關(guān)于新形勢下加強縣級行政監(jiān)察工作的幾點思考
一、當前縣級行政監(jiān)察工作面臨的困惑和問題
總的看，合署辦公以來，我們對新體制下開展行政監(jiān)察工作的認識比較到位、思路比較明確、措施比較具體，在推進反腐倡廉建設(shè)中取得了顯著成效。但是，也應(yīng)該看到，行政監(jiān)察工作在思想認識和工作機制、工作方式等方面還不能完全適應(yīng)新形勢新任務(wù)的需要；對一些新的領(lǐng)域和問題還缺乏應(yīng)有的研究和關(guān)注；履行職責(zé)的思路有待進一步拓寬、手段有待進一步改進，等等。隨著依法行政的深入推行，為改善行政管理，提高行政效能，保證政令暢通，監(jiān)察部門參與的工作越來越多，范圍越來越廣。特別是建設(shè)工程招投標、土地出讓招拍掛、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購及人事招考招聘等等，監(jiān)察部門都須參與監(jiān)督。誠然，監(jiān)察部門的參與監(jiān)督為保證工作的公開、公平、公正起到了積極的作用，但其中面臨的一些問題和困惑，必須加以重視。主要表現(xiàn)在：
一是人才短缺，職能弱化。紀檢監(jiān)察合署辦公后，真正履行行政監(jiān)察職能的內(nèi)設(shè)機構(gòu)主要是監(jiān)察綜合室、執(zhí)法監(jiān)察室和糾風(fēng)室、投訴中心，受編制限制，每個室僅有1－2人。近年來，不要說參與政府的中心工作，僅監(jiān)察機關(guān)自身的廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察和糾風(fēng)治理等“規(guī)定動作”，每年就多達三、四十項，加上缺乏相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才，經(jīng)費短缺，辦公條件落后，縣級監(jiān)察機關(guān)人少事多的矛盾十分突出，不能很好地履行綜合行政監(jiān)察職能，提出針對性強的監(jiān)察建議，因而監(jiān)察質(zhì)量無法保證，只求能夠完成任務(wù)。
二是事事參與，疲于應(yīng)付。當前許多部門的很多工作，為體現(xiàn)合法依規(guī)、公平公正都要求監(jiān)察部門參與，以致于監(jiān)察部門及其工作人員的大部分精力都忙于其中，并奔波于各有關(guān)部門之間。主要表現(xiàn)為“四多”，即參加的領(lǐng)導(dǎo)小組多、會議多、配合的工作多、參與的監(jiān)督檢查多，哪項工作都重要，不去又不行。為此牽涉了大量的人力和物力，人員調(diào)配不開，工作疲于應(yīng)付，從而使得監(jiān)察部門自身工作任務(wù)無暇顧及，工作無重點。這是當前一個帶有共性的普遍問題，而且在短時期內(nèi)很難改變。
三是表面參與，其實難清。從工作的參與程度來看，許多工作在有關(guān)部門的要求下監(jiān)察部門都派員參與了監(jiān)督，但實際上此前(包括其后)的不少工作都是由有關(guān)部門在場外完成的，有些工作監(jiān)察機關(guān)并非是真正意義上的全程參與和全程監(jiān)督，只是在實施的部分環(huán)節(jié)參與監(jiān)督，而且這種情況的出現(xiàn)并不是縣級監(jiān)察機關(guān)所能左右的。此間工作的合法性、合理性監(jiān)察部門難以把握，而且不少違紀違規(guī)行為是在場外發(fā)生。況且許多技術(shù)性問題，有的甚至陷阱性的瑕疵，既使監(jiān)察部門參與了，也難以發(fā)現(xiàn)。
四是全程監(jiān)督，替人蒙垢。有些工作，監(jiān)察部門在組織實施單位的安排下，參與了所謂的“全程監(jiān)督”，但由于某些原因，也可能出現(xiàn)一些問題。這時，組織實施部門往往以監(jiān)察部門參與了全程監(jiān)督為由，而把責(zé)任推到監(jiān)察部門，拿監(jiān)察部門當“擋箭牌”，使監(jiān)察部門陷于被動。這方面的事例我們經(jīng)歷了很多，尤其是在建設(shè)工程招投標和事業(yè)單位聘用人員公開選拔中反映較為突出。
二、原因剖析
造成上述問題和困惑的原因，我們認為主要有：一是機制不順。許多重要工作都會成立以縣(區(qū))領(lǐng)導(dǎo)為組長，包括監(jiān)察部門在內(nèi)的若干部門為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組。通常領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室設(shè)在有關(guān)職能部門，其工作基本上是由“辦公室”來組織實施，監(jiān)察人員也就在“辦公室”的領(lǐng)導(dǎo)下，按照布置的任務(wù)開展工作。二是角色不清。監(jiān)察機關(guān)是政府行使監(jiān)察職能的機關(guān)，依法對行政機關(guān)及公務(wù)員等實施監(jiān)察。而在參與許多工作中，監(jiān)察人員又往往被視為一般行政機關(guān)工作人員從事一些具體事務(wù)，導(dǎo)致監(jiān)察人員既當“裁判員”，又當“運動員”。三是形式不妥。許多工作，監(jiān)察部門都是“全程式”的現(xiàn)場監(jiān)督，而一些隱蔽性的行為卻難以甚至無法發(fā)現(xiàn)，況且在“辦公室”領(lǐng)導(dǎo)的機制下，發(fā)現(xiàn)了問題也難以得到糾正，從而使得現(xiàn)場監(jiān)督流于形式，而且授人以柄。四是操作不易。雖然《行政監(jiān)察法》是一部程序法，但是，目前從上到下，各行各業(yè)，有關(guān)監(jiān)察機關(guān)參與監(jiān)督其他部門的工作，至今也沒有形成比較統(tǒng)一、規(guī)范、可行的操作程序和具體辦法，各地操作難免失全，執(zhí)行難以到位，監(jiān)督難免缺位，從而增加了監(jiān)察機關(guān)依法履行監(jiān)督職責(zé)的難度。
三、幾點思考
作為縣級行政監(jiān)察機關(guān)，我們認為，在新形勢下必須要把握好下面“四個”問題。
一是緊緊圍繞“一個”中心，主動抓好行政監(jiān)察工作。行政監(jiān)察工作具有很強的政治性和政策性。監(jiān)察部門要牢固樹立政治意識、大局意識，自覺把行政監(jiān)察工作置于黨和國家工作大局中來謀劃，緊貼黨和政府的中心工作來開展，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)的整體進程中來推進。當前，要堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，緊緊圍繞中央關(guān)于“保增長、保民生、保穩(wěn)定”的總體要求，開展廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察和糾風(fēng)工作，確保中央和地方政府政令暢通。一要想黨委、政府所想，急黨委、政府所急，圍繞中央的部署和要求，圍繞本級黨委、政府每個時期的中心任務(wù)和重點工作，找準行政監(jiān)察工作為大局服務(wù)的切入點，認真解決各級行政機關(guān)廉政勤政方面妨礙改革開放和科學(xué)發(fā)展的突出問題，嚴肅查處違背科學(xué)發(fā)展、阻礙破壞經(jīng)濟發(fā)展的行為，為促進經(jīng)濟社會又好又快科學(xué)發(fā)展提供紀律保障。現(xiàn)階段，監(jiān)察機關(guān)尤其要對中央和地方擴內(nèi)需、保增長重點項目的規(guī)劃、立項、審批、建設(shè)以及資金管理使用等，及時進行跟蹤問效，全面監(jiān)管，確保不出任何問題。二要想人民群眾所想，急人民群眾所急，始終把維護人民群眾的根本利益作為行政監(jiān)察工作的著力點。特別是在當前受全球金融危機影響、群眾生產(chǎn)生活困難增多的情況下，要高度關(guān)注民生，下大力貫徹落實中央和地方出臺的保障和改善民生的各項工作，著力解決就業(yè)、收入、社保、住房、醫(yī)療、教育、扶貧等方面的實際問題，使發(fā)展的成果更多更好地惠及人民群眾，增強人民群眾戰(zhàn)勝困難的信心和決心，為經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)較快發(fā)展提供強大動力和有力支撐。三要充分保障民權(quán)，切實解決損害群眾利益的突出問題，維護社會穩(wěn)定。堅持“糾建結(jié)合、懲防并舉”的方針，圍繞民生民憂民盼的難點、熱點，加大執(zhí)法監(jiān)察和糾風(fēng)工作力度，嚴肅查處各類坑農(nóng)害農(nóng)、與民爭利等侵犯群眾利益的案件，維護群眾的合法權(quán)益，促進社會和諧穩(wěn)定。
二是充分發(fā)揮“兩個”優(yōu)勢，增強行政監(jiān)察工作合力。紀檢監(jiān)察兩項職能是兩種優(yōu)勢，決不能把兩者簡單地割裂開來，也不能機械地疊加在一起，更不能用一種職能取代另一種職能。實踐證明，提高行政監(jiān)察工作水平和效能要充分利用合署辦公的優(yōu)勢，使兩項職能相輔相成，相得益彰。加強和改進行政監(jiān)察工作，要善于借助紀委組織協(xié)調(diào)的優(yōu)勢，依托黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制調(diào)動和發(fā)揮政府各部門的積極性。只要有利于改革和發(fā)展，有利于保障和維護人民群眾的根本利益，就在兩種職能和手段的使用上根據(jù)實際情況，或交替，或并用，或有所突出，做到靈活掌握，綜合運用，用足用活。目前，為進一步加大行政監(jiān)察工作力度，有些地方規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)主要負責(zé)人列為同級政府黨組成員，參加政府黨組會議，列席政府常務(wù)會議，此舉雖好，但級別沒有上去，作用有限。建議將縣（區(qū)）級行政監(jiān)察機關(guān)負責(zé)人高配為副縣級，這樣名正言順，對加強監(jiān)察工作十分有利。
三是充分運用“三種”手段，全面履行行政監(jiān)察職能?！缎姓O(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關(guān)的基本職責(zé)主要體現(xiàn)在三個方面，一是開展廉政監(jiān)察，建設(shè)廉潔政府；二是開展效能監(jiān)察，建設(shè)高效政府；三是開展執(zhí)法監(jiān)察，建設(shè)法治政府。廉政監(jiān)察是監(jiān)察部門依法對監(jiān)察對象的違法違紀行為進行監(jiān)察、懲戒，解決的是一個低層面的問題。執(zhí)法監(jiān)察是解決中間層面的問題，即作為一個行政機關(guān)、作為一個國家行政機關(guān)工作人員，僅僅只是取得履行公共職責(zé)的資格還不夠，還要正確履行職責(zé)，如何確保行政機關(guān)或行政機關(guān)工作人員公共職責(zé)的正確履行就是執(zhí)法監(jiān)察的內(nèi)容和任務(wù)。效能監(jiān)察解決的則是最高層面的問題，除了是一種監(jiān)督的再監(jiān)督外，主要的還是一種管理的再管理，是最高層面的監(jiān)督和管理，就是說，一個國家機關(guān)工作人員具備了履職的資格，履行了職責(zé)還不夠，還需要優(yōu)質(zhì)、高效率地履行職責(zé)，這就是效能監(jiān)察的任務(wù)。隨著行政監(jiān)察的工作內(nèi)涵和范圍不斷充實和拓展，我們要正確認識和把握廉政監(jiān)察、效能監(jiān)察和執(zhí)法監(jiān)察不同的著眼點、側(cè)重點，更有針對性地綜合運用各種監(jiān)察手段，全面履行行政監(jiān)察職能，在推進政府機關(guān)廉政勤政建設(shè)中發(fā)揮更大作用。
四是正確處理“四種”關(guān)系，拓寬行政監(jiān)察工作思路。一是處理好紀律檢查與行政監(jiān)察的關(guān)系。紀律檢查和行政監(jiān)察是既互相區(qū)別、互相獨立的兩項職能，同時又是互相補充、互相滲透的一個有機整體。在查辦案件的過程中，我們要準確、合理地運用紀律檢查和行政檢查兩種職能，對行政機關(guān)的黨員干部，可以采取紀律檢查的手段進行查處，對黨政機關(guān)及企事業(yè)單位中的非黨人士，要科學(xué)地運用行政監(jiān)察的手段進行查處，增強行政監(jiān)察工作能力，以提高行政效能，規(guī)范行政行為。二是處理好向紀委常委會負責(zé)和向政府負責(zé)的關(guān)系。既要按照紀委常委會的分工要求和反腐敗的工作部署，切實加強行政監(jiān)察工作，又要自覺接受政府的領(lǐng)導(dǎo)，加強請示匯報，積極爭取政府的重視和支持，認真完成政府交辦的各項任務(wù)。三是監(jiān)察局長辦公會和紀委常委會的關(guān)系。合署辦公后，要在紀委常委會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照紀檢監(jiān)察工作重大事項、重大問題由紀委常委會討論決定，有關(guān)行政監(jiān)察工作的組織實施由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子辦公會按職權(quán)處理的原則，進一步明確監(jiān)察局長辦公會議的職責(zé)、權(quán)限和議事范圍，完善議事規(guī)則，防止出現(xiàn)紀委常委會替代甚至取代監(jiān)察局長辦公會的傾向。監(jiān)察局長作為紀委副書記要自覺擺正自己的位置，主動當好參謀助手，主動向紀委書記匯報工作，主動把行政監(jiān)察工作納入紀委常委會的領(lǐng)導(dǎo)，局長辦公會研究的議題要及時向紀委書記匯報，重要議題要提請紀委常委會研究。紀委書記要經(jīng)常聽取行政監(jiān)察工作匯報，交任務(wù)、壓擔(dān)子，全力支持監(jiān)察機關(guān)依法依紀履行職責(zé)，及時研究解決工作中存在的困難和問題，努力為監(jiān)察機關(guān)創(chuàng)造一個良好的工作環(huán)境，確保監(jiān)察機關(guān)最大限度地履行好職責(zé)。四是處理好履行職責(zé)與發(fā)揮職能部門作用的關(guān)系。監(jiān)察機關(guān)與政府有關(guān)職能部門一起開展專項工作時，應(yīng)定位在通過監(jiān)督檢查，督促他們履行好職責(zé)，而不能替代他們履行職責(zé)。對我們牽頭的工作任務(wù)，要發(fā)揮主導(dǎo)作用，搞好組織協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮相關(guān)部門的積極性；對需要我們督促落實的工作，要加強監(jiān)督檢查，督促政府有關(guān)部門履行好監(jiān)督管理的職責(zé)，依法監(jiān)察，找準定位，做到牽頭不包辦，督促不替代，協(xié)調(diào)不越位，工作不錯位，監(jiān)督不缺位，齊抓共管，形成合力。
此外，還要積極爭取縣委縣政府的重視和有關(guān)部門的支持，增強組織能力和協(xié)調(diào)能力。縣委縣政府重視是做好工作的關(guān)鍵，有關(guān)部門的支持是做好工作的重要條件。按照《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，地方監(jiān)察機關(guān)接受本級政府和上級監(jiān)察機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)（實際上是以地方管理為主），并對本級政府負責(zé)。當前體制下，監(jiān)察機關(guān)除了執(zhí)行上級的部署和要求外，更要主動接受當?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)，多向政府領(lǐng)導(dǎo)請示匯報，爭取他們的重視和支持，才能把監(jiān)察工作與政府工作有機結(jié)合起來，擺上政府工作的重要議事日程，順利推進，取得實效。
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