根據(jù)形勢和事業(yè)發(fā)展的需要，新近修訂了《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱《行政監(jiān)察法》）。所修訂內(nèi)容，對于進一步保障和規(guī)范行政監(jiān)察工作，發(fā)揮監(jiān)察機關(guān)職能作用，推進依法行政、從嚴治政，建設(shè)法治政府，必將發(fā)揮積極的作用，意義重大。新修訂的《行政監(jiān)察法》主要包括以下幾個方面：
（一）進一步明確監(jiān)察對象的范圍是國家行政機關(guān)公務員和委托從事公務的人員等
根據(jù)現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察對象的范圍是國家行政機關(guān)、國家公務員和國家行政機關(guān)任命的其他人員。而《行政監(jiān)察法實施條例》將法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務管理職能的組織和行政機關(guān)依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員納入了監(jiān)察對象范圍。
在《公務員法》出臺后，除行政機關(guān)工作人員以外，中國共產(chǎn)黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和民主黨派機關(guān)的工作人員也成為公務員，按照《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，上述機關(guān)及其公務員也應該納入監(jiān)察對象范圍。但是，黨的機關(guān)是領(lǐng)導機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)作為政府的一個部門顯然無法對黨的機關(guān)進行監(jiān)督；審判機關(guān)、檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，按照憲法規(guī)定應由人大及其常委會對其進行監(jiān)督，如果監(jiān)察機關(guān)對其進行監(jiān)督，那么與人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)的行使會產(chǎn)生沖突；人大機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)，政府要向其負責并報告工作，接受其監(jiān)督，監(jiān)察機關(guān)作為政府的一個職能部門應當接受人大的監(jiān)督，而不能去監(jiān)督人大；政協(xié)機關(guān)、民主黨派機關(guān)作為參政議政機關(guān)，并不直接行使國家權(quán)力，從監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)出發(fā)，也不宜對其進行監(jiān)督。在現(xiàn)有監(jiān)察體制不變的情況下，如果將《公務員法》所規(guī)定的其他六類機關(guān)及其公務員納入監(jiān)察對象范圍，在法律上、理論上都沒有充分理由，因此，為了與《公務員法》所規(guī)定的公務員的范圍相協(xié)調(diào)，根據(jù)監(jiān)察機關(guān)的法律定位，新《行政監(jiān)察法》第二條規(guī)定：監(jiān)察機關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機關(guān)，依照本法對國家行政機關(guān)及其公務員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察。另外在第五十條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務管理職能的組織及其從事公務的人員和國家行政機關(guān)依法委托從事公共事務管理活動的組織及其從事公務的人員實施監(jiān)察，適用本法。
（二）對實名舉報實行強制回復制度
此次修改的行政監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)依法受理舉報，對實名舉報的予以回復；對舉報事項、受理舉報情況以及舉報人相關(guān)的信息予以保密，保護舉報人的合法權(quán)益。泄露舉報事項、舉報受理情況以及與舉報人相關(guān)的信息的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
長期以來，基層舉報途徑的不通暢，舉報人遭到打擊報復的事時有發(fā)生，因此，在該法中增加的相關(guān)規(guī)定值得充分肯定。關(guān)于舉報制度的相關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)了我們的行政監(jiān)察工作是在走群眾路線。事實上，群眾舉報在中國乃至整個世界都是一種比較重要的監(jiān)察手段，這實際上是在進行一種行政調(diào)查機制的建構(gòu)。這對于行政監(jiān)察中行政調(diào)查權(quán)的行使、行政收集權(quán)的落實都是有積極作用的。對于“實名舉報的予以回復”的規(guī)定，是一種互動的機制，也是對群眾參與的熱情和精神的肯定和激勵。
另一方面，對舉報事項、受理舉報情況以及舉報人相關(guān)的信息予以保密，保護舉報人的合法權(quán)益體現(xiàn)了一種政府責任感，也是對積極參與行政監(jiān)察者權(quán)益的保護。因為現(xiàn)實中確實發(fā)生了一些舉報人遭打擊報復的情況，法學界此前也多次就舉報人保護制度進行過討論，《行政監(jiān)察法》的規(guī)定未必做到了充分保護舉報人的合法權(quán)益，但是從法律意義上看還是有了非常重要的進步。
（三）理順派駐監(jiān)察機構(gòu)管理體制
根據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，縣級以上各級人民政府監(jiān)察機關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)本級人民政府批準，可以向政府所屬部門派出監(jiān)察機構(gòu)或者監(jiān)察人員。派出監(jiān)察機構(gòu)或監(jiān)察人員設(shè)置的目的，是為了使監(jiān)察工作更好地深入到政府所屬的部門，經(jīng)常、及時、準確地了解情況，并圍繞所在部門的中心工作，有效地開展事前、事中和事后的全過程監(jiān)督。派出監(jiān)察機構(gòu)或監(jiān)察人員設(shè)置的程序，必須由監(jiān)察機關(guān)提出設(shè)置的意見和建議，報經(jīng)本級人民政府批準，并撥給相應的人員編制和經(jīng)費后實施。
依據(jù)《行政監(jiān)察法實施條例》的規(guī)定，派出的監(jiān)察機構(gòu)或者監(jiān)察人員檢查被監(jiān)察的部門在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題；受理對被監(jiān)察的部門和人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；調(diào)查處理被監(jiān)察的部門和人員違反行政紀律的行為；受理被監(jiān)察人員不服行政處分決定或者行政處分復核決定的申訴；受理被監(jiān)察人員不服監(jiān)察決定的申訴；督促被監(jiān)察的部門建立廉政、勤政方面的規(guī)章制度以及辦理派出它的監(jiān)察機關(guān)交辦的其他事項。但是，對于派出機構(gòu)的管理體制，一直是實務中爭議比較大的問題。
在目前的體制下，派出監(jiān)察機構(gòu)或監(jiān)察人員是監(jiān)察機關(guān)的組成部分，代表派出它的監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察職能，對派出它的監(jiān)察機關(guān)負責并報告工作。派出的監(jiān)察機構(gòu)或者監(jiān)察人員履行職責，適用與監(jiān)察機關(guān)履行職責相同的程序。對于案件的查處，原則上實行分級管理，監(jiān)察機關(guān)負責對駐在部門負責人違紀案件的查處工作，而派出機構(gòu)負責駐在部門各職能機構(gòu)及其工作人員違紀案件的查處工作。因此，新的《行政監(jiān)察法》對現(xiàn)實中監(jiān)察機關(guān)的派出機構(gòu)和人員管理不明晰的問題予以厘清，規(guī)定“監(jiān)察機關(guān)派出的監(jiān)察機構(gòu)或者監(jiān)察人員，對派出的監(jiān)察機關(guān)負責并報告工作，由派出的監(jiān)察機關(guān)實行統(tǒng)一管理”。這在一定程度上理順了派駐機構(gòu)管理體制。
（四）增加監(jiān)察機關(guān)的兩項職責
新的《行政監(jiān)察法》增加了監(jiān)察機關(guān)的兩項職責，一是增加對糾正損害群眾利益的不正之風工作進行組織協(xié)調(diào)、檢查指導、匯總分析報告的職責。二是增加對預防腐敗工作進行組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、檢查指導的職責。
多年來，國務院糾風辦和地方政府糾風工作部門認真履行職責，糾風工作取得了階段性成果。目前，國務院糾風辦和地方政府糾風工作部門的辦事機構(gòu)均設(shè)在各級監(jiān)察機關(guān)，因此，對糾風工作進行組織協(xié)調(diào)、檢查指導、匯總分析報告，事實上已成為監(jiān)察機關(guān)的一項重要任務。但以往由于沒有法律依據(jù)，在一定程度上影響了糾風工作的深入開展。新《行政監(jiān)察法》第十八條第二款規(guī)定：監(jiān)察機關(guān)按照國務院的規(guī)定，組織協(xié)調(diào)、檢查指導政務公開工作和糾正損害群眾利益的不正之風工作。新《行政監(jiān)察法》為依法開展糾風工作，不斷加大糾風專項治理力度，維護人民群眾的切身利益提供了有力的法律保障。
另外，增加對預防腐敗工作進行組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、檢查指導的職責，有利于監(jiān)察機關(guān)不斷加大從源頭上治理腐敗的力度，采取有力措施，協(xié)調(diào)有關(guān)部門推進行政審批制度、財政管理制度等一系列改革，積極推進政務公開，強化了對行政權(quán)力的制約和規(guī)范，通過深化改革和制度建設(shè)，逐步鏟除滋生腐敗的土壤和條件。對預防腐敗工作進行組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、檢查指導，事實上已成為監(jiān)察機關(guān)的一項重要任務。新成立的國家預防腐敗局已經(jīng)正式開展工作，其辦事機構(gòu)就設(shè)在監(jiān)察部。
（五）強化監(jiān)察權(quán)限與監(jiān)察方法多樣化
新《行政監(jiān)察法》增加了兩種可以提出監(jiān)察建議的情形，一是需要給予責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等問責處理的；二是需要完善廉政、勤政制度的。
問責處理是有效懲處違法違紀行為的手段之一。對有些違法違紀的監(jiān)察對象在依法給予處分的同時，還可以建議有關(guān)單位給予免職、責令其辭職、辭退等組織處理。另外，完善廉政、勤政制度，堵塞漏洞是從源頭上防治腐敗的根本措施。因制度不健全，有漏洞可鉆，因而導致違法違紀行政發(fā)生的現(xiàn)象時有發(fā)生。監(jiān)察機關(guān)在履行職責過程中發(fā)現(xiàn)被監(jiān)察單位存在制度不完善問題，依法提出監(jiān)察建議，有利于被監(jiān)察單位及時堵塞漏洞，防止違法違紀行為再次發(fā)生。因此，對需要完善廉政、勤政制度的提出監(jiān)察建議，可以充分發(fā)揮監(jiān)察工作預防腐敗的功能。
另外，新《行政監(jiān)察法》將多年來行政監(jiān)察工作實踐中形成的執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察、效能監(jiān)察等監(jiān)察機關(guān)履行職責的方式法定化。這對于保障監(jiān)察機關(guān)依法履行職責，確保監(jiān)察工作的順利完成具有重要意義。
（六）進一步完善了監(jiān)察程序
監(jiān)察程序應該依法公開，這是依法行政的基本要求，因此，新《行政監(jiān)察法》在第二十七條規(guī)定：監(jiān)察機關(guān)應當依法公開監(jiān)察工作信息。另外，監(jiān)察機關(guān)對違反行政紀律行為人給予處分后，處分決定得到落實，是監(jiān)察機關(guān)發(fā)揮職能作用的一個重要環(huán)節(jié)。對此，新《行政監(jiān)察法》第三十六條規(guī)定，監(jiān)察決定、監(jiān)察建議應當以書面形式送達有關(guān)單位、人員。監(jiān)察機關(guān)對違反行政紀律的人員作出給予處分的監(jiān)察決定，由人民政府人事部門或者有關(guān)部門按照人事管理權(quán)限執(zhí)行。人民政府人事部門或者有關(guān)部門應當將監(jiān)察機關(guān)作出的給予處分的監(jiān)察決定及其執(zhí)行的有關(guān)材料歸入受處分人員的檔案。
（作者單位系國家行政學院法學部）
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