據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2016年，私人投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目整體呈下滑趨勢(shì)，但相較于交通和污水處理領(lǐng)域的項(xiàng)目，電力領(lǐng)域項(xiàng)目的投資仍呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，與電力行業(yè)運(yùn)用可再生能源的上升趨勢(shì)相符。2017年，全球私人投資電力項(xiàng)目主要位于亞洲、非洲、中東。源于海外電力投融資項(xiàng)目本身具有的時(shí)間跨度長、資金需求量大、投融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、參與方眾多等特點(diǎn)，在“走出去”的風(fēng)潮中，電力投融資項(xiàng)目面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。
進(jìn)階：從承包商到投資人
近30年來，電力工程項(xiàng)目從傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)-采購(DP)模式、設(shè)計(jì)-投標(biāo)-建設(shè)(DBB)模式、EPC(EPC F/EPC F E)模式進(jìn)階為PPP模式。傳統(tǒng)的EPC模式為單一責(zé)任界面，即便增加境內(nèi)、境外相關(guān)方與中介元素，產(chǎn)生變體，依然是簡單的界面。而在PPP模式下，存在參與方眾多，投融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜，項(xiàng)目周期長且融資成本高，合同機(jī)制復(fù)雜、當(dāng)?shù)睾弦?guī)風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，企業(yè)角色相應(yīng)由承包商向投資人轉(zhuǎn)化，如圖1所示。
圖1 電力PPP項(xiàng)目典型合同框架
傳統(tǒng)承包商雖然負(fù)擔(dān)較高的工程承包價(jià)格，但建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)較輕，合同條件也相對(duì)寬松，且企業(yè)的角色較為單一，其作為承包商需要處理的核心法律關(guān)系就是與業(yè)主之間的發(fā)承包關(guān)系，在交易活動(dòng)中企業(yè)需面對(duì)的是相對(duì)簡單的二維平行交易關(guān)系。而在PPP模式中，相關(guān)方眾多，法律關(guān)系是從二維平行關(guān)系到多維協(xié)調(diào)關(guān)系的轉(zhuǎn)化，對(duì)投資人的工程建設(shè)、運(yùn)營管理能力提出更高要求。
從在東道國爭取項(xiàng)目開發(fā)權(quán)起，經(jīng)項(xiàng)目融資、建設(shè)、完工到運(yùn)營階段，周期可能長達(dá)數(shù)十年。而且，不同于傳統(tǒng)的EPC模式(項(xiàng)目業(yè)主付費(fèi))，PPP 模式的收入主要來自后期項(xiàng)目的運(yùn)營收入(主要包括公共產(chǎn)品使用者的費(fèi)用、服務(wù)費(fèi)用、政府的保證費(fèi)用等)。為了確保收回投資和項(xiàng)目的可融性，投資者在介入項(xiàng)目前，就開始協(xié)調(diào)平衡多重利益關(guān)系，高度關(guān)注項(xiàng)目全生命周期現(xiàn)金流的問題。
投資者在PPP項(xiàng)目模式下幾乎承擔(dān)了從提出項(xiàng)目建議、特許權(quán)協(xié)議談判、項(xiàng)目融資、與EPC承包商進(jìn)行設(shè)計(jì)、采購、施工合同招標(biāo)和談判、項(xiàng)目建設(shè)完工、項(xiàng)目投入商業(yè)運(yùn)營及維護(hù)并最后移交給東道國政府等項(xiàng)目全生命周期的所有工作。投資者在PPP模式中所參與的紛繁復(fù)雜的工作，決定了其在采用PPP項(xiàng)目模式“走出去”的過程中會(huì)面臨比傳統(tǒng)工程承包模式更多、更難把控的風(fēng)險(xiǎn)。
風(fēng)險(xiǎn)：“走出去”的六道坎
電站項(xiàng)目是中國投資者在境外實(shí)施PPP項(xiàng)目模式的典型業(yè)務(wù)領(lǐng)域，總體來看，電力PPP項(xiàng)目通常會(huì)面臨如下六大風(fēng)險(xiǎn)：
政治和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)，一般指項(xiàng)目東道國的政治條件發(fā)生變化或者有關(guān)政府行為導(dǎo)致電站項(xiàng)目失敗、項(xiàng)目投資不能回收或回報(bào)降低等方面的風(fēng)險(xiǎn);不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，指當(dāng)事人所不能預(yù)見、不能避免且不能克服的事件，通常包括自然事件和社會(huì)事件。政治和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)主要包括東道國政府違約、戰(zhàn)爭、動(dòng)亂、征收、國有化、匯兌限制或其他政府不當(dāng)行為，以及地震、海嘯、火山爆發(fā)、洪水等因素造成的風(fēng)險(xiǎn)。
法律風(fēng)險(xiǎn)，主要指在外商投資、稅收、勞動(dòng)、外匯管制及環(huán)保等重要方面缺乏清晰法律規(guī)定，給投資者收回投資帶來困難及不確定性，或相關(guān)法規(guī)出現(xiàn)對(duì)投資者及項(xiàng)目公司不利的變更，導(dǎo)致成本增加、收益降低乃至項(xiàng)目違法或不可行等后果，包括許可證照、環(huán)保、稅收等方面的法律。
建設(shè)完工風(fēng)險(xiǎn)，包括成本超支、工程延誤、質(zhì)量缺陷、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不符等風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)完工風(fēng)險(xiǎn)直接影響電站能否按期建成、能否達(dá)到預(yù)定電量的設(shè)計(jì)指標(biāo)等。
運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)，由于運(yùn)營商能力缺乏，造成運(yùn)營績效不達(dá)標(biāo)、環(huán)境破壞、勞資爭端等風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致投資者無法收回投資和獲取利潤，錯(cuò)過市場(chǎng)機(jī)會(huì)。
金融風(fēng)險(xiǎn)，包括匯率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹、利率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)等。其中，匯率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)指在東道國當(dāng)?shù)孬@取的電價(jià)收入不能按預(yù)期匯率兌換成外匯、外匯匯出受到限制以及匯率變化等風(fēng)險(xiǎn);利率風(fēng)險(xiǎn)主要指由于項(xiàng)目相關(guān)國家的金融市場(chǎng)利率發(fā)生波動(dòng)(特別是發(fā)生與預(yù)測(cè)情況相反的變化)時(shí)造成的投資者需要增加融資成本的風(fēng)險(xiǎn)。
商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，一般指因東道國電力市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件出現(xiàn)變化或因項(xiàng)目公司經(jīng)營決策失誤而導(dǎo)致項(xiàng)目不能獲得正常收益的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括收費(fèi)或收益不足、市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)、市場(chǎng)需求變化、原料燃料供應(yīng)不足、同類項(xiàng)目商業(yè)競爭等風(fēng)險(xiǎn)。
挫折：勞民傷財(cái)不討好
以上幾類風(fēng)險(xiǎn)并不是噱頭。事實(shí)證明，管理不到位，項(xiàng)目要吃虧。以下是幾個(gè)活生生的例子。
第一個(gè)例子發(fā)生在巴基斯坦。
在“一帶一路”和中巴經(jīng)濟(jì)走廊的合作框架下，巴基斯坦成為中國企業(yè)投融資的熱門東道國。某電站“建設(shè)—擁有—運(yùn)營”(BOO)模式的項(xiàng)目中，中國投資方未遵循東道國電站特許權(quán)開發(fā)的法定程序，在項(xiàng)目正式啟動(dòng)前先與省政府達(dá)成項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議，由省政府直接簽發(fā)意向函(LOI)。
因電價(jià)合乎預(yù)期，中方著急簽訂協(xié)議，但后來發(fā)現(xiàn)，價(jià)格由電力監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，省政府無權(quán)承諾。如果在90天內(nèi)不能完成LOI規(guī)定的任務(wù)，就會(huì)面臨保函被扣劃的風(fēng)險(xiǎn)。另外，雖然保函可延期，但需要另行申請(qǐng)，局面非常被動(dòng)。
另一個(gè)案例是非洲某國電站項(xiàng)目，雙方就特許權(quán)授予程序發(fā)生爭議，焦點(diǎn)問題主要集中于如下三方面：
第一，電站項(xiàng)目特許權(quán)授予是否必須公開招標(biāo)取得?直接談判是否具有法律可行性?中方認(rèn)為，電站項(xiàng)目特許權(quán)授予一般需公開招標(biāo);開展直接談判需事先取得決議(Resolution)，也可事后在頒發(fā)裁決(Decree)中彌補(bǔ);以往案例未采取公開招標(biāo)，不能說明項(xiàng)目合規(guī)。而外方表示，當(dāng)?shù)囟鄠€(gè)電站項(xiàng)目均進(jìn)行直接談判，項(xiàng)目是否必須招標(biāo)，法律無明確規(guī)定。
第二，能源和礦業(yè)部(下稱“能礦部”)出具的安慰函是否具有豁免招標(biāo)的法律約束力?中方認(rèn)為，安慰函僅是能礦部董事的個(gè)人觀點(diǎn)，非部長委員會(huì)正式?jīng)Q議，不具有豁免招標(biāo)的法律效力。而外方觀點(diǎn)是，能礦部安慰函支持了項(xiàng)目不用招標(biāo)選擇投資人的論點(diǎn)。
第三，項(xiàng)目使用投資者開采的煤礦供煤，能否作為豁免公開招標(biāo)選擇投資人的理由?中方認(rèn)為，投資者開發(fā)的煤礦并非電站的唯一燃料來源，項(xiàng)目同時(shí)考慮了從第三方購煤的可能性;使用私有煤無須招標(biāo)的觀點(diǎn)，在針對(duì)PPP的法律中無相關(guān)依據(jù)。而外方將煤炭與電站項(xiàng)目緊密相連，認(rèn)為項(xiàng)目使用投資人控制的煤礦項(xiàng)目供煤，無須公開招標(biāo)選投資人，并已采取直接談判的方式授予多個(gè)使用私有煤項(xiàng)目特許權(quán)。
特許權(quán)在開發(fā)階段就有瑕疵，很容易給項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營帶來風(fēng)險(xiǎn)。如果未來20年、30年，遇到政府換屆怎么辦?
由于諸多問題沒解決，該項(xiàng)目一直擱置至今。
除上述案例外，中資企業(yè)“出海”的前車之鑒還有：美方單方終止西部快線項(xiàng)目合作，巴哈馬度假村項(xiàng)目爛尾，墨西哥高鐵項(xiàng)目中標(biāo)被撤，阿根廷基塞水電站被叫停，折戟波蘭高速公路，沙特麥加輕軌項(xiàng)目巨額虧損，澳洲鐵礦嚴(yán)重拖期成本攀升……
縱觀此輪“出海潮”，我們發(fā)現(xiàn)，在“走出去”的過程中，一些企業(yè)花大量時(shí)間論證技術(shù)方案，重技術(shù)、重商業(yè)、輕法律，最后卻因輕視前期法律可行論證導(dǎo)致后續(xù)無法順利推進(jìn)項(xiàng)目，浪費(fèi)大量時(shí)間和金錢。
出路：基于合同的全程風(fēng)險(xiǎn)管理
從中國投資者角度，我們建議從以下方面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控：
(1)合同是主張權(quán)利的基礎(chǔ)。通過合同和協(xié)議等交易文件在各交易主體之間進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配、安排最有能力控制和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，是投資者有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的途徑之一。
對(duì)于海外電站PPP項(xiàng)目而言，項(xiàng)目公司與東道國政府及電力購買人之間簽署的特許權(quán)協(xié)議(IA) 和購電協(xié)議(PPA)是構(gòu)建PPP項(xiàng)目框架、在相關(guān)方之間分配PPP項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)的交易文件，是投資人主張權(quán)利的基礎(chǔ)。
特許權(quán)協(xié)議主要包括特許權(quán)的授予和期限，東道國政府的支持，項(xiàng)目審批許可，建設(shè)、運(yùn)營及維護(hù)，稅收優(yōu)惠，進(jìn)出口便利，外匯匯兌與匯出等條款;購電協(xié)議主要包括設(shè)計(jì)、采購、施工、融資、完工、運(yùn)營及(移交)電站設(shè)施，電費(fèi)計(jì)算與支付，購電人義務(wù)， 項(xiàng)目土地，輸電連接設(shè)施與安保等條款。其中項(xiàng)目的授予與實(shí)施、政府擔(dān)保、交叉違約和終止、賠償機(jī)制等條款通常是特許權(quán)協(xié)議和購電協(xié)議均會(huì)涉及的內(nèi)容。
在簽訂特許權(quán)協(xié)議和購電協(xié)議時(shí)，投資者通常需重點(diǎn)關(guān)注問題如圖2所示。
圖2 項(xiàng)目合同注意事項(xiàng)
另外，投資者如果能通過合作協(xié)議、股東協(xié)議、公司章程、EPC合同、運(yùn)營維護(hù)合同等項(xiàng)目合同及法律文件，與合作伙伴清楚劃分工作界面、約定各自的責(zé)任和義務(wù)范圍，將有利于各合作方充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、共享收益，也有利于投資者“背靠背”地向第三方轉(zhuǎn)移項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，減少項(xiàng)目潛在爭議。
(2)實(shí)施全程風(fēng)險(xiǎn)管理。電站PPP項(xiàng)目的開發(fā)、協(xié)議談判和實(shí)施涉及多個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，投資者需要從多角度設(shè)定相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施并進(jìn)行方案論證和權(quán)衡，且在項(xiàng)目開發(fā)前期，應(yīng)視需要就具體問題盡早咨詢財(cái)務(wù)、技術(shù)、法律、保險(xiǎn)、融資等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙庖?，為?xiàng)目科學(xué)決策奠定基礎(chǔ)。
在項(xiàng)目前期評(píng)估階段，投資者應(yīng)對(duì)項(xiàng)目所在國的外商投資、特許經(jīng)營，項(xiàng)目立項(xiàng)和許可、招投標(biāo)、環(huán)評(píng)等進(jìn)行項(xiàng)目法律環(huán)境盡職調(diào)查，并主動(dòng)協(xié)調(diào)和平衡多重利益關(guān)系。
在投資準(zhǔn)備階段，應(yīng)結(jié)合對(duì)稅收籌劃、風(fēng)險(xiǎn)隔離、境外資金池及爭議解決點(diǎn)等方面的考量，設(shè)計(jì)交易結(jié)構(gòu)，以優(yōu)化規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn);在協(xié)議簽署階段應(yīng)根據(jù)談判地位，爭取有利于己方的條款設(shè)置，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn);在項(xiàng)目執(zhí)行階段，應(yīng)重視合同約定和合同管理，按合同辦事，保全證據(jù)等。風(fēng)險(xiǎn)管理全過程如圖3所示。
圖3 全程風(fēng)險(xiǎn)管理
(3)法律支持保駕護(hù)航。海外電站PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)叢生，中國企業(yè)必須給予高度重視，并應(yīng)采取積極有效的應(yīng)對(duì)措施，使企業(yè)在海外投資浪潮中立于不敗之地，破浪前行。運(yùn)用法律手段，尤其是聘請(qǐng)?jiān)诤Ｍ怆娬綪PP項(xiàng)目領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗(yàn)的法律團(tuán)隊(duì)進(jìn)行項(xiàng)目全程風(fēng)險(xiǎn)管理，是中國企業(yè)采用PPP模式進(jìn)行海外大型電站投資必不可少的手段。全過程法律服務(wù)如圖4所示。
圖4 全過程法律服務(wù)
田文靜，金杜律師事務(wù)所合伙人，國際電力工程爭議解決專家。
聯(lián)系客服
