)開始向農(nóng)場傾斜，例如高速公路、風(fēng)力發(fā)電、移動基站、職教城，甚至寺廟建設(shè)等項目，都主要利用農(nóng)場土地開展。當(dāng)然在征地過程中也暴露了墾區(qū)內(nèi)部土地管理的問題，一是，部分農(nóng)場與地方國土資源局簽訂收回土地用于工程項目建設(shè)用地的協(xié)議書，是在向總局請示沒有得到批復(fù)的情況下，就擅自簽訂了協(xié)議書。二是，部分農(nóng)場回收土地個別合同是由農(nóng)墾集團(tuán)公司與地方政府簽訂，而不是農(nóng)場與地方政府簽訂。據(jù)統(tǒng)計2011-2015年，地方政府因經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公益建設(shè)需要收回墾區(qū)土地21455畝。
地方政府大面積征收農(nóng)場土地，必然給農(nóng)場其他方面的發(fā)展帶來一系列負(fù)面影響。首先，墾區(qū)用地逐步減少，土地面積的流失必然導(dǎo)致話語權(quán)的下降，農(nóng)場在區(qū)域發(fā)展中再次被淪為邊緣化的角色。其次，地方政府征用土地后，同意安排的留用地難以落實，特別是公益性項目收回土地沒有落實留用地補(bǔ)充政策，也沒有拿到貨幣補(bǔ)償，等于是無償收回。最后，征用農(nóng)村用地，地方政府必須承擔(dān)失地農(nóng)民的社保、技能培訓(xùn)等費(fèi)用，而征用農(nóng)場土地，失地職工的生產(chǎn)再安置問題基本上由農(nóng)場來承擔(dān)和消化，這樣一來，給農(nóng)場帶來巨大負(fù)擔(dān)。
2.5 人才匱乏致使土地開發(fā)受限
墾區(qū)土地的開發(fā)利用事關(guān)大局，前期需要進(jìn)行項目調(diào)研和規(guī)劃，開發(fā)過程中涉及到項目報建及建設(shè)管理，開發(fā)完之后涉及到項目的運(yùn)營管理。整個過程需要規(guī)劃類、投資類以及運(yùn)營管理類的人才。而當(dāng)前墾區(qū)緊缺上述類型的人才，譬如廣東南亞熱帶農(nóng)業(yè)科技園就面臨經(jīng)營管理類人才的匱乏，整個園區(qū)的資源不能充分有效地盤活和利用，農(nóng)業(yè)科技園在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的價值和功能沒有完全展現(xiàn)。
3.1 黑龍江農(nóng)墾從土地規(guī)劃抓起
黑龍江農(nóng)墾為了提高土地資源對經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力，堅持把墾區(qū)的土地利用規(guī)劃納入黑龍江省土地整體利用規(guī)劃之中，由黑龍江省國土資源廳在黑龍江農(nóng)墾成立駐農(nóng)墾總局國土資源局，在《黑龍江省土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》指導(dǎo)下，編制《黑龍江省農(nóng)墾總局土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》，這樣成功地實現(xiàn)墾區(qū)土地總體利用和全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合，明確了墾區(qū)土地利用對黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，從而避免了地方政府因地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要對墾區(qū)土地的割裂。
3.2 安徽農(nóng)墾和政府緊密合作
安徽農(nóng)墾通過牢牢把握安徽省“東向發(fā)展”的戰(zhàn)略機(jī)遇，以城郊型國有農(nóng)場土地為依托，實施具體項目開發(fā)。其中，“宣城模式”開創(chuàng)了政企共贏的新局面，安徽農(nóng)墾集團(tuán)公司通過多次與宣城市政府洽談協(xié)商，把墾區(qū)敬亭山茶場的3萬畝土地納入宣城市城區(qū)土地利用總體規(guī)劃，本著“合作共贏，互惠互利”的原則，對其中位于城市中心區(qū)、區(qū)位和資源優(yōu)勢俱佳的3000畝地，達(dá)成共同建設(shè)框架協(xié)議。合作雙方以“農(nóng)業(yè)示范園+住宅項目”的主題對項目進(jìn)行開發(fā)，一方面盤活了農(nóng)墾土地資源，吸引了周邊地區(qū)的投資商前來投資，實現(xiàn)了土地資本的增值；另一方面也改善了宣城市部分市政設(shè)施和投資環(huán)境，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
此外，安徽農(nóng)墾以安徽省委、省政府關(guān)于加快發(fā)展沿江產(chǎn)業(yè)帶為契機(jī)，與地方政府合作共建工業(yè)園為依托，實現(xiàn)區(qū)域的整體開發(fā)。譬如安徽農(nóng)墾集團(tuán)公司緊緊抓住國家確立“銅池樅”產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移集中區(qū)的機(jī)遇，與銅陵市政府進(jìn)行洽商，以普濟(jì)圩農(nóng)場土地資源為基礎(chǔ)，雙方聯(lián)合建設(shè)銅陵市普濟(jì)圩工業(yè)園區(qū)，打造成銅陵市環(huán)保設(shè)備及汽車零配件生產(chǎn)新基地，同時建設(shè)高新農(nóng)業(yè)科技園，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
3.3 海南農(nóng)墾大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)
海南農(nóng)墾在旅游及休閑農(nóng)業(yè)方面充分發(fā)揮海南島旅游資源和生態(tài)資源的優(yōu)勢，通過精準(zhǔn)的定位及資源的整合，很好地推動了農(nóng)墾的發(fā)展，實現(xiàn)了墾區(qū)土地的高效開發(fā)利用。
此外，海南擁有得天獨(dú)厚的熱帶生態(tài)旅游資源，是我國北方多省游客的重要旅游及越冬目的地，同時也是養(yǎng)老養(yǎng)生的最佳去處。海南農(nóng)墾利用這一天然優(yōu)質(zhì)資源，結(jié)合老年群體的生活需要，打造了多個軟硬設(shè)施一流的養(yǎng)老項目。如南天太陽城、三亞富春山居、金沙馨怡然、鳳凰山居、陽江雅苑養(yǎng)生城等樓盤。此外，還圍繞養(yǎng)生醫(yī)療，規(guī)劃打造海南農(nóng)墾醫(yī)療養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)園區(qū)。
3.4 經(jīng)驗借鑒
黑龍江農(nóng)墾在土地規(guī)劃方面謀大局，安徽農(nóng)墾通過“政企合作”方式盤活了墾區(qū)的土地，海南農(nóng)墾利用區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢合理開發(fā)墾區(qū)土地。這些土地開發(fā)利用經(jīng)驗確實值得廣東農(nóng)墾學(xué)習(xí)。當(dāng)然，廣東農(nóng)墾也不能奉行“拿來主義”，因為廣東農(nóng)墾不屬于地方性農(nóng)場，在與地方政府進(jìn)行合作的過程中一定要保持自身的獨(dú)立性，否則會存在被地方政府兼并的可能性。此外，每個墾區(qū)置身的區(qū)域特點(diǎn)不同，海南農(nóng)墾的養(yǎng)老、養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)移植到廣東農(nóng)墾不見得一定合適。所以，廣東農(nóng)墾應(yīng)該從廣東省土地利用總體規(guī)劃中，找準(zhǔn)自身位置，在發(fā)揮自身產(chǎn)業(yè)及資源優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，積極和地方政府合作，掀起墾區(qū)土地開發(fā)利用的浪潮。
4.1 加大力度強(qiáng)化墾區(qū)國有土地確權(quán)保護(hù)工作
抓緊制定時間表，對應(yīng)安排確權(quán)發(fā)證分類分步計劃，健全墾區(qū)地籍檔案管理，加強(qiáng)國有農(nóng)場土地權(quán)益保護(hù)，嚴(yán)格規(guī)范廣東農(nóng)墾國有農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營管理，全面清理清查墾區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部、職工多占住房及住宅用地問題。下一步具體工作主要有：一是積極主動配合國土部門做好墾區(qū)土地利用總體規(guī)劃和年度計劃管理，加快永久基本農(nóng)田劃定、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和完善設(shè)施農(nóng)用地管理方案。二是各有關(guān)部門各盡其職、通力合作，加強(qiáng)落實土地確權(quán)發(fā)證收尾工作，妥善處理部分土地侵占典型案例，建立健全土地管理責(zé)任制考核和土地保護(hù)激勵機(jī)制。對于土地產(chǎn)權(quán)歷史遺留問題，如有證據(jù)證明確實屬于墾區(qū)土地而非集體土地的，應(yīng)先通過協(xié)商的方式解決土地爭議，協(xié)商不成的，請求地方調(diào)處部門進(jìn)行調(diào)解。對于個別通過各種途徑非法侵占墾區(qū)土地的單位和個人，經(jīng)協(xié)商仍不肯歸還土地的，可以通過法律來實現(xiàn)土地的移交。墾區(qū)土地管理人員要密切關(guān)注新侵占地，一旦發(fā)現(xiàn)要立即回收。三是規(guī)范墾區(qū)農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營管理機(jī)制，加強(qiáng)承包和租賃收費(fèi)管理，強(qiáng)化審計監(jiān)督，提升墾區(qū)土地管理效率和效益。四是建立健全土地管理責(zé)任制考核和土地保護(hù)激勵機(jī)制。
4.2 堅持墾地合作、實現(xiàn)地利共享
廣東農(nóng)墾要堅持深化墾地合作，在融入地方經(jīng)濟(jì)的過程中發(fā)展壯大自己。廣東農(nóng)墾可以借鑒安徽農(nóng)墾的做法，積極探索和地方政府在農(nóng)墾土地開發(fā)方面的合作。爭取以集團(tuán)為主導(dǎo)，與地方政府合作進(jìn)行土地一、二級開發(fā)，共同制定開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，共同開發(fā)建設(shè)，共同經(jīng)營管理，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，充分發(fā)揮政府、集團(tuán)、農(nóng)場、職工、合作方的積極性，處理好各方利益關(guān)系，實現(xiàn)利益共享。根據(jù)墾區(qū)現(xiàn)狀，接下來可以在幾個方面開展合作：
一是產(chǎn)城融合，持續(xù)發(fā)展。推動土地流轉(zhuǎn)，鼓勵規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)，發(fā)展休閑生態(tài)旅游業(yè)；推動農(nóng)場土地納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，因地制宜，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品精深加工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)，夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。推動“耕地向大戶、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)、農(nóng)民向社區(qū)、勞力向非農(nóng)”轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村社區(qū)化、農(nóng)民職業(yè)化”，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐。
二是利益兼顧，共贏發(fā)展。鎮(zhèn)場雙方著眼全局、立足長遠(yuǎn)，積極穩(wěn)妥處理利益分配問題，形成利益共同體，政府在兼顧收益不減少的同時，給予農(nóng)場利益最大化，支持農(nóng)場企業(yè)做強(qiáng)做大，充分考慮農(nóng)場職工就業(yè)、利益分配，確保合作長期有效開展。
三是整體開發(fā)，推進(jìn)城市擴(kuò)容提質(zhì)。城郊型農(nóng)場土地納入城區(qū)規(guī)劃，統(tǒng)一編制城區(qū)分區(qū)規(guī)劃和農(nóng)場片區(qū)規(guī)劃；合作開發(fā)土地、旅游資源，共建農(nóng)場現(xiàn)代農(nóng)業(yè)休閑觀光園區(qū)、精品現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地、物流園區(qū)、大型職教基地；加快地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)場延伸，農(nóng)場社會事業(yè)納入地方統(tǒng)籌。通過規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)體系、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共事業(yè)、生態(tài)文明等全方位合作，加快城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)，把農(nóng)場建成與市區(qū)既緊密相連，又獨(dú)具特色的商住、休閑城市新組團(tuán)。
四是同城共建，推進(jìn)鎮(zhèn)場布局城鎮(zhèn)化。首先場部所在地與鄰近鎮(zhèn)（村委會）相連的區(qū)域共建小城鎮(zhèn)。其次合作加快農(nóng)場場部所在地小城鎮(zhèn)建設(shè)。
五是產(chǎn)業(yè)協(xié)作，推進(jìn)鎮(zhèn)場新型工業(yè)化。支持產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)緊密的農(nóng)場和毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過共建工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高工業(yè)化水平。合作共建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)；共建工業(yè)園區(qū)；因地制宜發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)。支持農(nóng)場場部納入“三舊”改造范圍。
六是構(gòu)筑生活圈，推進(jìn)鎮(zhèn)場基本公共服務(wù)均等化。首先推進(jìn)公共設(shè)施一體化。其次推進(jìn)社會事業(yè)一體化。最后推進(jìn)社會管理一體化。
4.3 提升規(guī)劃層級，賦予自主開發(fā)權(quán)
作為大型央企，廣東農(nóng)墾經(jīng)過幾十年積累發(fā)展，正在成為具有較強(qiáng)國際競爭力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。農(nóng)墾發(fā)展不能只局限于農(nóng)業(yè)，必須大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，特別是新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化，農(nóng)墾應(yīng)具備管轄土地的總體規(guī)劃權(quán)，建議參照黑龍江農(nóng)墾的模式，成立廣東省國土資源廳駐農(nóng)墾總局國土資源局，統(tǒng)一對廣東農(nóng)墾的土地編制總體規(guī)劃，保證在省、廳層面對農(nóng)墾土地的規(guī)劃、利用、保護(hù)、管理方面達(dá)成一致共識，進(jìn)一步明確墾區(qū)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步中的地位和作用。
此外，廣東農(nóng)墾對地方政府涉墾土地的規(guī)劃應(yīng)有否決權(quán)，當(dāng)前，墾地雙方合作意愿較強(qiáng)，合作項目增多，合作成效初顯。推進(jìn)墾地協(xié)作、鎮(zhèn)場融合有利于發(fā)揮農(nóng)墾農(nóng)場龍頭帶動作用。只有農(nóng)墾對涉墾土地利用規(guī)劃有否決權(quán)，才能促使地方政府真正與農(nóng)墾合作發(fā)展，才能避免農(nóng)墾在土地利用政策上只能是經(jīng)營農(nóng)林業(yè)，在建設(shè)用地上只能是土地提供者的被動局面。
4.4 發(fā)揮優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新土地開發(fā)利用方式
（1）以墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化為抓手。積極布局，集中開發(fā)利用土地資源，因地制宜、合理規(guī)劃，綜合運(yùn)用多種方式盤活現(xiàn)有建設(shè)用地和農(nóng)用地，實現(xiàn)土地價值，增強(qiáng)發(fā)展活力，以銅鑼湖農(nóng)場場部新區(qū)開發(fā)建設(shè)為切入點(diǎn)，推動墾區(qū)實現(xiàn)新一輪土地開發(fā)利用，改善提高職工住房條件，增加職工財產(chǎn)性收入，推進(jìn)墾區(qū)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)墾區(qū)47個美麗和諧小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，助力墾區(qū)新城鎮(zhèn)化。
一是要積極探索創(chuàng)新有效的土地開發(fā)利用方式。綜合運(yùn)用盤活存量建設(shè)用地、留用地、農(nóng)轉(zhuǎn)用，建設(shè)用地增減掛鉤等途徑，結(jié)合廣東“三舊”改造政策，開放思維，靈活運(yùn)用，總結(jié)經(jīng)驗，加以推廣；二是創(chuàng)新開發(fā)利用機(jī)制，統(tǒng)籌整合墾區(qū)各類資源，市場化運(yùn)作，走產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化、集團(tuán)化開發(fā)的路子；三是積極規(guī)劃布局，抓好重點(diǎn)農(nóng)場和重點(diǎn)項目，示范帶動墾區(qū)農(nóng)場美麗小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，結(jié)合市場需求，穩(wěn)步推進(jìn)；四是開展多形式墾地合作，加大區(qū)域資源共享共建力度，提高土地利用率，完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升小城鎮(zhèn)功能和承載能力，與地方政府合作開展城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。
（2）穩(wěn)步推進(jìn)墾區(qū)土地資源資產(chǎn)化工作。把握政策機(jī)遇，以向廣墾畜牧集團(tuán)配置農(nóng)場劃撥建設(shè)用地和農(nóng)用地為切入點(diǎn)，有序在墾區(qū)開展土地授權(quán)經(jīng)營，優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，降低企業(yè)改革成本，促進(jìn)墾區(qū)國有土地資源發(fā)揮更大效能。一是通過審批，獲取墾區(qū)國有土地使用權(quán)授權(quán)書，開展墾區(qū)國有土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資，完善監(jiān)督管理。二是爭取優(yōu)先開展墾區(qū)國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)工作，先行先試，控制風(fēng)險，有序推進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)墾區(qū)土地資源資產(chǎn)化和資本化工作。建立符合農(nóng)墾特點(diǎn)的以“管資本”為主的國有資產(chǎn)的管理體制，以資本為紐帶打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。三是盤活現(xiàn)有建設(shè)用地，用好增減掛鉤、征收留用等方式取得的新增建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。
4.5 培養(yǎng)專業(yè)人才，開拓嶄新局面
農(nóng)墾土地開發(fā)建設(shè)最緊缺的是人才，人才決定著建設(shè)的成效，廣東農(nóng)墾應(yīng)科學(xué)謀劃，合理布局，努力構(gòu)筑人才高地，壯大人才隊伍，讓各類人才在墾區(qū)土地開發(fā)過程中發(fā)揮重要作用，開拓墾區(qū)土地開發(fā)新局面。首先，廣東農(nóng)墾應(yīng)以廣東熱帶農(nóng)業(yè)工程規(guī)劃研究院為載體，突出引進(jìn)高層次的規(guī)劃類人才，為墾區(qū)的土地開發(fā)利用制定合理的規(guī)劃；其次，應(yīng)以廣墾置業(yè)為載體，加強(qiáng)項目開發(fā)類人才的培養(yǎng)，為項目開發(fā)、區(qū)域開發(fā)提供技術(shù)方面的支撐；最后，應(yīng)以廣東農(nóng)墾燕嶺大廈有限公司和廣墾物業(yè)為載體，提高項目人員的經(jīng)營管理和物業(yè)服務(wù)能力，保障土地開發(fā)利用的成效。
參考文獻(xiàn)：
1.李衛(wèi)華.淺談土地利用總體規(guī)劃.才智.2011.28
2.鮑廣云.融入帶來新發(fā)展——安徽農(nóng)墾墾地合作共建的四種模式.中國農(nóng)墾.2010.01
3.王任飛.海南農(nóng)墾發(fā)展生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)的思考.中國農(nóng)墾.2016.02
4.徐紅川.湛江農(nóng)墾土地確權(quán)問題探討.中國農(nóng)墾.2015.11
5.萬仁泉.關(guān)于農(nóng)墾土地開發(fā)的政策方向分析.農(nóng)業(yè)與技術(shù).2013.04
李求軍/責(zé)任編輯
The Dilemmas and Strategy of Land Development and Utilization of Guangdong Agricultural Reclamation Under The New Situation
Wan Lei
Abstract：At present, Guangdong agricultural reclamation is rich in land resources, but has low efficiency in terms of land development and utilization. In this paper, through analyzing the research of Guangdong agricultural reclamation land development policy and development situation, the development experience of the neighboring agricultural reclamation is summarized, strategies and suggestions are proposed for the future development and utilization of Guangdong agricultural reclamation. On the one hand, Guangdong agricultural reclamation should make efforts to cooperate with the local government, forming the trend of urbanization and industrial agglomeration, realizing the “sharing of regional advantages” in the development and utilization of land；on the other hand, Guangdong agricultural reclamation should further innovate the usage of land and enhance the professional talent development.
Keywords：Guangdong argricultural reclamation，Land development，Cooperation in land reclamation
聯(lián)系客服
