作者:寧川大地
來源:福壇在線(FUBBS.CN)
“土地者,民之本也?!蓖恋貑栴},不論過去、現(xiàn)在、將來,都是中國經(jīng)濟(jì)的核心問題。我國從古至今,土地制度的變遷一直顯示出自己的民族特色。中華民族早期在黃河流域創(chuàng)造自身的生存條件,致力于興水利防水害,形成大一統(tǒng)的政府,就象《詩經(jīng)》里講的“普天之下莫非王土,率土之濱莫非王臣”。
夏、商、周時期,實行井田制,所有土地歸國王所有。比如在西周時,周王把土地分封給諸侯,諸侯再分賜給卿大夫,卿大夫再交給農(nóng)民種植,然后農(nóng)民向?qū)3⒔欢?,形式上是國有制,實質(zhì)上是私有制。春秋時期,魯國建立初稅畝制度,“公田之法,十足其一”,就是給你十畝的公田,你按十分之一交稅;“履其余畝,復(fù)十取一”,就是鼓勵你去開墾荒地,歸你所有,再交十分之一的稅。初稅畝肯定了土地私有制,使生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了變革,適應(yīng)了當(dāng)時生產(chǎn)力的發(fā)展,是歷史的進(jìn)步,是中國從奴隸制社會向封建制社會的轉(zhuǎn)變邁出的關(guān)鍵一步。
秦漢時期,商鞅變法,“廢井田制、開阡陌、賦稅平”,土地私有,買賣自由,從那個時候開始中國的土地私有制延續(xù)了兩千年。這是一次比較徹底的封建化變法改革,推動了奴隸制向封建制社會的轉(zhuǎn)型。商鞅徙木立言,令出必行。可惜秦孝公死后,商鞅屢遭誣陷,車裂而死。秦始皇強(qiáng)征暴斂,“天下苦秦久”。楚漢之爭,經(jīng)濟(jì)凋零,餓死過半,出現(xiàn)了人吃人。漢文帝漢武帝輕徭薄賦,與民休息。劉邦時期“十五稅一”,到了漢文帝時期“三十稅一”,輕徭薄賦,加上“貴粟”、“鹽鐵”政策,成就了文景之治。
北魏時期,孝文帝實行均田制,計口授田,耕種一定年限后歸耕種者所有,死后收歸國有,減少了很多田產(chǎn)糾紛,在當(dāng)時對農(nóng)業(yè)的發(fā)展起了很積極的作用。
唐朝前期,以均田制為基礎(chǔ),實行租庸調(diào)制,“有田則有租,有身則有庸,有家則有調(diào)”,租庸調(diào)制和均田制同步實施,推動農(nóng)業(yè)的發(fā)展,成就了“貞觀之治”。到了唐中期,土地兼并日益盛行,均田制受到破壞,以均田制為基礎(chǔ)的租庸調(diào)制也受到破壞。安史之亂后,戶籍喪失,到處都是逃荒的災(zāi)民。租庸調(diào)制是以戶籍為基礎(chǔ)的,朝廷不得不把租庸調(diào)制放棄。到唐宗德時期,搞了兩稅法,用資產(chǎn)稅代替人頭稅,用貨幣稅代替實物稅,把稅賦減輕了,對調(diào)動農(nóng)民積極性,解放生產(chǎn)力,起到了積極作用。
宋朝基本沿襲兩稅法。到王安石變法又推行方田均稅法,“不立田制,不抑兼并”,對土地兼并、土地買賣持放任態(tài)度,導(dǎo)致私田超過公田,公田只點十分之一。王安石推行出賣公田政策,公田只占七十五分之一。土地使用權(quán)頻繁轉(zhuǎn)移,“千年田換八百主”,“貧富無定勢,田宅無定主”,是宋代土地關(guān)系的突出特點。
明朝推行一條鞭法,田賦、徭役、雜賦合為一條來征收。清朝在一條鞭法的基礎(chǔ)上,到了雍正時期推行攤丁入畝,把人頭稅平均攤到田賦里。攤丁入畝徹底廢除了從西漢以來的人頭稅,勞動力得到解放,自由流動,商業(yè)活躍了,農(nóng)民擺脫了丁役負(fù)擔(dān),不再被束縛在土地上,松馳了農(nóng)民對封建國家的人身依附,對資本產(chǎn)義的萌芽起了積極作用。
民國時期,孫中山提出平均地權(quán),耕者有其田。中國農(nóng)村土地基本上是地主所有制和小農(nóng)私有制并存結(jié)構(gòu)。
土地問題是觀察和解決歷朝歷代亂政相循的一把鑰匙。每一個朝代,每一個歷史階段,土地都有一個從分散到聚集、從荒蕪到精耕的過程。土地分散到農(nóng)戶,生產(chǎn)就發(fā)展,商業(yè)就活躍,兼并到豪強(qiáng)的時候,農(nóng)民就貧困,生產(chǎn)就落后,商業(yè)就凋零,就出現(xiàn)了一系列的農(nóng)民起義。歷史上起義、暴動、革命,無不舉土地之旗。比如,北宋的王小波、李順農(nóng)民起義,提出均貧富。李自成起義提出均田免糧。太平天國提出天朝田畝制度。
我們黨革命時期搞土地革命,打土豪分田地,贏得老百姓的支持,抗戰(zhàn)時期搞減租減息,農(nóng)民翻身做了主人。
1949年至1958年的十年里土地主要為私人所有。1949年《共同綱領(lǐng)》第3條宣布:“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”,第27條規(guī)定:“凡已實行土地改革的地區(qū),必須保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)。凡是尚未實行土地改革的地區(qū),……實現(xiàn)耕者有其田”。1950年中央政府制定土地改革法,基本上按人口平均分配土地,明確規(guī)定農(nóng)民對分得的土地“有權(quán)自由經(jīng)營、買賣和出租”,廣大農(nóng)民因此獲得土地所有權(quán)和實際使用權(quán)。土地改革只是將農(nóng)地所有權(quán)從地主和富農(nóng)轉(zhuǎn)移到農(nóng)民,并未改變土地私有制本身。1954年憲法肯定了農(nóng)村土地私有制,第8條明確規(guī)定:“國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)?!?/p>
1958年至1978年的二十年里中國農(nóng)村土地主要為“三級所有,隊為基礎(chǔ)”的集體所有。
1978年至今的40年里農(nóng)村土地主要是集體所有和家庭使用經(jīng)營。
40年過去了,農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度紅利潛力所剩不多,需要有新的制度突破。深化農(nóng)村改革,完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系。
針對農(nóng)地制度改革,山東、浙江、江蘇等多地先后開展試點,在創(chuàng)新承包經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)形式、引入市場機(jī)制、優(yōu)化資源配置等方面進(jìn)行了一些有益探索。應(yīng)該說,這些實踐探索是積極的、有效的。
明確將農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”作為當(dāng)前激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力的制度突破點、創(chuàng)新點和支撐點,為進(jìn)一步深化改革完善頂層制度設(shè)計。
承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置,不僅僅是現(xiàn)有所有權(quán)和承包權(quán)分置基礎(chǔ)上改革內(nèi)容的擴(kuò)展,更是農(nóng)村基本經(jīng)營制度在新形勢下的自我深化和完善、生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。
要真正把農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革理念落到實處,一是要將實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益作為“三權(quán)分置”的出發(fā)點和落腳點??梢酝ㄟ^土地入股、土地托管、代耕代種等多種方式探索有效放活經(jīng)營權(quán)的途徑,但在收益分配上,無論采用“保底”“分紅”還是“保底 分紅”的分配方式,都不能降低或損害農(nóng)民的既有土地收益。
二是要充分尊重農(nóng)民意愿,堅持農(nóng)民主體地位。承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是否分離,怎么分離,要把選擇權(quán)交給農(nóng)民。要因勢利導(dǎo),不搞運(yùn)動戰(zhàn)、不搞一刀切。
三是要科學(xué)界定“三權(quán)”,特別是要厘清承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利邊界。既要依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán),又要統(tǒng)籌處理好承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體之間的關(guān)系,嚴(yán)格保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán),增強(qiáng)其對發(fā)展適度規(guī)?;r(nóng)業(yè)經(jīng)營和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)投資的信心和積極性。
四是要合理把握土地集體所有和市場化的關(guān)系。發(fā)揮市場機(jī)制,放活經(jīng)營權(quán),有利于促進(jìn)土地資源合理利用,有利于提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率。但農(nóng)村土地的集體所有權(quán),是承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)得以存在的源泉,土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)或者股權(quán)化,絕不是土地經(jīng)營權(quán)的變相“買賣”。土地集體所有是“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)和底線,這一底線必須堅持,絲毫不能動搖。
五是要努力營造“三權(quán)分置”良好的外部環(huán)境,確保既要保障規(guī)模經(jīng)營主體穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期和以經(jīng)營土地?fù)?dān)保融資,又要防范農(nóng)民失地和農(nóng)村不穩(wěn)風(fēng)險。
以上五點,第五點最難,也最值得各地在實踐的基礎(chǔ)上不斷總結(jié)提升。
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”與“兩權(quán)分離”的相同特點是集體所有制的性質(zhì)不變、原土地承包關(guān)系不變,最大的區(qū)別在于把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來,獨立為新的權(quán)利類型,放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán),促進(jìn)其在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn),賦予農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能,破解農(nóng)地經(jīng)營主體融資的困局。然而,推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度改革還存在諸多理論、政策、法律以及實踐操作上的難題,需要進(jìn)行新的制度創(chuàng)新去有效破解。
理論困惑:分離后承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的屬性和權(quán)能如何確定?
對于承包權(quán),存在“成員權(quán)”和“物權(quán)”兩種觀點。一種觀點認(rèn)為,承包權(quán)是成員權(quán)的一種,是成員獲得承包土地的資格,還不是一種實實在在的財產(chǎn)權(quán);另一種觀點認(rèn)為,“三權(quán)分置”和農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況下,承包權(quán)仍屬于物權(quán),并且與農(nóng)地未流轉(zhuǎn)條件下的原土地承包經(jīng)營權(quán)一樣,是集體成員基于特定身份而享有的權(quán)利。
對于經(jīng)營權(quán),也存在“債權(quán)說”和“物權(quán)說”兩種觀點。一種觀點認(rèn)為,土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是債權(quán),不是物權(quán);另一種觀點認(rèn)為,土地經(jīng)營權(quán)來自承包權(quán),也是一種“物權(quán)”。依循多層權(quán)利客體的法理,經(jīng)營權(quán)乃是土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)定的、以土地承包經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的的權(quán)利用益物權(quán),其與土地承包經(jīng)營權(quán)屬于不同層次客體上存在的用益物權(quán),可以同時成立而并不沖突。
由以上學(xué)術(shù)爭議可以看出,對于“三權(quán)分置”下的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬定位的困難和矛盾。如果“三權(quán)分置”后的承包權(quán)是一種物權(quán),按理就需要對承包權(quán)單獨確權(quán)頒證并且可以流轉(zhuǎn)和抵押,但與承包權(quán)只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格獲得發(fā)生沖突。如果“三權(quán)分置”后的土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán),那么經(jīng)營權(quán)難以對抗承包權(quán),不僅可能造成經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定、短期行為,也難以抵押,因為根據(jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定債權(quán)只能設(shè)立權(quán)利質(zhì)權(quán);如果土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán),雖然可以用作抵押,但在同一塊土地上既有土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán),又有經(jīng)營權(quán)作為物權(quán),違背同一物上只能有一個物權(quán)的原則,可能造成權(quán)利的重疊,引發(fā)承包權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人的利益沖突。
法律缺失:承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)能如何在法律上解釋和體現(xiàn)。
《農(nóng)村土地承包法》沒有對家庭承包經(jīng)營權(quán)是否可以抵押做出規(guī)定。但是,《擔(dān)保法》第37條第2款直接規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán),不得納入抵押的財產(chǎn)范圍?!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條更是進(jìn)一步規(guī)定此類承包經(jīng)營權(quán)抵押無效。可見,家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的政策將遭遇現(xiàn)行法律法規(guī)的障礙。
雖然“三權(quán)分置”的制度設(shè)計在政策層面上已經(jīng)給予確定,但還沒有上升到法律層面。我國已存在的《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《擔(dān)保法》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)均沒有針對承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、權(quán)利、流轉(zhuǎn)、抵押、保護(hù)等做出相應(yīng)的解釋和體現(xiàn)。難點在于,目前對“三權(quán)分置”下的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的屬性與權(quán)能在學(xué)術(shù)上存在爭議,在法律解釋上存在難題,在實踐上還不成熟,使得對“三權(quán)分置”的制度設(shè)計做出法律規(guī)定還十分困難,這又將進(jìn)一步影響“三權(quán)分置”制度改革的實踐,尤其是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押相關(guān)權(quán)利的實現(xiàn)面臨缺乏法律依據(jù)的困境。
政策兩難:承包農(nóng)戶與經(jīng)營者的利益關(guān)系難以處理
長期以來,我國農(nóng)村土地承擔(dān)著社會保障和生產(chǎn)要素的雙重功能,政府關(guān)于農(nóng)村土地改革的政策目標(biāo)取向,就是既要發(fā)揮土地最大的要素配置和財產(chǎn)功能,又要重視土地對農(nóng)民的就業(yè)和生活保障功能,試圖做到二者兼顧、左右平衡。目前的政策文件對于土地的改革,還難以擺脫農(nóng)村土地雙重功能的“窠臼”。問題在于,兼顧農(nóng)村土地雙重功能的政策取向在實際運(yùn)行中存在突出矛盾:如果重視土地的社會保障功能,需要在政策上對土地流轉(zhuǎn)和抵押上做出更加嚴(yán)格的限制;如果注重土地的要素配置和財產(chǎn)功能,需要在政策上鼓勵土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押,這就給實踐操作造成了一定困難。
農(nóng)村土地雙重功能的關(guān)系處理,在“三權(quán)分置”下很大程度上轉(zhuǎn)化為承包權(quán)人和第三方經(jīng)營權(quán)人利益關(guān)系的處理,如果這個關(guān)系處理不好,將直接影響“三權(quán)分置”的實施效果。長期以來,我國農(nóng)業(yè)政策體系制定的基點是建立在“兩權(quán)分離”的制度框架內(nèi)的,例如對糧食直補(bǔ)政策、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策,主要針對的是承包農(nóng)戶,在實踐中又基本上是按照承包農(nóng)戶承包土地面積的多少進(jìn)行補(bǔ)貼的。然而,在“三權(quán)分置”的制度設(shè)計下,農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的行為越來越多,農(nóng)業(yè)支持政策的瞄準(zhǔn)對象是承包農(nóng)戶還是第三方經(jīng)營主體呢?如果繼續(xù)瞄準(zhǔn)承包農(nóng)戶,將存在承包農(nóng)戶因勞動力轉(zhuǎn)移并沒有實際耕種土地而享有補(bǔ)貼政策的現(xiàn)象,從而發(fā)揮不了政策的激勵作用;如果把政策支持的對象調(diào)整為實際農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,又會出現(xiàn)廣大承包農(nóng)戶利益受損而引起農(nóng)民的不滿。因此,國家政策體系如何調(diào)整適應(yīng)于“三權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)狀態(tài),做到實際經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶的利益平衡,就成為一個亟須解決的突出問題。
其實,這里還沒談到集體所有權(quán)的權(quán)益如何體現(xiàn)的問題。這一權(quán)益被長期淡化并非好事。
聯(lián)系客服