清朝入關(guān)前，早在努爾哈赤時(shí)期，就與蒙古一些部族結(jié)成了軍事—政治聯(lián)盟，此后利用蒙古的軍事力量與各種敵對(duì)勢(shì)力抗衡，最終入主中原。清朝統(tǒng)治者對(duì)蒙古諸部的軍事實(shí)力很清楚，既可以為清朝所用，也可能成為反叛力量。所以，清朝對(duì)蒙古各部的應(yīng)對(duì)措施就是采用“硬治理”與“軟治理”兩種辦法?！坝仓卫怼本褪且試?guó)家強(qiáng)制力實(shí)施盟旗制度，指定旗地，編旗設(shè)佐，分而治之；在此基礎(chǔ)上實(shí)施封禁政策，限制蒙古各旗自由往來，限制蒙漢自由往來，等等。“軟治理”就是懷柔政策，借以拉攏蒙古諸部，以聯(lián)姻、封爵、俸祿、宴賚、優(yōu)恤、尊崇藏傳佛教格魯派等禮儀的、文化的、意識(shí)形態(tài)的政策為主。軟硬兼施，以“硬治理”把蒙古諸部切割、隔離開來，以“軟治理”再把蒙古諸部“纏繞”起來，達(dá)到最大的治理效能。當(dāng)然，“硬治理”與“軟治理”都是相對(duì)的，在盟旗制度、封禁政策等“硬治理”中，也有一些因時(shí)因地的“軟治理”；同樣，在聯(lián)姻、封爵、俸祿等“軟治理”中，也有一些法律規(guī)定的“硬治理”，這是需要指出的。
第一節(jié) 清朝對(duì)蒙古地區(qū)的硬治理
一 盟旗制度的運(yùn)行機(jī)制及其實(shí)施效能
關(guān)于清朝對(duì)蒙古地區(qū)的治理問題研究，包括盟旗制度，先行研究有很多。日本學(xué)者田山茂的《清代蒙古社會(huì)制度》雖然為奠基之作，對(duì)扎薩克旗的建立、組織和機(jī)能進(jìn)行了研究，惜其大多利用了常見史料，對(duì)相關(guān)檔案未曾涉及。近年來烏云畢力格、成崇德、張永江、趙云田、達(dá)力扎布、岡洋樹、曹永年、寶音朝克圖等學(xué)者從多個(gè)層面、多個(gè)角度都做過研究，很多觀點(diǎn)有一定的影響力。但是，囿于史料的關(guān)系，加之研究角度的問題，從“大一統(tǒng)”的角度來看盟旗制度的全貌，尤其是運(yùn)行機(jī)制和實(shí)施效能的論著還不多見。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著檔案的進(jìn)一步整理和公布以及相關(guān)研究的深入開展，清朝對(duì)蒙古地區(qū)實(shí)施盟旗制度的運(yùn)行機(jī)制及實(shí)施效能的進(jìn)一步研究有了可能。
（一）眾建以分其勢(shì)：盟旗制度的建立
欲考察盟旗制度的設(shè)立，必須要先考察入關(guān)前后金（清）統(tǒng)治者的統(tǒng)治思想。從努爾哈赤起兵，一直到乾隆二十四年（1759年）實(shí)現(xiàn)“大一統(tǒng)”為止，是清朝實(shí)現(xiàn)“大一統(tǒng)”的階段，清朝統(tǒng)治者對(duì)蒙古地區(qū)的治理理念是分而攻之、分而治之。早在萬歷四十年（1612年）進(jìn)攻烏拉部時(shí)，努爾哈赤就有“漸砍粗木”理論，當(dāng)有人請(qǐng)戰(zhàn)時(shí)，努爾哈赤不允，并說：“爾等勿作似此浮面取水之議，當(dāng)為探源之論耳。如伐粗木，豈能遽折乎？必以斧砍刀削，方可折矣。欲一舉滅其勢(shì)均力敵之大國(guó)，豈能盡滅之乎？先剪除其外圍部眾，獨(dú)留其大村。無奴仆，其主何以為生？無諸申，其貝勒何以為生？”“漸砍粗木”之“探源之論”，實(shí)際上就是分而攻之的理論，為此后戰(zhàn)爭(zhēng)的指導(dǎo)思想。天命八年（1623年），臺(tái)吉阿巴泰破蒙古兵，努爾哈赤出迎，筵宴結(jié)束后，剛好下雨，努爾哈赤說：“蒙古之人，猶此云然。云合則致雨，蒙古部落合則成兵，其散猶云收而雨止也，俟其散時(shí)，我當(dāng)躡而取之耳?！睂?shí)際上，“云收雨散”理論是“漸砍粗木”理論的翻版，也是分而攻之思想。此后的清朝統(tǒng)治者遵從這個(gè)思想，在實(shí)現(xiàn)“大一統(tǒng)”目標(biāo)時(shí)，分而攻之；在維護(hù)“大一統(tǒng)”時(shí)，分而治之。康熙三十六年（1697年），針對(duì)外蒙古喀爾喀部的歸附，康熙皇帝說：“蒙古人欲各為札薩克，不相統(tǒng)屬，朕意伊等若各自管轄愈善。昔太祖、太宗時(shí)，招徠蒙古，隨得隨即分旗、分佐領(lǐng)，封為札薩克，各有所統(tǒng)，是以至今安輯。”到乾隆皇帝時(shí)，在思考如何處置盤踞在今天新疆的準(zhǔn)噶爾蒙古勢(shì)力時(shí)，總結(jié)出了“眾建以分其勢(shì)”思想?？梢哉f，清代統(tǒng)治者以“分而治之”思想來治理蒙古地區(qū)是一貫的，以實(shí)現(xiàn)其“大一統(tǒng)”治理的目標(biāo)。
應(yīng)該說，在入關(guān)前的60余年間，滿蒙關(guān)系經(jīng)歷了三個(gè)階段，即滿洲向蒙古的學(xué)習(xí)階段、滿蒙同盟階段和滿洲貴族管轄蒙古階段。無論在哪個(gè)階段，雙方合作的基礎(chǔ)都是耳熟能詳?shù)牧?xí)慣，如盟誓、聯(lián)姻、質(zhì)子等制度。自然地，到了管轄階段后，盟旗制度的建立也是基于雙方習(xí)慣上的一種順勢(shì)而為的制度。符拉基米爾佐夫認(rèn)為：“征服了大部分蒙古部落，更正確些說，征服了蒙古封建聯(lián)合體的滿洲人，基本上沒有破壞蒙古的社會(huì)制度。恰好相反，在聯(lián)合各封建集團(tuán)的事業(yè)上具有豐富經(jīng)驗(yàn)的滿洲皇室，目的十分明確，即要依靠蒙古僧俗封建主來統(tǒng)治蒙古人。因此，滿洲人實(shí)行了一連串改組統(tǒng)治階級(jí)的措施，并極力使封建制度官僚化，但幾乎完全沒有觸動(dòng)封建主對(duì)其下屬的關(guān)系?！碧锷矫M(jìn)一步認(rèn)為：“從清朝太宗以來設(shè)置的蒙古旗制來看，可以看到與十七、十八世紀(jì)衛(wèi)拉特的社會(huì)制度有相似之處。即在蒙古旗中，朝廷（中央政府）的管轄、統(tǒng)治力量最深入，其組織形式也近于滿洲八旗的總管旗，相當(dāng)于直屬于汗的'鄂托克’；與前者比較，蒙古王公的自治權(quán)限強(qiáng)大得多，保存封建機(jī)構(gòu)也較多的扎薩克旗，則相當(dāng)于屬于臺(tái)吉的'昂吉’；形成寺領(lǐng)的'集賽’，則可以說相當(dāng)于清代的喇嘛旗?！睂?shí)際上，蒙古固有的“鄂托克”“愛瑪克”，本身就是封建領(lǐng)地單位，是有明確的界線的。早在崇德五年（1640年）還未納入清朝版圖的“蒙古及衛(wèi)拉特四十四部王公”頒布的《衛(wèi)拉特法典》，第一條和第二條就是關(guān)于邊界的條款：“[1]攪亂我國(guó)國(guó)內(nèi)和平、互相戰(zhàn)爭(zhēng)，侵入并掠奪[他人的]大愛瑪[克]或努圖克的王公，其他王公應(yīng)聯(lián)合起來加以攻擊并打倒[他]，沒收其封地分配與各王公?！薄癧2]并未公然作戰(zhàn)而爭(zhēng)奪邊界，侵入小愛瑪克或和屯者，應(yīng)歸還所掠之物，并拿出甲胄百領(lǐng)，駱駝百峰、馬千匹作為賠償。如系王公，還要拿出五件最好的財(cái)寶；如系平民，拿出一件最好的財(cái)寶?！彼栽诿晒排f有的有劃分游牧界線習(xí)慣的“鄂托克”“愛瑪克”“努圖克”等組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，結(jié)合滿洲八旗制度所建立的盟旗制度，是符合清朝統(tǒng)治者既“因俗而治”，又“分而治之”的經(jīng)略理想的，也是最節(jié)約統(tǒng)治成本的制度。
1.旗的設(shè)立
清代盟旗制度的形成過程，也是蒙古各部歸附清廷的過程。在滿蒙接觸的早期，由于前來歸附的蒙古人數(shù)量較少，大多被納入滿洲八旗的管理之下，如天命六年（1621年）十一月，“蒙古喀爾喀部?jī)?nèi)古爾布什臺(tái)吉、莽果爾臺(tái)吉率民六百四十五戶并牲畜來歸”，努爾哈赤除授二人為總兵官之職外，還賜以“滿洲一牛錄三百人，并蒙古一牛錄，共二牛錄”，隸屬滿洲八旗。此為記錄蒙古牛錄之始。但是隨著蒙古歸附人數(shù)的增多，尤其是有名望的蒙古各部首領(lǐng)來投，若再把其歸入滿洲八旗下管理，勢(shì)必不合時(shí)宜，容易引發(fā)糾紛，管理成本增加，故在天命七年（1622年）初，科爾沁、兀魯特諸部貝勒明安等人舉部來投，另有喀爾喀部分臺(tái)吉來投，在這種情況下，努爾哈赤將這部分蒙古人編為二旗，由此，蒙古單獨(dú)成旗的格局形成。此后，隨著蒙古各部陸續(xù)歸附，后金也在不斷摸索管理體制，天聰九年（1635年）二月，編審內(nèi)外喀喇沁蒙古男丁，共一萬六千九百五十二名，分為十一旗。此次編旗值得特別注意，不但正式成立了蒙古八旗，而且授予古魯思夏布、俄木布楚虎爾為固山額真，各管一旗，耿格爾、沙木巴“同管固山額真事”，管理另一旗，這三旗實(shí)際上為札薩克旗的雛形，奠定了在蒙古各部編旗設(shè)佐的基礎(chǔ)。另外，還建立了編審人丁制度，規(guī)定：“凡年六十以下十八以上，并從本地帶來漢人，每家所有男丁若干名，俱行清點(diǎn)。其不能行之瘸子、視而不見之瞎子、不能持之瘸手等，不入點(diǎn)數(shù)內(nèi)。如諸貝勒、塔布囊及一切人等，在清點(diǎn)時(shí)隱匿男丁，或經(jīng)人舉首，出首之人，準(zhǔn)其離主，聽其所往，將所隱之人入官，仍交法司治以隱匿之罪。其十家之長(zhǎng)，罰馬二?！焙髞磉@項(xiàng)制度規(guī)范化后，形成了在蒙古地區(qū)三年一次的“比丁”制度。由此，在蒙古人的管理上就出現(xiàn)了兩種模式，一是成立八旗蒙古，二是成立札薩克旗，由皇帝委任蒙古王公來管理。此后隨著統(tǒng)一進(jìn)程的推進(jìn)，清朝又成立了由中央派官的總管旗，以及由大喇嘛管理的喇嘛旗。
在入關(guān)前的后金時(shí)期，滿洲統(tǒng)治者率先在歸附的漠南蒙古中編旗設(shè)佐，至康熙九年（1670年）才基本結(jié)束，歷時(shí)數(shù)十年之久。各旗設(shè)置的時(shí)間表大體如下：
康熙三十年（1691年），康熙皇帝親臨內(nèi)蒙古多倫，與喀爾喀等蒙古部會(huì)盟，標(biāo)志著漠北喀爾喀部正式納入清廷的有效統(tǒng)治之下，清廷“命改諸部濟(jì)農(nóng)、諾顏舊號(hào)，封王、公、貝勒、臺(tái)吉等爵，各授扎薩克，編佐領(lǐng)”，但此時(shí)的喀爾喀游牧地被準(zhǔn)噶爾噶爾丹所占據(jù)，康熙三十五年（1696年）噶爾丹被清廷打敗后，喀爾喀各部返回故土，各旗才劃分牧地，編三部為55旗。雍正三年（1725年），以固倫額駙策零擊準(zhǔn)噶爾功，詔率原屬于土謝圖汗部的近族19扎薩克，別為一部，以其祖圖蒙肯賽音諾顏號(hào)冠之，成立賽音諾顏部。由此喀爾喀部編為四部74旗。乾隆中葉，增至86旗，統(tǒng)稱外扎薩克。另外，雍正、乾隆時(shí)期，青海蒙古和漠西衛(wèi)拉特漸次歸附，遂在青海設(shè)28旗，在漠西設(shè)34旗。再加上西套衛(wèi)拉特2旗，至乾隆中，漠南、漠北、漠西以及青海所設(shè)扎薩克旗數(shù)達(dá)199個(gè)。
盟旗制度中，具有自治性質(zhì)的扎薩克旗占主體，還有少量的總管旗和喇嘛旗?？偣芷鞛榍逋⒌闹陛狀I(lǐng)地，不設(shè)扎薩克，不實(shí)行會(huì)盟，由清廷委派總管進(jìn)行管理，“官不得世襲，事不得自?！保筛鞯貙④?、都統(tǒng)、大臣直接管轄。這些旗包括：察哈爾八旗、伊犁察哈爾八旗、扎哈沁二旗、熱河額魯特一旗、伊犁額魯特下五旗、伊犁額魯特上三旗、塔爾巴哈臺(tái)額魯特一旗、科布多額魯特一旗、明阿特一旗，歸化城土默特二旗（由都統(tǒng)管轄）、達(dá)木蒙古八旗（佐領(lǐng)旗）等?？偣芷煲卜Q內(nèi)屬蒙古?？偣芷斐O(shè)總管、副總管外，還設(shè)參領(lǐng)、副參領(lǐng)、佐領(lǐng)、驍騎校、護(hù)軍校、親軍校、捕盜等官?？偣芷斓耐恋爻付ǖ挠文镣猓€用于駐軍、屯田、開設(shè)牧廠。
清代蒙古民眾普遍信仰藏傳佛教，因此建立了很多較大的寺廟，喇嘛旗就是建立在大寺廟領(lǐng)地上的特殊旗，其性質(zhì)基本上與外藩扎薩克體制相同，只不過扎薩克由掌印扎薩克大喇嘛擔(dān)任，為政教合一體制，屬民不承擔(dān)兵役等國(guó)家義務(wù)。清代蒙古地區(qū)的喇嘛旗共有7個(gè)：內(nèi)蒙古地區(qū)的錫勒?qǐng)D庫倫扎薩克喇嘛旗，外蒙古地區(qū)喀爾喀部的哲布尊丹巴呼圖克圖旗、額爾德尼班第達(dá)呼圖克圖旗、札雅班第達(dá)呼圖克圖旗、青蘇珠克圖諾門罕旗、那魯班禪呼圖克圖旗及青海的察罕諾門罕旗。
2.盟的設(shè)立
在蒙古地區(qū)編旗設(shè)佐之后，為了加強(qiáng)統(tǒng)治，清朝仿照蒙古傳統(tǒng)的“楚勒干”形式，形成了會(huì)盟制度，即合數(shù)旗而成一盟，設(shè)置盟長(zhǎng)、副盟長(zhǎng)各一人，掌管本盟各旗會(huì)盟事宜及相關(guān)旗務(wù)。早在努爾哈赤時(shí)期，就曾與科爾沁部以及內(nèi)喀爾喀五部等蒙古部落，多次舉行會(huì)盟或盟誓。清代前期，盟并無衙署，也不是旗之上的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)。至清代后期，盟始為一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，盟長(zhǎng)設(shè)辦事衙署，增設(shè)副盟長(zhǎng)及幫辦盟務(wù)等人員。
會(huì)盟作為一種政治制度，萌芽于清太宗時(shí)代，初步形成于清世祖順治中期的“三年一盟”之制。隨著清朝在蒙古地區(qū)統(tǒng)治的穩(wěn)定和蒙古各旗游牧地的最后形成，會(huì)盟從一個(gè)政治制度過渡到“盟”這個(gè)行政建制。內(nèi)外扎薩克蒙古十盟名稱是以會(huì)盟地點(diǎn)命名的，內(nèi)扎薩克六盟的會(huì)盟地點(diǎn)和名稱約于康熙四十五年（1706年）或四十九年（1710年）固定下來，雍正六年內(nèi)外扎薩克十盟會(huì)的名稱已固定。乾隆十二年（1747年）清廷給內(nèi)外扎薩克十盟盟長(zhǎng)頒發(fā)了有盟名的印信，至此內(nèi)外扎薩克蒙古十盟會(huì)的會(huì)盟地和名稱再?zèng)]有變化。[插圖]原來的會(huì)盟，朝廷都會(huì)簡(jiǎn)派會(huì)盟大臣主持，乾隆十六年（1751年）后，改由各盟長(zhǎng)主持，會(huì)盟后之要事報(bào)理藩院審核備案。會(huì)盟之目的主要有簡(jiǎn)稽軍事，巡閱邊防，清理刑名，編審丁冊(cè)，繳納賦稅，調(diào)補(bǔ)兵員等。
內(nèi)扎薩克蒙古十六部四十九旗，會(huì)盟地點(diǎn)計(jì)六處：科爾沁六旗、扎賚特旗、杜爾伯特旗、郭爾羅斯二旗，共十旗，于哲里木地方為一會(huì)；喀喇沁三旗、土默特二旗，共五旗，于卓索圖地方為一會(huì)；敖漢旗、翁牛特二旗、奈曼旗、巴林二旗、扎魯特二旗、阿魯科爾沁旗、克什克騰旗、喀爾喀左翼旗，共十一旗，于昭烏達(dá)地方為一會(huì)；烏珠穆沁二旗、浩齊特二旗、蘇尼特二旗、阿巴噶二旗、阿巴哈納爾二旗，共十旗，于錫林郭勒地方為一會(huì)；四子部落旗、烏喇特三旗、茂明安旗、喀爾喀右翼旗，共六旗，于烏蘭察布地方為一會(huì)；鄂爾多斯七旗，于伊克昭地方為一會(huì)。
每會(huì)設(shè)盟長(zhǎng)一人，各于所屬三年一次會(huì)盟，清理刑名，編審丁籍。
外扎薩克蒙古并入清朝以前，各部的會(huì)盟是不定期的?？滴醵拍辏?690年）后，清廷定三年例行一次。初分三處會(huì)盟，增設(shè)賽音諾顏部后，于雍正六年（1728年）定為四處會(huì)盟。
土謝圖汗部二十旗，盟于汗阿林地方為一會(huì)。車臣汗部二十三旗，盟于克魯倫巴爾和屯為一會(huì)。扎薩克圖汗部十九旗，盟于札克畢拉色欽畢都爾諾爾為一會(huì)。賽音諾顏部二十四旗，盟于齊齊爾里克為一會(huì)。
另外，青海蒙古和在新疆的扎薩克蒙古旗亦有盟會(huì)。
（二）盟旗制度的運(yùn)行機(jī)制
盟旗制度是靠什么來運(yùn)行，以及靠什么來實(shí)現(xiàn)“大一統(tǒng)”，是我們要思考的問題。筆者認(rèn)為，盟旗制度的運(yùn)行機(jī)制包括行政化、官僚化管理體系，以及“大一統(tǒng)”前提下的自治體系。
1.行政化、官僚化管理體系
扎薩克即旗長(zhǎng)具有復(fù)合性特征，他首先是清朝的官僚?！独矸簞t例》規(guī)定：“每旗設(shè)扎薩克一員，總理旗務(wù)，世襲罔替?！彼栽_克原則上是世襲的，由皇帝任命。康熙三十年（1691年），康熙皇帝在多倫會(huì)盟時(shí)，諭喀爾喀汗、濟(jì)農(nóng)、臺(tái)吉等，“朕好生之心，本于天性，不忍視爾等之滅亡，給地安置，復(fù)屢予牲畜糗糧，以資贍養(yǎng)。汗、臺(tái)吉仍留如故，車臣汗仍令承襲。又因爾等互相偷奪，故于各處添設(shè)管轄扎薩克，以便稽察，且念爾等素?zé)o法紀(jì)，故頒示定例，令各遵行。自古以來，未有如朕拯救愛養(yǎng)若此者也。朕既加愛養(yǎng)，更欲令爾等蘇息繁育，用是親臨訓(xùn)諭，大行賞賚，會(huì)同之時(shí)，見爾等傾心感戴，故將爾等與朕四十九旗一例編設(shè)，其名號(hào)亦與四十九旗同，以示朕一體仁愛之意”。由“添設(shè)管轄扎薩克，以便稽察”這句可以看出，扎薩克是作為朝廷的官員來起到管理作用的。
一般來講，嫡長(zhǎng)子到19歲時(shí)即可詔許承襲扎薩克職務(wù)。“但對(duì)斷絕嫡嗣的繼承，卻有非常煩瑣的承襲條例。即需由該札薩克將承襲者的戶籍，申報(bào)盟長(zhǎng)，由盟長(zhǎng)轉(zhuǎn)報(bào)理藩院，經(jīng)理藩院審查是否合例后，方敕許承襲?！庇纱宋覀兛梢钥闯鰴?quán)力的傳遞過程是這樣的：皇帝—理藩院—盟長(zhǎng)—扎薩克。皇帝成為扎薩克職務(wù)的授予者，這是與清代之前蒙古地區(qū)的模式是有質(zhì)的不同的。
根據(jù)相關(guān)史料，旗的官僚體系如圖6-1所示：
在這個(gè)體系中，扎薩克和協(xié)理臺(tái)吉經(jīng)皇帝考核合格后任命，皇權(quán)也經(jīng)由扎薩克和協(xié)理臺(tái)吉層層傳導(dǎo)和滲透到基層。為對(duì)各旗有效管理，一些庸劣之扎薩克和協(xié)理臺(tái)吉是隨時(shí)可以被皇帝革職的。如雍正十一年（1733年）二月大學(xué)士鄂爾泰奏稱：“扎薩克臺(tái)吉塔旺、齊旺多爾濟(jì)、達(dá)瑪琳扎布，皆愚蠢糊涂不能管理，不可留任扎薩克，俱革去扎薩克……該缺應(yīng)補(bǔ)之人，應(yīng)咨部具奏引見補(bǔ)放?！睋?jù)此可知，扎薩克作為重要官員，有缺時(shí)，理藩院要具奏并引見到皇帝處后，才可補(bǔ)放。作為扎薩克的佐貳官協(xié)理臺(tái)吉有缺時(shí)，亦由理藩院引見后補(bǔ)放。對(duì)此，《蒙古律例》有明確規(guī)定：“內(nèi)外各旗補(bǔ)放協(xié)理旗務(wù)之臺(tái)吉，同各扎薩克辦事缺出，該扎薩克會(huì)同該盟長(zhǎng)于閑散王以下、臺(tái)吉以上，擇其人材明敏能辦事管轄者，保舉正陪各一人，送院帶領(lǐng)引見補(bǔ)放。”清朝特別重視選官任官，為此建立了一套較為完善的引見制度，即中下級(jí)官員由王公大臣或部院大臣引領(lǐng)面見皇帝，候皇帝欽定的制度，這是皇權(quán)集中的表現(xiàn)形式，對(duì)外藩蒙古來講，更具有“大一統(tǒng)”的象征意義。
無獨(dú)有偶，雍正十二年（1734年），貝勒旺扎爾手下協(xié)理臺(tái)吉珠爾默特因看管犯人不力，致使犯人逃脫，大學(xué)士鄂爾泰報(bào)請(qǐng)皇帝“將協(xié)理臺(tái)吉珠爾默特照例革職，并罰三九牲畜，俟擒獲勞占時(shí)，將此牲畜賞給擒獲之人；若未擒獲，將涉案之人等帶來審明具奏”。這充分表明，無論是扎薩克，還是協(xié)理臺(tái)吉，都是由清廷任免的。
另外，其他官員，雖然理論上由扎薩克等在旗內(nèi)選拔，無須皇帝批準(zhǔn)即可任命，但員缺、補(bǔ)放等有詳細(xì)規(guī)定?！睹晒怕衫芬?guī)定：“外藩蒙古佐領(lǐng)旗分，每旗補(bǔ)放管旗章京一員，副章京二員；凡十佐領(lǐng)以下之旗分，各補(bǔ)管旗章京一員、副章京一員。”“凡管旗章京、副章京，參、佐領(lǐng)之缺出，該扎薩克等于本旗內(nèi)揀選漢仗好能管轄之臺(tái)吉、塔布囊，以原品補(bǔ)放；若臺(tái)吉內(nèi)不得堪補(bǔ)之人，于平人之內(nèi)將漢仗好能管轄者撥補(bǔ)；其驍騎校、小領(lǐng)催、馬甲缺出，于能當(dāng)差、有牲畜之人內(nèi)撥補(bǔ)。臺(tái)吉、塔布囊等補(bǔ)撥管旗章京等官，不撤其甲?！庇纱丝梢?，從管旗章京員額直至基層的驍騎校、領(lǐng)催、馬甲，甚至最基層的什長(zhǎng)的設(shè)置都有詳細(xì)規(guī)定。
再如扎薩克旗增設(shè)官職也要向皇帝報(bào)告。雍正十一年（1733年）鄂爾泰奏“若正任之員下設(shè)佐官，于辦事管理有益”，建議“協(xié)理臺(tái)吉以下驍騎校以上，各增設(shè)一佐職可也”，雍正皇帝允準(zhǔn)。
扎薩克旗的官員，從扎薩克、協(xié)理臺(tái)吉到蘇木章京，都享受清朝規(guī)定的俸祿、隨丁的待遇。由此，通過盟旗制度，清朝建立了一套官僚體系，并通過這套官僚體系治理蒙旗。
清代盟旗制度官僚體系大體如下。
(1)盟長(zhǎng)
會(huì)盟是清廷維護(hù)“大一統(tǒng)”目標(biāo)的制度化表達(dá)，自順治中葉定為“三年一盟”，后成定制，逐漸成為行政機(jī)構(gòu)。盟設(shè)盟長(zhǎng)一人，副盟長(zhǎng)一人，盟長(zhǎng)、副盟長(zhǎng)都由同盟之扎薩克及閑散王公內(nèi)揀選，由理藩院開列名單后請(qǐng)旨簡(jiǎn)放，有的盟還有幫辦盟務(wù)。盟長(zhǎng)給予印信。盟內(nèi)各旗，每年十月一班，十二月一班，各差一人，至盟長(zhǎng)處值班。盟長(zhǎng)具體職掌有：一是在理藩院允準(zhǔn)的情況下，組織會(huì)盟事務(wù)；二是調(diào)查各旗牧地之境界、辦理比丁等事務(wù)，盟內(nèi)發(fā)生賊盜命案時(shí)所屬扎薩克呈報(bào)盟長(zhǎng)審理，之后報(bào)理藩院，由理藩院定奪；三是約束所轄扎薩克，監(jiān)督其有無擾累屬民者，如有，據(jù)實(shí)上報(bào)理藩院，查實(shí)后嚴(yán)加處罰，以示懲儆；四是于每年春季閱各旗之兵，令其修理器械，練習(xí)騎射；等等。
(2)扎薩克
扎薩克為一旗之長(zhǎng)。清廷規(guī)定，扎薩克總理旗務(wù)，管理阿勒巴圖等屬民；對(duì)中央有征戍奉調(diào)、遵從軍令，以及會(huì)盟、進(jìn)貢、朝覲之責(zé)。這里面每條都有詳細(xì)的規(guī)定。如遵從軍令一條，雍正十年（1732年）在與準(zhǔn)噶爾的戰(zhàn)斗中，喀爾喀扎薩克圖汗策旺扎布、親王喇嘛扎卜、公扎薩克等，“畏懼退縮，俱由陣前逃回游牧”，擬軍法處置。后大學(xué)士鄂爾泰查找《蒙古律例》法條，按照“王、貝勒、貝子、公、臺(tái)吉等敗陣”條治罪，此條規(guī)定：“別旗王、貝勒等接戰(zhàn)，而一旗之王、貝勒、貝子、公、臺(tái)吉、塔布囊等敗北，將敗北之王、貝勒、貝子、公、臺(tái)吉、塔布囊等革去封爵，作為平人，其屬下人盡行撤出，撥給接戰(zhàn)之王等?！苯ㄗh將喀爾喀扎薩克圖汗策旺扎布褫奪其副將軍、扎薩克圖汗、和碩親王爵職，嚴(yán)押京城，其佐領(lǐng)奴仆全部罰沒；親王喇嘛扎卜革退其扎薩克和碩親王爵，裁免盟長(zhǎng)，罰沒一佐領(lǐng)；將扎薩克臺(tái)吉喇布坦革去扎薩克，隨丁全部罰沒；將協(xié)理臺(tái)吉一直到佐領(lǐng)等，各按軍法處置，將所罰取之人賞給部?jī)?nèi)效力之王、扎薩克、臺(tái)吉等。
(3)協(xié)理臺(tái)吉等官
協(xié)理臺(tái)吉為協(xié)助扎薩克處理旗務(wù)之官，扎薩克缺員時(shí)，可代行其職務(wù)；管旗章京協(xié)同協(xié)理臺(tái)吉管理旗務(wù)，在職權(quán)上，和協(xié)理臺(tái)吉相當(dāng)，只是不能代理扎薩克；梅倫章京也稱管旗副章京，受協(xié)理臺(tái)吉或管旗章京監(jiān)督，管理旗民事務(wù)；扎蘭章京，也稱參領(lǐng)，一般每四至六蘇木設(shè)一名。印務(wù)參領(lǐng)在印務(wù)處管理旗務(wù)，管兵參領(lǐng)管理旗的軍務(wù)；蘇木章京，也稱佐領(lǐng)，管理有關(guān)蘇木的一切事物；昆都，也稱驍騎校，輔佐蘇木章京，主要職務(wù)是負(fù)責(zé)軍事有關(guān)事務(wù)，這是最低的一級(jí)官員；撥什庫，即領(lǐng)催，身份是普通旗民，不是官吏，受佐領(lǐng)及昆都之命，負(fù)責(zé)征收阿勒巴和調(diào)查戶籍等事務(wù)；達(dá)魯噶，也稱什戶長(zhǎng)或什長(zhǎng)，是十戶的組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)最基層的各項(xiàng)事務(wù)。
總之，清朝統(tǒng)治者通過對(duì)盟旗制度的頂層設(shè)計(jì)，把蒙古地區(qū)行政化、官僚化了，通過選官用官制度，把用人大權(quán)牢牢地把控在皇帝手中，實(shí)現(xiàn)了“大一統(tǒng)”目標(biāo)。
2.“大一統(tǒng)”前提下的自治機(jī)制
我們應(yīng)該注意的是，每一個(gè)旗既是政治—軍事單位，也是經(jīng)濟(jì)單位，所以可以把它當(dāng)作封建領(lǐng)地的單位。作為旗長(zhǎng)的扎薩克另一重身份是封建領(lǐng)主，有一定的人事權(quán)，有較為完全的財(cái)政權(quán)，所以說扎薩克旗具有一定的自治權(quán)，與行政化、官僚化的官方運(yùn)行機(jī)制并行的，還有一個(gè)在“大一統(tǒng)”前提下的自治運(yùn)行機(jī)制。
在人事權(quán)方面，順治十七年（1660年）規(guī)定“管旗章京以下員缺，令各札薩克王、貝勒、貝子、公酌量補(bǔ)授”，給予扎薩克很大的人事權(quán)，但乾隆二十七年（1762年）議準(zhǔn)，“各蒙古札薩克旗下管旗章京、副章京員缺，均由臺(tái)吉內(nèi)遴選。如臺(tái)吉內(nèi)不得其人，始于所屬旗人內(nèi)揀補(bǔ)。如臺(tái)吉內(nèi)有人，而札薩克徇私越保，該盟長(zhǎng)察出，報(bào)院參處。嗣后遇有補(bǔ)放員缺并緣事革退者，札薩克報(bào)院核明，實(shí)系應(yīng)補(bǔ)應(yīng)革，照復(fù)遵行，年終由院匯奏一次。有私自補(bǔ)放革退者，亦將該札薩克參處”，表明扎薩克的人事權(quán)有所收束，需要報(bào)理藩院核查后方準(zhǔn)補(bǔ)放、革退，但應(yīng)該說，扎薩克在用人上仍然擁有很大自主權(quán)。
事實(shí)上，扎薩克的封建領(lǐng)主身份也使他與自己的另一個(gè)身份——朝廷命官作斗爭(zhēng)。如清末吳祿貞在調(diào)研后看到：“舊例，會(huì)盟必嚴(yán)審箭丁。此次會(huì)盟，絕無一旗申報(bào)實(shí)數(shù)者，蓋亦等于保甲門牌之虛文矣。其在扎薩克處當(dāng)差者，漫無定數(shù)，因之協(xié)理以下及閑散王公均有私奴，亦無定數(shù)。私奴之家，亦無定數(shù)。私奴之家，又有私奴。私奴愈多，箭丁逾少，故每箭一百五十丁，迄無一旗足額者?！敝猿霈F(xiàn)箭丁少而隨丁多的情況，是因?yàn)榧∈潜?，雖說由扎薩克統(tǒng)領(lǐng)，但屬于服國(guó)家兵役。而隨丁是王公、臺(tái)吉個(gè)人的屬戶，不承擔(dān)兵役等國(guó)家義務(wù)，所以就造成了箭丁逐漸減少、隨丁逐漸增多的現(xiàn)象，這完全是扎薩克兩種身份斗爭(zhēng)的結(jié)果，扎薩克在拿著國(guó)家俸祿的同時(shí)，不斷增加隨丁，把自己的個(gè)人利益最大化了。
旗扎薩克具有較為完全的財(cái)政權(quán)，并不需要向中央提交賦稅。在向?qū)傧抡魇召x稅方面，清廷相關(guān)法律有明文規(guī)定，但除此之外，并無要求。從這一點(diǎn)上來看，旗扎薩克的自治權(quán)力還是很大的。
在法律方面，清廷以蒙古的習(xí)慣法制定了《蒙古律例》《理藩院則例》等，規(guī)定蒙古人犯法以蒙古律治罪。在司法方面，雖然清廷規(guī)定扎薩克審理案件后，沒有復(fù)審的審判權(quán)，如不服判決，可向盟長(zhǎng)、理藩院上訴，但扎薩克一審的裁量權(quán)也很大。
另外，在國(guó)家的正式官僚系統(tǒng)之外，還有王公統(tǒng)轄私屬隸民的官員系統(tǒng)，以及扎薩克為監(jiān)督王公、臺(tái)吉所設(shè)的官員系統(tǒng)。管轄王公臺(tái)吉的官員系統(tǒng)有族長(zhǎng)、副族長(zhǎng)、大臺(tái)吉、臺(tái)吉昆都、臺(tái)吉撥什庫等；管理王府事務(wù)的官職有拜生達(dá)、哈番、包衣達(dá)等。這也充分說明扎薩克旗的自治性。
（三）盟旗制度的實(shí)施效能
盟旗制度即是清廷結(jié)合了蒙古地區(qū)的傳統(tǒng)，“因俗而治”的結(jié)果；又是其實(shí)現(xiàn)和鞏固“大一統(tǒng)”目標(biāo)的結(jié)果。可以說，盟旗制度是這兩個(gè)目標(biāo)的最佳結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了最大的治理效能。
一是有利于中央實(shí)現(xiàn)和鞏固“大一統(tǒng)”。
清朝因是少數(shù)民族入主中原，故清朝統(tǒng)治者試圖以“大一統(tǒng)”理論來對(duì)抗和抵消儒家傳統(tǒng)的“華夷之辨”論，可以說，“大一統(tǒng)”是清廷政權(quán)的合法性來源，而清廷從實(shí)踐上也的確做到了這一點(diǎn)。
關(guān)于在蒙古地區(qū)設(shè)旗的條件，田山茂總結(jié)了五點(diǎn)：劃定地界；分配戶口；編審戶口（編成作為軍制單位的牛錄）；任命長(zhǎng)官（管事貝勒或扎薩克貝勒）；賦予旗這個(gè)集團(tuán)名稱。這五點(diǎn)都操控于皇帝手中。而在蒙古地區(qū)還未被納入清朝版圖的時(shí)候，蒙古各部的權(quán)力，尤其是利益的核心——分地的權(quán)力，操控在各部領(lǐng)袖手中，“無論是鄂爾多斯，或土默特部，或是出現(xiàn)三個(gè)汗的喀爾喀部，還是察哈爾，汗們最后都是把分地分給了自己的子孫；那些人按著傳統(tǒng)辦事，于是，隨著汗的氏族，整個(gè)'黃金’氏族的蕃衍，分地也就無限地增多起來”。但進(jìn)入清朝后，這個(gè)邏輯變了，分地的權(quán)力以及任命扎薩克等高級(jí)官僚的權(quán)力牢牢掌握在皇帝手中?！袄?，喀爾喀封建主們的首領(lǐng)，在承認(rèn)滿洲皇帝的宗主權(quán)時(shí)請(qǐng)求說：可否恩賜水草豐美的土地?！?/p>
以喀爾喀的游牧地劃分為例，乾隆四十五年（1780年），定邊左副將軍巴圖上奏：“喀爾喀等數(shù)年生計(jì)豐足，牲只蕃庶，令杜爾伯特、烏梁海等向外移展游牧，其空地令扎薩克圖汗等部落接連挪移?！鼻』实劢抵?，“斷不可行”，并痛加訓(xùn)斥：“喀爾喀等甚是膽大，目無法紀(jì)，深負(fù)朕恩。若皆如此效尤妄占，則內(nèi)扎薩克等亦有數(shù)載，仍皆舊游牧，并未言及游牧地方窄狹，尋求拓展妄占矣。今夫八溝、熱河、木蘭等處，若非為喀喇沁王喇特納錫第（原文譯為考南什第，應(yīng)誤——筆者注）等地方，則喇特納錫第豈仍欲取熱河等處耶？豈有此理？”將車布登扎布、巴圖等，俱交部嚴(yán)加議罪。乾隆皇帝以此事件為契機(jī)，試圖徹底解決喀爾喀的問題，故制定了《將軍、參贊大臣、盟長(zhǎng)、副將軍辦理事務(wù)章程》，進(jìn)一步收束權(quán)力，解除了有代表喀爾喀利益傾向的額駙策零家族的定邊左副將軍職務(wù)，而代之以內(nèi)蒙古王公，完成了外蒙古喀爾喀部的官僚化，并且“創(chuàng)造了軍務(wù)由將軍——副將軍，軍務(wù)以外的事務(wù)由理藩院直轄下的各盟長(zhǎng)管轄的分割統(tǒng)治的方式”，進(jìn)一步完成了中央集權(quán)化過程。
“大一統(tǒng)”的另外一個(gè)層面，是以中央威權(quán)解決了為爭(zhēng)奪游牧地而發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)的危險(xiǎn)。我們可以對(duì)比15世紀(jì)末16世紀(jì)初時(shí)蒙古社會(huì)的情況，符拉基米爾佐夫總結(jié)這一時(shí)期的狀況時(shí)說：“總之，作為封建制度的特征的狹隘的、割據(jù)的利益，左右著一切。呈現(xiàn)在我們面前的是一幅典型的封建戰(zhàn)爭(zhēng)的圖畫。甚至封建主的會(huì)議常以戰(zhàn)斗或廝殺終場(chǎng)。當(dāng)時(shí)出現(xiàn)了如下的諺語并不是沒有原因的：'侯死盟會(huì)，犬死柵欄’?！倍M(jìn)入清朝后，各旗之間為爭(zhēng)奪游牧地的事情雖時(shí)有發(fā)生，但最終都是通過中央威權(quán)來解決的，如上述喀爾喀“擬令杜爾伯特、烏梁海等向外移展游牧”，乾隆皇帝就并未同意。
總之，清廷在蒙古地區(qū)編旗設(shè)佐，劃旗定界，設(shè)置扎薩克等官僚，完成了蒙古地區(qū)行政化、官僚化過程；分配戶口和編制戶口，完成了人群編制化過程。至道光年間，即便在外蒙古地區(qū)，對(duì)皇帝都十分崇敬。成書于道光年間的《烏里雅蘇臺(tái)志略》記載：“至其忠悃誠(chéng)篤，殊屬可嘉。最重天朝，試看黃童白叟，如有言及皇上，即舉手加額，虔稱伯克達(dá)額真，譯言佛爺圣主。至欽放盟長(zhǎng)等官，人人無不敬服，皆曰圣主命官，何可怠慢？”可以說，清廷頂層設(shè)計(jì)的盟旗制度以新的面貌促進(jìn)了“大一統(tǒng)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和鞏固。
二是節(jié)約治理成本。
由上文可知，無論是盟，還是旗，清廷都利用蒙古社會(huì)的傳統(tǒng)，順勢(shì)而為，因俗而治。以身份來說，原來成吉思汗的后世子孫，即“黃金家族”一系主要作為兀魯思、鄂托克、和碩等首領(lǐng)，并世襲下來，保持其特權(quán)。歸附清朝后，“這種領(lǐng)主的地位、生活方式和特權(quán)等，憑法律或習(xí)慣等予以規(guī)定或得到承認(rèn)”，這種治理策略，減小了阻力，沒有引起蒙古社會(huì)的反抗，使蒙古社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定，節(jié)約了政治和經(jīng)濟(jì)治理成本。實(shí)際上，清朝統(tǒng)治者一直在思考治理成本問題。如乾隆十六年（1751年），與還未納入版圖的準(zhǔn)噶爾交易，交易額為白銀十八萬余兩，搭給現(xiàn)銀一萬余兩，剩下的都是以物易物交易。乾隆皇帝認(rèn)為：“若實(shí)銀不過一萬余，尚不為多費(fèi)，以數(shù)年不用兵所省計(jì)之，則我猶為所得者多也。”我們看到，乾隆皇帝思考的出發(fā)點(diǎn)就是節(jié)約成本，他認(rèn)為戰(zhàn)爭(zhēng)的成本太高了，與準(zhǔn)噶爾的貿(mào)易，不能僅在貿(mào)易盈虧一事上斤斤計(jì)較，要有大格局。按照這個(gè)邏輯來看盟旗制度的實(shí)施效能，應(yīng)該說，清廷是以最小的治理成本來統(tǒng)治蒙古地區(qū)，這是清廷政治智慧的體現(xiàn)。
二 清朝對(duì)蒙古地區(qū)封禁政策的表達(dá)與實(shí)踐
與盟旗制度緊密聯(lián)系在一起的，是封禁政策。
“封禁”一詞，在清代有很多用例。康熙四十四年（1705年），“戶部題，先經(jīng)陜西道御史景日昣疏言，商民何錫奉部文，在廣東海陽縣之仲坑山開礦……現(xiàn)今在廠之人約計(jì)至二萬有余，該山開采日久，礦口愈深，所得礦砂價(jià)銀，不敷工費(fèi)，何錫現(xiàn)在具呈懇罷，似宜封禁，應(yīng)如所題，準(zhǔn)其禁止。從之”。這里的封禁，主要是指對(duì)礦山也就是土地的開發(fā)利用予以封禁。道光十三年（1833年）奏準(zhǔn)：“此路前經(jīng)奏明封禁，俟官兵經(jīng)過后，仍行封禁?！边@里的“封禁”主要是禁止交通往來之意。大體來講，清代的封禁政策主要是對(duì)土地的封禁和對(duì)人口的封禁。清代前期到中期，清廷在東北邊疆、北部?jī)?nèi)外蒙古、西北新疆、西南西藏等未設(shè)置行省建制的邊疆地區(qū)以及東南沿海，先后實(shí)施內(nèi)容不等、目的有別的封禁政策，頒行的各種封禁諭令涉及范圍甚廣，包括人員往來、牧業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)貿(mào)易、文化、宗教、習(xí)俗，幾乎無所不包。至乾隆盛世，國(guó)力強(qiáng)盛，朝廷之邊疆封禁政策愈益完善，相關(guān)禁令形成系列法律條文，編撰成冊(cè)，頒行各地。在邊疆地區(qū)實(shí)施如此規(guī)模的封禁，事出有因，各不相同：有的是限制番民交往以防滋事的考慮；有的是為保護(hù)滿洲發(fā)祥之地的考慮；有的是為安定邊疆地方的考慮；還有減少番民爭(zhēng)訟、遏制海上反清勢(shì)力、警惕境外勢(shì)力覬覦等考慮。對(duì)于蒙古地區(qū)來講，實(shí)施封禁政策主要是因?yàn)楸Ｗo(hù)蒙古舊俗，以及防止蒙古各部聯(lián)合、防止蒙古與其他民族聯(lián)合反清的考慮。
（一）對(duì)蒙古地區(qū)實(shí)施封禁政策的背景
劃分游牧地并遵守界線是傳統(tǒng)蒙古社會(huì)的慣常做法。后金早在入關(guān)前，就注意尊重并實(shí)施蒙古社會(huì)的習(xí)慣。在天聰八年（1634年）十月劃分內(nèi)扎薩克蒙古游牧地之前，蒙古王公就有兩次因越游牧地界線而受罰的事件。一次是在天聰三年（1629年）五月，“議蒙古部長(zhǎng)越界駐牧罪”，“奈曼部袞楚克巴圖魯、扎嚕特部?jī)?nèi)齊汗、瑚弼爾圖、色本、瑪尼、巴雅爾圖，以私越地界駐牧，自行議罪，請(qǐng)各罰馬百、駝十，命從寬，各罰馬一”。這次事件發(fā)生在天聰三年正月，要求科爾沁、敖漢、奈曼、喀爾喀、喀喇沁五部落“悉遵我朝制度”令之后不久，皇太極特意選擇“私越地界駐牧”定罪，是大有深意的，這個(gè)罪名既照顧到了蒙古社會(huì)的既有習(xí)慣法，容易引起共鳴，又殺雞駭猴，要求蒙古各部遵守后金法令。另一次發(fā)生在天聰八年正月，向蒙古諸部“申明外藩禁令”之后，六月，“阿祿部杜稜濟(jì)農(nóng)之子達(dá)喇海、薩陽等，越所限之地駐牧。律例載：駐牧于所限之地，按以軍法從事。爾眾貝勒可議其罪”。蒙古諸貝勒認(rèn)為，“阿祿部達(dá)喇海、薩陽等越汗所限牧放之地，按律當(dāng)誅。但念伊等雖違法越限，猶能自歸，特請(qǐng)免死。各罰駝百頭、牲畜一千、家人十戶，以奏聞汗。汗曰：'所議良是，應(yīng)罰之物，或全追，或追其半，俟朕裁酌?！毙枰⒁獾氖牵@次事件又是再一次向蒙古諸部申明禁令，這次申明禁令的原因是“爾蒙古諸部，向因法治未備，陋習(xí)不除”，所以申明法令，“不效我國(guó)制度者，皆罪之”，但好巧不巧，被載入史冊(cè)的大事，還是越界游牧罪。綜合這兩個(gè)事件可以說明，一是此前后金已經(jīng)劃定了各部的游牧范圍，此即蒙古諸貝勒說的“汗所限牧放之地”，這說明游牧地的劃定權(quán)已操之在后金統(tǒng)治者手中；二是越界游牧不但涉及蒙古各部的根本利益，侵入了別人的領(lǐng)地，也是違反后金法令的標(biāo)志，甚至視同反叛，“按律當(dāng)誅”。在達(dá)喇海、薩陽等越界游牧之前，就有科爾沁部的噶勒珠塞特爾等人以“往取北方索倫部財(cái)賦”為由，“各率部眾叛去”，后被皇太極下令誅殺。實(shí)際上，在崇德五年（1640年）還未被納入清朝版圖的“蒙古及衛(wèi)拉特四十四部王公”頒布的《衛(wèi)拉特法典》，第一條就是關(guān)于侵入邊界的條款，也是視同反叛。需要注意的是，在上述第二個(gè)事件中，達(dá)喇海、薩陽等能夠“自歸”，說明還不是反叛，故“特請(qǐng)免死”。但這是戰(zhàn)爭(zhēng)條件下的嚴(yán)酷刑罰，以軍法從事。待蒙古宗主大汗林丹汗敗亡后，天聰八年（1634年）十月，皇太極令“定蒙古牧地疆界”，并明確規(guī)定：“既定界，越者坐侵犯罪，往來駐牧，務(wù)會(huì)齊移動(dòng)，毋少參差?！贝撕蟮脑浇缬文敛辉僖暈榉磁堰@樣的敵我矛盾了，而是視為普通的違法行為，不按軍律處置，規(guī)定：“外藩蒙古越境游牧者，王罰馬十匹，扎薩克貝勒、貝子、公七匹，臺(tái)吉五匹，庶人罰牛一頭?！薄霸阶约核值亟缢列杏文琳撸趿P馬百匹；扎薩克貝勒、貝子、公七十匹；臺(tái)吉五十匹。庶人犯者，本身及家產(chǎn)皆罰取，賞給見證人?！?/p>
由此可見，在入關(guān)前，后金以蒙古舊俗來處理游牧地越界事宜，在嚴(yán)酷的戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，越界游牧甚至被視同為反叛；在穩(wěn)定時(shí)期，越界游牧被視為非法，要遭受處罰。這樣做，一方面既照顧了蒙古社會(huì)傳統(tǒng)的習(xí)慣法，減少實(shí)施阻力，另一方面又實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)治的目標(biāo)。
（二）清前期關(guān)于對(duì)蒙古地區(qū)封禁政策的表達(dá)
清朝入關(guān)后，延續(xù)入關(guān)前的政策，蒙古各部禁止越界游牧。同時(shí)又增加了一個(gè)層次，即禁止民人赴邊外開墾。順治初年定：“各邊口內(nèi)曠地，聽兵治田，不得往墾口外牧地?！遍_蒙地邊禁之端。順治十二年（1655年）重申：內(nèi)陸民人不得往口外開墾牧地。此后歷代統(tǒng)治者都有強(qiáng)調(diào)，漸成制度。一般來講，清代前期的封禁令主要有三個(gè)方面。
一是對(duì)人口的封禁：不準(zhǔn)內(nèi)陸農(nóng)民私入蒙地墾種；不準(zhǔn)內(nèi)陸商人隨意到蒙古地區(qū)經(jīng)商貿(mào)易；不準(zhǔn)內(nèi)陸民人攜眷進(jìn)入蒙古地區(qū)，不得在蒙地蓋屋造房，不得定居、娶蒙古婦女為妻、取蒙古名字、入蒙古籍；不準(zhǔn)蒙古人隨意往來內(nèi)陸；不準(zhǔn)蒙古人拐賣、容留和招致內(nèi)陸農(nóng)民；不準(zhǔn)蒙古旗互相買賣及饋送屬下人丁、嚴(yán)禁互留逃人；不準(zhǔn)各旗蒙古人私行往來、私行聯(lián)姻貿(mào)易；嚴(yán)禁隱匿盜賊。
二是對(duì)地域的封禁：嚴(yán)禁私墾牧地；嚴(yán)禁各旗越界游牧、畋獵；嚴(yán)禁在牧地防火；蒙古與俄國(guó)之間不得隨意貿(mào)易，須按照清廷規(guī)定，進(jìn)行交易。
三是資源的封禁：嚴(yán)禁私自采伐樹木；封禁各處礦藏，禁止私自開采；除日常生活所用金屬器皿外，嚴(yán)禁把軍器和其他鐵器、金屬攜入蒙古。
實(shí)際上，從清朝的規(guī)定來看，其對(duì)蒙古地區(qū)的封禁重點(diǎn)是對(duì)人口的封禁，但并不是完全限制人員往來，主要分為合法進(jìn)入和違法私自進(jìn)入兩類。違法私自進(jìn)入自不必說，有很多途徑，形成了“闖關(guān)東”“走西口”的熱潮。合法的進(jìn)入，在《蒙古律例》《理藩院則例》《大清會(huì)典事例》等法律條文中都有規(guī)定，即幾乎任何身份的人出入蒙地都需要辦理票照（即通行證），形成了封禁政策的官方表達(dá)。概括起來，主要有以下兩個(gè)層次：一是蒙古地區(qū)與中原之間的往來要辦理票照；二是蒙古地區(qū)各旗之間的往來也要辦理票照。
1.蒙地與中原之間的往來要辦理票照
這里主要分對(duì)象、分層次嚴(yán)格管理。
一是從內(nèi)陸來的民人和商人出入關(guān)口要辦理印票，守口官員要嚴(yán)格盤查。以民人為例，如民人出入并沒有印票，或者雖有印票但人數(shù)多于印票上的人數(shù)，則有一二名民人偷渡的，該管官按失察罪，降一級(jí)留任；若偷渡三四名的，降一級(jí)調(diào)用；偷渡五名以上，降二級(jí)調(diào)用；十名以上，降三級(jí)調(diào)用。商人若出口貿(mào)易，按就近原則，須由察哈爾都統(tǒng)、綏遠(yuǎn)城將軍、多倫諾爾同知衙門、西寧辦事大臣等處領(lǐng)取部票。
二是由蒙地前往內(nèi)陸的各類人群出境要領(lǐng)取票照。如清朝對(duì)各旗喇嘛出境也有限制，規(guī)定如下：各旗蒙古及喇嘛出境，或載貨貿(mào)易，或拜佛熬茶，都要于各該管官名下就近給發(fā)票據(jù)，填寫箱包車馬數(shù)目，并移咨交界各旗，按月派員實(shí)力巡查，如果有私自出境的，除勒令回歸本處外，仍治以違例之罪。另外規(guī)定蒙古王公去五臺(tái)山、庫倫、西藏等地禮佛熬茶，須將所帶跟役數(shù)目，由哪些地方行走，經(jīng)過哪些地方等情況一一呈報(bào)給盟長(zhǎng)，報(bào)理藩院核辦，咨行兵部（陸軍部）給付路引，并于年終匯奏。事畢回旗之際，仍要把原領(lǐng)的路引送理藩院，咨行兵部查銷。而且有人數(shù)限制，規(guī)定親王、郡王所帶跟役不得超過80名，貝勒、貝子、公等不得超過60名。
另外還有太監(jiān)等其他人員出入關(guān)口的詳細(xì)規(guī)定。
2.蒙古各旗之間的往來要辦理票照
蒙古各旗之間的往來要辦理票照是清廷對(duì)蒙古地區(qū)實(shí)行票照制度的第二個(gè)層次，即不但要限制蒙古和中原的聯(lián)系，也要限制蒙古各旗之間的聯(lián)系。規(guī)定凡蒙古人探望親戚或有其他事出旗，必須向管旗王、貝勒、貝子、公、臺(tái)吉或管旗章京、副章京秉明，由該管人注明事由，發(fā)給票照，限期往返。各旗要按月派員，實(shí)力巡查各旗接壤交界之處，如有無照私行者，勒令回歸本旗，并治以違例之罪；如有別旗無業(yè)蒙古隱跡其間，亦立即逐回，照例治罪，將容留之蒙古量予責(zé)懲。
綜上，清朝統(tǒng)治者為了限制內(nèi)陸民人進(jìn)入蒙地，以及防止蒙古各旗之間來往，形成了比較完備的票照體系，只要出入蒙地，幾乎無人不領(lǐng)票照，無事不領(lǐng)票照，構(gòu)成了一個(gè)立體的票照防護(hù)網(wǎng)。可見，清朝統(tǒng)治者對(duì)限制蒙古與內(nèi)陸之間、蒙古各旗之間的聯(lián)系，可謂處心積慮。當(dāng)然，以上只是清朝有關(guān)封禁政策的法律法規(guī)表達(dá)，在實(shí)踐層面，還有另一番光景。
（三）清前期對(duì)蒙古地區(qū)封禁政策的實(shí)踐
封禁政策的初衷，主要是維護(hù)清朝的“大一統(tǒng)”格局，但這個(gè)政策的實(shí)施，本身就是逆歷史潮流而動(dòng)的，一方面內(nèi)陸人口不斷增加，又災(zāi)害頻發(fā)，另一方面蒙古地區(qū)也是人口增多，牧地不夠，因此在內(nèi)外兩種推動(dòng)力的作用下，由內(nèi)陸往邊疆地區(qū)移民就漸成趨勢(shì)。
康熙初年，蒙古地區(qū)禁令漸廢?？滴醢四辏?669年），康熙皇帝諭戶部：“比年以來，復(fù)將民間房地，圈給旗下，以致民生失業(yè)，衣食無資，流離困苦，深為可憫。自后圈占民間房地，永行停止，其今年所已圈者，悉令給還民間。爾部速行曉諭，昭朕嘉惠生民至意。至于旗人，無地亦難資生，應(yīng)否以古北等口邊外空地，撥給耕種，其令議政王貝勒大臣確議以聞?！比Φ貑栴}一直是清初比較突出的矛盾，康熙皇帝解決的辦法就是往口外拓展耕地，于是在次年就將古北口、張家口等口外土地?fù)芙o正黃、鑲黃等旗，這實(shí)際上就破了順治十二年（1655年）規(guī)定的“不得往口外開墾牧地”的禁令。這或許就是汪灝記載的康熙十年后口外始行開墾，康熙皇帝“多方遣人教之樹藝，命給之牛、種，致開辟未耕之壤，皆成內(nèi)陸”一事。
1930年卓索圖盟盟長(zhǎng)、喀喇沁右旗扎薩克和碩都楞親王利用本旗檔案，向南京國(guó)民政府蒙藏委員會(huì)詳細(xì)報(bào)告了該盟及喀喇沁右旗蒙漢土地租佃關(guān)系的淵源，值得特別重視。在該報(bào)告中，他說：
我喀喇沁右旗蒙古……在清前時(shí)代畫（劃）我古北口外數(shù)旗地方為圍獵之所，遣滿洲旗人居此，乃名謂莊頭。我蒙旗他布囊及人民應(yīng)圍獵之差。彼時(shí)我蒙古五谷種籽不全，僅有數(shù)種糜忝籽糧度于應(yīng)用，墾種為生。迨后進(jìn)口觀察內(nèi)陸生產(chǎn)，則五谷兼?zhèn)?，耕種壟田，耕耨維細(xì)，收成極嘉。故我蒙眾欲耕壟田，而于康熙間，呈請(qǐng)部署選招內(nèi)陸熟習(xí)耕作農(nóng)民，由公家頒與執(zhí)照來盟旗耕種耕作事務(wù)，始習(xí)得其法矣。當(dāng)時(shí)藩部所定之例，出口農(nóng)民有確數(shù)，各給執(zhí)照，春季出口，出口時(shí)驗(yàn)照放行，無照者不容出口；秋季收禾場(chǎng)事完竣，則由蒙旗催其回籍。進(jìn)口時(shí)，驗(yàn)收?qǐng)?zhí)照遣去。
這則報(bào)告透漏了幾個(gè)重要信息。一是古北口外數(shù)旗地方劃撥給滿洲旗人居住，名為“莊頭”，應(yīng)就是上文所說的康熙八年（1669年）安排旗人在古北口等地開墾耕種令?？滴醢四?，設(shè)熱河官莊。整個(gè)康熙年間，熱河設(shè)喜峰口外一等糧莊和古北口外一等糧莊共138個(gè)，這些糧莊“一般都是由漢族農(nóng)奴耕種”，但是由上述材料可知，“蒙旗他（塔）布囊及人民應(yīng)圍獵之差”，那么這個(gè)“圍獵之差”的內(nèi)容也是要求交糧的，所以喀喇沁右旗雖然“五谷種籽不全”，僅僅是漫撒籽地式的粗放型農(nóng)耕，但也要“墾種為生”，這是其內(nèi)在的訴求。二是喀喇沁右旗為提高產(chǎn)量，特地去口內(nèi)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)“五谷兼?zhèn)?，耕種壟田，耕耨維細(xì)，收成極嘉”，所以蒙古民眾也想效仿口內(nèi)農(nóng)作，于是于康熙年間，申請(qǐng)選招內(nèi)陸熟習(xí)耕作農(nóng)民，由公家頒與執(zhí)照來盟旗耕種耕作事務(wù)，蒙古民眾也學(xué)到了耕作之法。三是當(dāng)時(shí)定有規(guī)則，即“出口農(nóng)民有確數(shù)，各給執(zhí)照，春季出口，出口時(shí)驗(yàn)照放行，無照者不容出口；秋季收禾場(chǎng)事完竣，則由蒙旗催其回籍。進(jìn)口時(shí)，驗(yàn)收?qǐng)?zhí)照遣去”，這就是春去秋回的“雁行人”制度。
康熙三十五年（1696年），據(jù)皇太子胤礽奏稱：“據(jù)今年正月喀喇沁協(xié)辦旗務(wù)和碩額駙噶爾桑來文詳稱：本旗民人均靠耕田為生。前啟奏圣明，領(lǐng)票三百，雇民耕田至今。今復(fù)欲增領(lǐng)票五百，以雇民耕田。等語具奏。奉旨：給罷?！贝祟~駙噶爾桑即尚康熙皇帝五女和碩端靜公主的噶勒臧，他還同時(shí)奏請(qǐng)康熙皇帝，要在烏蘭布文哈蘇、錫文哈明安等地開墾耕種。這表明，開墾土地是蒙古王公的主動(dòng)行為，具有內(nèi)在動(dòng)力。
另外，順治初年，定“蒙古王公、臺(tái)吉等每年征收所屬，有五牛以上及有羊二十者，并收取一羊，有羊四十者取二羊，雖有余畜，不得增取。有二羊者取米六鍋；有一羊者取米一鍋”，并規(guī)定“濫征者罪之”。清廷雖然不對(duì)蒙古王公征收賦稅，但專門立法規(guī)定了蒙古王公對(duì)屬下征收賦稅的內(nèi)容。日本學(xué)者田山茂認(rèn)為，對(duì)谷米賦稅的征收，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)在蒙古地區(qū)的推廣。谷米賦稅的確是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要因素，針對(duì)蒙古地區(qū)米價(jià)騰貴的情況，康熙皇帝派遣內(nèi)閣學(xué)士黃懋等人前去教養(yǎng)蒙古，并諭：“蒙古之性懶惰，田土播種后，即各處游牧。谷雖熟，不事刈獲，時(shí)至霜隕穗落，亦不收斂。反謂歲歉……蒙古地方，多旱少雨，宜教之引河水灌田。朕巡幸所至，見張家口、保安、古北口及寧夏等地方，皆鑿溝洫，引水入田，水旱無虞。朕于寧夏等地方，取能引水者數(shù)人，遣至爾所，朕適北巡，見敖漢、奈曼等處，田地甚佳，百谷可種。如種谷多獲，則興安等處不能耕之人，就近貿(mào)易販糴，均有裨益，不須入邊買內(nèi)陸糧米，而米價(jià)不致騰貴也。且蒙古地方既已耕種，不可牧馬，非數(shù)十年，草不復(fù)茂，爾等酌量耕種，其草佳者，應(yīng)多留之，蒙古牲口，惟賴牧地而已。且敖漢、奈曼等處地方多魚，伊等捕魚為食，兼以貨賣，盡足度日，此故宜知之?！彼?，教養(yǎng)蒙古耕種，平抑米價(jià)也是一個(gè)重要因素，亦為蒙古生計(jì)考慮。至康熙四十八年（1709年）時(shí)，京城米價(jià)騰貴，“小米一石，須銀一兩二錢；麥子一石，須銀一兩八錢”。李光地奏曰：“今人口甚多，即如臣故鄉(xiāng)福建一省，戶口繁息，較往年數(shù)倍，米價(jià)之貴，蓋因人民繁庶之故?！笨滴趸实墼唬骸吧X雖繁，必令各得其所始善。今河南、山東、直隸之民，往邊外開墾者多。大都京城之米，自口外來者甚多?？谕饷變r(jià)，雖極貴之時(shí)，秫米一石，不過值銀二錢，小米一石，不過值銀三錢，京師亦常賴之?！泵晒诺貐^(qū)允許內(nèi)陸農(nóng)民進(jìn)入、發(fā)展農(nóng)業(yè)不過十幾年的時(shí)間，其所產(chǎn)竟然可以反過來平抑京師米價(jià)，發(fā)展不可謂不迅速。
另外，在傳統(tǒng)蒙古社會(huì)，隨著人口繁衍，必然對(duì)擴(kuò)大游牧地有強(qiáng)烈訴求，在清代以前，是通過對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)部戰(zhàn)爭(zhēng)以及對(duì)外貿(mào)易等方式來解決的，但清代實(shí)現(xiàn)對(duì)蒙古地區(qū)的大一統(tǒng)后，戰(zhàn)爭(zhēng)的方式是不可能了，貿(mào)易的途徑又因?yàn)榍逋⑾拗粕倘诉M(jìn)入蒙古地區(qū)，故也不是很順暢，且物價(jià)騰貴。所以我們?cè)跈n案中看到很多蒙古王公因?yàn)樯鐣?huì)穩(wěn)定，人口蕃息，而要求拓展游牧地，大多被皇帝駁回了，乾隆皇帝打了一個(gè)恰當(dāng)?shù)谋扔鳎骸叭艚匀绱诵в韧?，則內(nèi)扎薩克等亦有數(shù)載，仍皆舊游牧，并未言及游牧地方窄狹，尋求拓展妄占矣。今夫八溝、熱河、木蘭等處，若非為喀喇沁王喇特納錫第（原文譯為考南什第，應(yīng)誤——筆者注）等地方，則喇特納錫第豈仍欲取熱河等處耶？豈有此理？”所以面對(duì)人口繁衍與牧場(chǎng)狹小之矛盾問題，蒙古王公只好內(nèi)部挖潛，而農(nóng)業(yè)與畜牧業(yè)相比較，單位面積養(yǎng)活人口的多寡比較明顯，所以蒙古民眾“欲耕壟田”，招內(nèi)陸民眾至蒙地開墾，教導(dǎo)蒙古民眾種糧之法?？滴趸实勖鎸?duì)蒙古王公的申請(qǐng)，順勢(shì)而為，但開中有禁，以票照數(shù)限制進(jìn)入蒙古地區(qū)的內(nèi)陸農(nóng)民人數(shù)，一開始是300張，后增至500張，至康熙五十五年（1716年），針對(duì)喀喇沁三旗的進(jìn)一步申請(qǐng)，批準(zhǔn)“每年由戶部給予印票八百?gòu)垺?。給予印票允許內(nèi)陸農(nóng)民進(jìn)入蒙地，與其說限制了人數(shù)，倒不如說表明了一個(gè)態(tài)度，即允許民人進(jìn)入蒙地，所以每年憑票進(jìn)入蒙古地區(qū)已成具文，康熙四十六年（1707年），康熙皇帝巡行邊外時(shí)，“見各處皆有山東人，或行商，或力田，至數(shù)十萬人之多”，五十一年（1712年），康熙皇帝諭曰：“山東民人，往來口外墾地者，多至十萬余。伊等皆朕黎庶，既到口外種田生理，若不容留，令伊等何往？”表明了康熙皇帝的態(tài)度。但同時(shí)他又指出：“但不互相對(duì)閱查明，將來俱為蒙古矣！”還是擔(dān)心“分而治之”政策失效，怕蒙古壯大。所以他給出的治理方案是：“嗣后山東民人，有到口外種田者，該撫查明年貌姓名籍貫，造冊(cè)移送稽察。由口外回山東去者，亦查明造冊(cè)，移送該撫，對(duì)閱稽查，則百姓不得任意往返，而事亦得清厘矣?！?/p>
雍正皇帝即位后，針對(duì)人口不斷增長(zhǎng)的情況，發(fā)布了“借地養(yǎng)民”令。雍正元年（1723年）四月，“諭戶部，朕臨御以來，宵旰憂勤，凡有益于民生者，無不廣為籌度。因念國(guó)家承平日久，生齒殷繁，地土所出，僅可贍給，偶遇荒歉，民食維艱，將來戶口日滋，何以為業(yè)？惟開墾一事，于百姓最有裨益……嗣后各省，凡有可墾之處，聽民相度地宜，自墾自報(bào)，地方官不得勒索，胥吏亦不得阻撓……其府州縣官，能勸諭百姓開墾地畝多者，準(zhǔn)令議敘；督撫大吏，能督率各屬開墾地畝多者，亦準(zhǔn)議敘。務(wù)使野無曠土，家給人足，以副朕富民阜俗之意?！边@道“借地養(yǎng)民令”一出，各地紛紛遵照?qǐng)?zhí)行。蒙古地區(qū)亦是如此?！坝赫昙岸?，內(nèi)陸連年歉收，以致饑饉艱窘，故由國(guó)家頒令暫借我蒙旗地方遣民散居耕地救急。此旨以（一）下，每年出口數(shù)百戶來本處耕地為生者多不愿回籍，若是以來永居為籍，我蒙旗之漢族愈形繁多……故設(shè)同知通判于蒙旗鎮(zhèn)理蒙漢，嗣又添設(shè)州縣，派員駐辦，曾由我蒙旗征員協(xié)理……”由于內(nèi)陸農(nóng)民不斷增多，清廷逐漸在蒙古地區(qū)設(shè)置府廳州縣。雍正、乾隆、嘉慶年間，在內(nèi)蒙古西部設(shè)置了薩拉齊、托克托、和林格爾、清水河、寧遠(yuǎn)、豐鎮(zhèn)等廳；在內(nèi)蒙古東部，設(shè)置了八溝、塔子溝、三座塔、赤峰、長(zhǎng)春、昌圖等廳。
乾隆初年，仍延續(xù)了之前禁中有開的政策。乾隆八年（1743年），乾隆皇帝諭：“本年天津、河間等處較旱，聞得兩府所屬失業(yè)流民，聞知口外雨水調(diào)勻，均各前往就食，出喜峰口、古北口、山海關(guān)者頗多。各關(guān)口官弁等，若仍照向例攔阻，不準(zhǔn)出口，伊等既在原籍失業(yè)離家，邊口又不準(zhǔn)放出，恐貧苦小民，愈致狼狽。著行文密諭邊口官弁等，如有貧民出口者，門上不必?cái)r阻，即時(shí)放出?！比欢』实墼掍h一轉(zhuǎn)，強(qiáng)調(diào)“但不可將遵奏諭旨，不禁伊等出口情節(jié)，令眾知之，最宜慎密，倘有聲言令眾得知，恐貧民成群結(jié)伙投往口外者，愈致眾多矣，著詳悉曉諭各邊口官弁等知之”。這段話表明了乾隆皇帝的真實(shí)態(tài)度，即一方面要有封禁的表達(dá)，表明要維護(hù)蒙古民眾的利益；另一方面在實(shí)踐中，還要地方官員“偷著”放出“流民”，給他們活路，不至于滋生事端，這實(shí)際上是維護(hù)清朝“大一統(tǒng)”的舉措。
但是內(nèi)陸民人大量涌入蒙古地區(qū)之后，出現(xiàn)了一些新問題，尤其各地多發(fā)的蒙漢爭(zhēng)地問題，影響了社會(huì)的穩(wěn)定。乾隆十三年（1748年），進(jìn)一步強(qiáng)化封禁令。規(guī)定：“民人所典蒙古地畝，應(yīng)計(jì)所典年分，以次給還原主。土默特貝子旗下，有地千六百四十三頃三十畝；喀喇沁貝子旗下，有地四百頃八十畝；喀喇沁札薩克塔布囊旗下，有地四百三十一頃八十畝。其余旗下，均無民典之地。以上地畝，皆系蒙古之地，不可令民占耕，應(yīng)令札薩克等查明某人之地，典與某人，得銀若干，限定幾年，詳造清冊(cè)，送該同知、通判辦理。照從前歸化城土默特蒙古撤回地畝之例，價(jià)在百兩以下典種五年以上者，令再種一年撤回；如未滿五年者，仍令民耕種，俟屆五年再行撤回。二百兩以下者，再令種三年，俟年滿撤回，均給還業(yè)主?！睆倪@個(gè)規(guī)定來看，明顯是以維護(hù)蒙古民眾利益為主。乾隆十四年（1749年），乾隆皇帝再次強(qiáng)調(diào)：“蒙古舊俗，擇水草地游牧，以孳牲畜，非若內(nèi)陸民人，倚賴種地也?？滴跄觊g，喀喇沁扎薩克等，地方寬廣，每招募民人，春令出口種地，冬則遣回，于是蒙古貪得租之利，容留外來民人，迄今多至數(shù)萬，漸將地畝賤價(jià)出典，因而游牧地窄，至失本業(yè)。朕前特派大臣，將蒙古典與民人地畝查明，分別年限贖回，徐令民人歸赴原處，蓋憐恤蒙古，使復(fù)舊業(yè)。乃伊等意欲不還原價(jià)而得所典之地，殊不思民亦朕之赤子，豈有因蒙古致累民人之理？且恐所得之地，仍復(fù)賤價(jià)出典，則該蒙古等生計(jì)，永不能復(fù)矣。著曉諭該扎薩克等，嚴(yán)飭所屬，嗣后將容留民人居住，增墾地畝者，嚴(yán)行禁止。至翁牛特、巴林、克什克騰、阿?？茽柷摺綕h等處，亦應(yīng)嚴(yán)禁出典開墾，并曉示察哈爾八旗，一體遵照?！贝撕笥株懤m(xù)出臺(tái)了一些規(guī)定。但這些封禁令并未起到預(yù)想效果，甚至出現(xiàn)了“禁者自禁，墾者自墾”的現(xiàn)象，對(duì)此，清朝統(tǒng)治者也心知肚明，嘉慶皇帝就說：“流民出口，節(jié)經(jīng)降旨查禁，各該管官總未實(shí)力奉行，以致每查辦一次，輒增出新來流民數(shù)千戶之多，總以該流民等業(yè)已聚族相安、驟難驅(qū)逐為詞，仍予入冊(cè)安插，再屆查辦復(fù)然，是查辦流民一節(jié)，竟成具文！”
這一狀況一直持續(xù)到清末完全放墾蒙地之時(shí)。之所以出現(xiàn)“禁者自禁”（表達(dá)）和“墾者自墾”（實(shí)踐）的情況，主要由于幾個(gè)原因，清廷要解決幾個(gè)矛盾。
一是在旗的疆界和游牧地固定的情況下，要解決牧場(chǎng)狹小和人口增長(zhǎng)的矛盾。清代檔案記載，很多蒙古王公因牧場(chǎng)狹小問題，要求拓展游牧地，或因旗內(nèi)生計(jì)問題，與相鄰扎薩克旗爭(zhēng)地。如乾隆四十五年（1780年），喀爾喀親王車布登扎布上奏以牲畜孳生甚多，游牧地不能容納為由，請(qǐng)求拓展游牧地，甚至請(qǐng)求拓展至卡倫等處。乾隆皇帝非常生氣，特地下諭旨批評(píng)：“如以卡座展及何地，即將爾游牧展及何地耶？今夫?yàn)鯛枅D布拉克至濟(jì)木薩四處，距烏魯木齊近，若云設(shè)卡處俱屬喀爾喀等地方，豈日久尚將占據(jù)烏魯木齊乎？……內(nèi)扎薩克等數(shù)年亦無事，牲畜亦孳生，仍在舊游牧，不曾得聞?dòng)文敛荒苋?。”故駁回所請(qǐng)。但蒙古地區(qū)人口增長(zhǎng)、牲畜孳生卻是客觀事實(shí)，內(nèi)扎薩克之所以在人口、牲畜孳生的前提下還保持著“舊游牧”，其秘訣就是引進(jìn)了生產(chǎn)效率更高的內(nèi)陸農(nóng)業(yè)，緩解了牧民的經(jīng)濟(jì)壓力，并使財(cái)富往蒙古王公和上層喇嘛手里聚集，所以蒙古王公特別有積極性招民開墾，這是其內(nèi)部的推動(dòng)力。
二是需要解決在一個(gè)“大一統(tǒng)”的國(guó)家內(nèi)，民眾強(qiáng)烈的交流交往交融愿望與政府強(qiáng)制性隔離政策的矛盾。眾所周知，游牧經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)有天然的互補(bǔ)性，即便是在歷史上中原政權(quán)與游牧政權(quán)互相敵對(duì)的時(shí)期，也沒有阻斷底層民眾的交流交往交融趨勢(shì)，遑論作為清朝“大一統(tǒng)”格局重要組成部分的蒙古地區(qū)，僅憑一紙封禁令就能阻斷這種趨勢(shì)？更何況，清廷一直宣揚(yáng)“滿蒙一家”“滿漢一家”“天下一家”，封禁令亦違背了這種意識(shí)形態(tài)化的表達(dá)，所以，封禁令半遮半掩，成為“具文”就是必然的事情了。
三是要解決內(nèi)陸人口增長(zhǎng)與土地狹窄的矛盾。清代學(xué)者洪亮吉估計(jì)當(dāng)時(shí)情況時(shí)說：“率計(jì)一歲一人之食，約得四畝，十口之家，即須四十畝矣?！比司漠€是較為科學(xué)的“溫飽常數(shù)”，但隨著社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，清代的人口也在爆發(fā)式增長(zhǎng)，人均土地面積逐年遞減，至道光年間，人均面積甚至跌落到不足二畝。
這就造成人地矛盾的緊張，也會(huì)引發(fā)物價(jià)上漲以及流民問題等各種影響社會(huì)穩(wěn)定的問題。洪亮吉說：“戶口既十倍于前，則游手好閑者更數(shù)十倍于前，此數(shù)十倍之游手好閑者，遇有水旱疾疫，其不能束手以待斃也明矣，是又甚可慮者也?！彼孕纬闪擞善皆降亍⒂芍性吔娜丝谶w移趨勢(shì)，這是內(nèi)陸農(nóng)民遷入蒙古地區(qū)的外部推動(dòng)力，清廷為維護(hù)“大一統(tǒng)”局面的需要，順應(yīng)了這種趨勢(shì)，在表達(dá)上還是要封禁，但在實(shí)踐上，則該放就放，使得蒙古地區(qū)內(nèi)陸農(nóng)民逐漸增多，“走西口”“闖關(guān)東”漸成潮流。
（四）清末由“防邊”到“邊防”的轉(zhuǎn)變
我們并不能因?yàn)榉饨呓杏虚_就否定其實(shí)際作用，封禁政策的強(qiáng)調(diào)，類似于一把利劍，始終對(duì)蒙古王公、守卡官員、私自進(jìn)入蒙地的農(nóng)民和商人等具有震懾作用，而且也確曾清理過很多農(nóng)民，使其回歸內(nèi)陸。所以在清末放墾蒙地之前，內(nèi)陸農(nóng)民進(jìn)入蒙地開墾的地畝數(shù)并不是很多，尤其在分布上，近邊地區(qū)的蒙地進(jìn)入的人口要多一些，開墾的土地要多一些，但越遠(yuǎn)越呈衰弱趨勢(shì)，至外蒙古，則去開墾土地的內(nèi)陸農(nóng)民最少，去貿(mào)易的商人也最少。所以，在西方殖民勢(shì)力洶涌東來的大背景下，封禁政策的最大惡果，是造成邊疆的失守，是領(lǐng)土的喪失。道光三年（1823年），科布多參贊大臣那彥寶奏蒙民貿(mào)易章程一折云，“至烏梁海一處，地界與哈薩克接壤，往往因緣為奸。著將烏梁海地方，概行禁止商民貿(mào)易”。此令一出，等于把貿(mào)易權(quán)轉(zhuǎn)手他人。同治二年（1863年），科布多參贊大臣廣鳳等奏俄羅斯人在吹河地方搭房建屋進(jìn)行貿(mào)易，同治皇帝擔(dān)心俄人“難保不生吞并蒙古之心，不可不豫為地步，以杜詭謀”。據(jù)廣鳳等“推原其故，總因該阿勒坦諾爾烏梁海兩旗人丁，系在卡外住牧，每年僅止春間由索果克卡倫將兩旗應(yīng)來科進(jìn)貢之官兵，不過二三十人，放入開齊，到科呈進(jìn)貢皮，事竣即催令旋回游牧，不準(zhǔn)再入開齊。所有該阿勒坦諾爾烏梁海兩旗人等度日所用什物，皆向俄人以牲畜抵換，相沿已久。及自道光十一年間起，該俄人在彼搭蓋房間……建房貿(mào)易，已逾三十余年之久”。貿(mào)易權(quán)一入俄人之手，就作為其擴(kuò)張的前沿陣地。同治三年（1864年），中俄簽訂了《勘分西北界約記》，“烏里雅蘇臺(tái)將軍所屬烏梁海十佐領(lǐng)，科布多參贊大臣所屬阿勒坦淖爾烏梁海兩旗和哈薩克各部落，也都被沙俄所吞并”，今天讀來，仍然扼腕嘆息。
清末隨著西方列強(qiáng)的入侵，邊疆危機(jī)不斷加重。為維護(hù)“大一統(tǒng)”格局，清朝由“防邊”思想轉(zhuǎn)為“邊防”思想，最終放墾蒙地。“防邊”與“邊防”為清末榮升提出來的概念，他認(rèn)為：“今一變鎖國(guó)時(shí)代為交通時(shí)代，故昔者對(duì)蒙藏所行之政策，遂不可復(fù)行于今日。蓋鎖國(guó)之時(shí)代，患在藩屬，謀國(guó)家者，必重防邊。防邊云者，防邊人之或內(nèi)侵也。交通之時(shí)代，患在敵國(guó)，謀國(guó)家者，必重邊防。邊防云者，用邊人以御外侮也。惟防邊人之或內(nèi)侵，故利用邊人之弱；惟用邊人以御外侮，故利用邊人之強(qiáng)。”榮升看到了西方殖民勢(shì)力的洶涌東來，造成了數(shù)千年來未有之大變局，由“鎖國(guó)時(shí)代”而變?yōu)椤敖煌〞r(shí)代”，是故必由原來之“防邊”轉(zhuǎn)而為“邊防”。他提出清代由“防邊”轉(zhuǎn)而為“邊防”的思想非常重要，對(duì)蒙古地區(qū)的封禁政策實(shí)際上就是防邊思想，“防邊人之或內(nèi)侵”，故處處試圖削弱蒙古諸部；但清末面對(duì)西方列強(qiáng)的步步緊逼，唯有壯大邊疆，利用邊人之強(qiáng)才可有效構(gòu)筑邊防。
鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，清朝面臨“數(shù)千年未有之大變局”，尤其是簽訂系列條約后，為籌賠款以及振興蒙古軍隊(duì)以防衛(wèi)邊疆，朝堂之上很多大臣上奏放墾蒙地。光緒二十七年（1901年），山西巡撫岑春煊奏稱：“欲練蒙兵非籌練費(fèi)不可，欲籌練費(fèi)非開蒙地不可。今蒙地接晉邊者，東則為察哈爾右翼四旗，西則為伊克昭、烏蘭察布二盟十三旗，田地饒沃，水草豐衍，烏拉特、鄂爾多斯兩部，依阻大河，形勢(shì)雄盛，灌溉之利，甲于天下?！敝鲝堉挥小伴_蒙部之地為民耕之地，而竭蒙地之租，練蒙部之兵”，才能“邊實(shí)兵強(qiáng)，防密盜靖”?！翱傊乩槐?，百產(chǎn)自豐，無形之益，更無限量。竊以為辦理蒙地屯墾，不急在征收官租而急在開浚地利，不必奪蒙部之產(chǎn)而貴聯(lián)蒙部之心，利在蒙、利在民，即利在國(guó)也?！贬红拥淖詈筮@句話其實(shí)也是清前期封禁政策表達(dá)與實(shí)踐背離的最好注腳。清廷決策者被岑春煊此奏打動(dòng)，決定派貽谷到晉邊督辦墾務(wù)。以此為標(biāo)志，清廷由前期對(duì)蒙古地區(qū)的封禁到全面放墾蒙地階段。在內(nèi)蒙古東部，僅哲里木盟扎賚特、杜爾伯特、郭爾羅斯前旗、郭爾羅斯后旗、科爾沁右翼三旗和科爾沁左翼中旗等地共放出荒地有3772000多坰。在耕地?cái)?shù)增加的同時(shí)，人口數(shù)也在大量增加，據(jù)哈斯巴根估計(jì)，僅在內(nèi)蒙古西部的鄂爾多斯地區(qū)，清末民初的移民人口就達(dá)10萬—15萬人。
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