【導(dǎo)讀】
一篇舊文，2012年的一篇調(diào)研報(bào)告，分析了西部地區(qū)違法用地高發(fā)的原因，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。
西部地區(qū)違法用地問(wèn)題的原因與對(duì)策建議
執(zhí)法局、法律中心調(diào)研組
（2012.11）
為全面了解西部地區(qū)違法用地現(xiàn)狀，研究遏制違法用地高發(fā)態(tài)勢(shì)的對(duì)策，根據(jù)部重點(diǎn)工作安排要求，部執(zhí)法監(jiān)察局會(huì)同法律中心開展了西部地區(qū)違法用地問(wèn)題調(diào)研，同步布置西部各?。▍^(qū)、市）在本區(qū)域開展實(shí)地調(diào)研和問(wèn)卷調(diào)查。在實(shí)地調(diào)研和問(wèn)卷調(diào)查基礎(chǔ)上，調(diào)研組2012年10月19日在重慶市召開了西部地區(qū)違法用地問(wèn)題及對(duì)策座談會(huì)，邀請(qǐng)內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川等11個(gè)西部?。▍^(qū)、市）國(guó)土資源部門，就西部地區(qū)違法用地現(xiàn)狀、產(chǎn)生問(wèn)題的原因及有關(guān)意見建議進(jìn)行深入的研究和討論。一、違法用地反彈上升是當(dāng)前西部地區(qū)的總體態(tài)勢(shì)近年來(lái)，隨著國(guó)家“雙保工程”的深入開展，全國(guó)土地管理和執(zhí)法形勢(shì)總體向好，但西部地區(qū)違法用地出現(xiàn)反彈，執(zhí)法監(jiān)管形勢(shì)嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年西部12省區(qū)市共發(fā)現(xiàn)違法用地27051宗，涉及土地面積343616畝（耕地109302畝），分別占同期全國(guó)總量的38.5%、45.7%（41.5%），違法用地行為高發(fā)的態(tài)勢(shì)沒有得到有效遏制。具體分析，西部地區(qū)違法用地與全國(guó)相比表現(xiàn)為“同中有異、異中有同”。（一）同中有異：就全國(guó)而言，基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和農(nóng)民建房用地違法是普遍現(xiàn)象，但在西部地區(qū)，一是過(guò)去基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期欠賬，隨著國(guó)家西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施，西部地區(qū)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化快速推進(jìn)的需求是剛性的，這與東中部地區(qū)的改善性需求不同。西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目違法面積更為突出。2010年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查數(shù)據(jù)顯示，寧夏、廣西、云南等省區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施類重點(diǎn)工程違法用地占總違法用地面積的比例分別高達(dá)45.4%、48.9%和37.2%；二是西部地區(qū)農(nóng)村人口比例高，同時(shí)又是少數(shù)民族聚居地區(qū)，農(nóng)村人口增速較快，農(nóng)民建房違法占地問(wèn)題相對(duì)中東部也更為突出。從廣西、貴州、甘肅等省的調(diào)查情況看，農(nóng)村村民建房違法用地占全部違法用地的面積比例一般在15%--20%，但宗數(shù)比例高達(dá)50%--80%；三是西部地區(qū)土地政策應(yīng)用不到位和違法用地高發(fā)并存，因政策應(yīng)用不到位引發(fā)的程序性違法占相當(dāng)比重，這也與東部地區(qū)明顯不同。（二）異中有同：一是西部地區(qū)違法用地總量較大；二是礦業(yè)用地違法問(wèn)題比較突出。西部地區(qū)包括兩個(gè)世界級(jí)構(gòu)造成礦帶在內(nèi)的三大成礦帶和四大含油氣盆地，礦產(chǎn)資源豐富，礦產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)引發(fā)的礦業(yè)用地違法比較突出。二、土地供需矛盾突出、差別化土地政策不落實(shí)、政策應(yīng)用不到位和執(zhí)法監(jiān)管力量不足是造成西部地區(qū)違法用地高發(fā)的主要原因（一）現(xiàn)階段西部地區(qū)土地供需矛盾突出是造成西部違法用地高發(fā)的客觀原因。由于歷史原因，長(zhǎng)期以來(lái)西部地區(qū)交通等基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，西部地區(qū)公路里程僅占全國(guó)總量的30%，而其中93%為二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)以下，基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)模小、標(biāo)準(zhǔn)低。近年來(lái)，國(guó)家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加大了對(duì)西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資力度。同時(shí)，伴隨著西部大開發(fā)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)程加快，西部地區(qū)投資增速和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯高于全國(guó)平均水平，對(duì)土地需求強(qiáng)勁，但西部地區(qū)土地計(jì)劃指標(biāo)有限，西部地區(qū)土地供求矛盾更為尖銳，這是造成西部地區(qū)違法用地突出的直接原因。（二）西部地區(qū)對(duì)土地法律法規(guī)政策的學(xué)習(xí)不足、掌握不夠、應(yīng)用不到位，主動(dòng)服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)是造成西部地區(qū)違法用地高發(fā)的主觀原因。國(guó)家關(guān)于土地的法律、法規(guī)、政策較多，同一個(gè)問(wèn)題的相關(guān)規(guī)定往往散見于不同的政策文件之中。西部地區(qū)對(duì)對(duì)這些政策文件的學(xué)習(xí)應(yīng)用上和中東部地區(qū)有差距，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對(duì)政策規(guī)定不了解、不會(huì)用、不敢用和懶得用在西部地區(qū)都不同程度存在，也造成了一些人為違法，運(yùn)用政策主動(dòng)解決問(wèn)題的服務(wù)能力有待進(jìn)一步增強(qiáng)。（三）差別化的土地政策沒有細(xì)化落實(shí)是造成西部地區(qū)違法用地的政策因素。近年來(lái)，部里推進(jìn)“雙保工程”，實(shí)施差別化的土地政策等，提出了很多很好的理念和政策，但調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)很多政策還只是理念或口號(hào)，沒有及時(shí)落實(shí)到實(shí)際工作中，比如，對(duì)于地區(qū)差別化中指標(biāo)如何向西部?jī)A斜、對(duì)農(nóng)村地區(qū)用地如何差別化管理、對(duì)西部地區(qū)未利用地和低丘緩坡土地如何有效利用等，還沒有具體辦法，國(guó)家政策與西部地區(qū)實(shí)際之間不夠適應(yīng)，這也是造成西部地區(qū)違法用地的原因之一。（四）國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管力量不足是造成西部地區(qū)違法用地沒有及時(shí)處置的行政因素。西部地區(qū)地域遼闊，地形復(fù)雜，而執(zhí)法監(jiān)管人員少、設(shè)備落后、裝備不足，執(zhí)法監(jiān)管力量不足，難以保證巡查效果，往往無(wú)法做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處置。（五）重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投資和用地審批制度不協(xié)調(diào)是造成重點(diǎn)工程違法用地多的主要因素。重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目一般都是國(guó)家和地方急需的項(xiàng)目，項(xiàng)目立項(xiàng)和初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)后，往往要求馬上施工建設(shè)。用地審批涉及發(fā)展改革、規(guī)劃、環(huán)保、國(guó)土、林業(yè)、水利、交通、公路等諸多部門,程序走下來(lái)，多則兩三年、少則要八九個(gè)月。重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，一旦下達(dá)計(jì)劃、批準(zhǔn)立項(xiàng),往往等不及土地審批就開工建設(shè)，造成未批先用。（六）城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)低和以外延式發(fā)展為主推進(jìn)城鎮(zhèn)化是造成土地資源消耗量大的主要因素。以廣西為例，2011年，廣西城鎮(zhèn)化率低于全國(guó)平均水平9.27%。由于受制度安排、稅收設(shè)置等諸多因素的影響，開發(fā)城鎮(zhèn)郊區(qū)和附近的土地成本比較低廉，城市中心因拆遷成本相對(duì)較高，地方更加愿意占用郊區(qū)的農(nóng)田搞開發(fā)。這種“攤大餅”式的發(fā)展思維，最終造成了土地使用量的快速增加，事實(shí)上形成了土地資源的不合理利用。（七）農(nóng)民建房用地的巨大剛性需求與國(guó)家嚴(yán)控計(jì)劃指標(biāo)、基層放棄管理之間的矛盾是造成農(nóng)民宅基地大量違法的主要因素。我國(guó)土地管理法律法規(guī)規(guī)定：符合條件的農(nóng)村村民可以申請(qǐng)集體宅基地建房，但必須一戶一宅，并依法辦理用地審批手續(xù)，涉及占用農(nóng)用地的，要依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?？梢娬厥寝r(nóng)民的法定福利，應(yīng)當(dāng)屬于保障性質(zhì)，需求量很大。根據(jù)相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前，全國(guó)13.7億總?cè)丝谥?，農(nóng)村戶籍人口8.5億（含2.2億進(jìn)城務(wù)工人員），其中，每年大約有700萬(wàn)對(duì)農(nóng)民新婚。按照農(nóng)村生活習(xí)慣，結(jié)婚之前必定要建造新房，按照戶均0.2畝的宅基地標(biāo)準(zhǔn)，再加上道路等公共用地配套，每戶用地不會(huì)少于0.4畝，這樣每年農(nóng)民建房用地需求量大約為280萬(wàn)畝，按照40%新增建設(shè)用地計(jì)算，農(nóng)民宅基地每年需要占用超過(guò)110萬(wàn)畝的農(nóng)用地，數(shù)量巨大，并且是剛性需求。但實(shí)際上，由于年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)緊張，各地基本不會(huì)為農(nóng)民宅基地安排計(jì)劃指標(biāo)，盡管近年來(lái)部里要求計(jì)劃指標(biāo)的5%用于農(nóng)村建設(shè)，但基本沒有落實(shí)，即使落實(shí)了明顯也無(wú)法滿足要求。沒有指標(biāo)就無(wú)法安排農(nóng)民建房用地，各地基本放棄對(duì)此進(jìn)行管理，造成農(nóng)民建房用地秩序混亂，違法數(shù)量巨大。（八）礦業(yè)用地政策不明確和難查處是造成礦業(yè)用地違法突出的主要因素。西部地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，礦業(yè)勘查、開發(fā)活動(dòng)活躍，涉及大量礦業(yè)用地，但國(guó)家對(duì)礦業(yè)用地缺乏明確政策，地方往往不知道如何辦或不愿意辦理相應(yīng)的用地手續(xù)，往往造成礦業(yè)用地違法。三、疏堵結(jié)合，落實(shí)差別化土地政策，提升集成應(yīng)用政策解決問(wèn)題能力，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用，是遏制西部地區(qū)違法用地的有效手段（一）細(xì)化落實(shí)差別化的土地管理政策。差別化的土地管理政策不應(yīng)只是一個(gè)口號(hào)，必須細(xì)化并加以落實(shí)。1.細(xì)化落實(shí)不同地域的差別化政策。以部省協(xié)議為平臺(tái)，以規(guī)劃、計(jì)劃、審批、供地等為手段，因地制宜，“一省一策”，落實(shí)差別化的土地管理政策。一是針對(duì)西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后的客觀情況，在建設(shè)用地規(guī)模、指標(biāo)分配、地類結(jié)構(gòu)等方面有針對(duì)性的加以細(xì)化和區(qū)別對(duì)待，適當(dāng)調(diào)整建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)在省際間的分配，加大西部地區(qū)新增用地指標(biāo)安排的傾斜力度。二是研究調(diào)整禁止和限制類項(xiàng)目用地的差別化管理，部分東中部地區(qū)已經(jīng)逐步淘汰但在西部地區(qū)有發(fā)展空間的項(xiàng)目，應(yīng)適當(dāng)放寬用地限制，以支持西部地區(qū)承接?xùn)|中部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。三是對(duì)批次用地和單獨(dú)選址項(xiàng)目用地實(shí)行差別化的管理政策。一方面，將規(guī)劃期末耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等作為約束性指標(biāo)，在規(guī)劃、計(jì)劃中予以明確，確保18億畝耕地紅線和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模不突破；另一方面，適當(dāng)調(diào)整單獨(dú)選址項(xiàng)目用地的管理方式，把單獨(dú)選址用地規(guī)模以及年度新增建設(shè)用地規(guī)模等絕對(duì)指標(biāo)作為預(yù)期性指標(biāo)，把單位新增建設(shè)用地投資強(qiáng)度、人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積等單位指標(biāo)作為約束性指標(biāo)，只要約束性指標(biāo)符合要求，耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積不減少，符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的各類單獨(dú)選址項(xiàng)目用地實(shí)行指導(dǎo)性計(jì)劃，保障合理發(fā)展用地。四是對(duì)城鄉(xiāng)用地實(shí)行差別化管理，保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地特別是宅基地的剛性需求。2.落實(shí)不同地類的差別化政策。西部使用未利用地建設(shè)本身就是對(duì)土地的一種保護(hù)，應(yīng)當(dāng)在計(jì)劃指標(biāo)、用地審批上予以傾斜和簡(jiǎn)化，免收新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。云南、貴州等省為有效保護(hù)壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地正在探索利用低丘緩坡建設(shè)山地城鎮(zhèn)，這必然伴隨著建筑高度、密度、容積率的降低、道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本加大和建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)大。因此，必須考慮適度加大建設(shè)用地規(guī)模，適度放寬相應(yīng)的建筑密度、容積率限制，減免相應(yīng)的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，同時(shí)在用地指標(biāo)和用地審批方面進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新和改革。3.落實(shí)不同產(chǎn)業(yè)類型的差別化政策。實(shí)行產(chǎn)業(yè)用地差別化政策，優(yōu)先保障第二產(chǎn)業(yè)尤其是裝備制造、新能源和礦業(yè)開發(fā)等符合西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)用地，尤其是帶動(dòng)能力強(qiáng)，輻射面廣的企業(yè)，予以優(yōu)先保障，促進(jìn)西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。4.落實(shí)不同投資強(qiáng)度的差別化政策。建立與投資強(qiáng)度相關(guān)的土地利用評(píng)價(jià)體系，優(yōu)先保障集約利用強(qiáng)度高的建設(shè)項(xiàng)目用地，限制集約利用強(qiáng)度低的建設(shè)項(xiàng)目用地。（二）改進(jìn)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地審批制度。結(jié)合《土地管理法》修訂，進(jìn)一步改進(jìn)和完善建設(shè)用地審查報(bào)批工作，把具體的微觀審批工作下放到地市，省和國(guó)家層面則重點(diǎn)把握宏觀和強(qiáng)化監(jiān)管：土地利用總體規(guī)劃是由省或國(guó)家審批，確定了各地的建設(shè)用地范圍、規(guī)模和布局，年度土地利用計(jì)劃又是由國(guó)家到省層層分解下達(dá)，又明確了年度內(nèi)建設(shè)用地的規(guī)模和范圍，因此，可以把農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收的具體審批交給地市政府，地市政府必須按照批準(zhǔn)的規(guī)劃和下達(dá)的年度計(jì)劃指標(biāo)審批用地，用地審批后即時(shí)上報(bào)省和部備案；省和部主要審批宏觀性質(zhì)的土地利用總體規(guī)劃和下達(dá)年度土地利用計(jì)劃，并對(duì)各地上報(bào)備案的建設(shè)用地審批情況進(jìn)行抽查、核查、監(jiān)管，各級(jí)分工負(fù)責(zé)，共同做好用地管理工作。在法律修改完善前，可考慮將用地審批的部分實(shí)質(zhì)性審查內(nèi)容前移至用地預(yù)審階段，提高建設(shè)用地預(yù)審的地位和效力，適度增加項(xiàng)目通過(guò)用地預(yù)審的難度，用地審批環(huán)節(jié)則側(cè)重于程序性審查，簡(jiǎn)化用地審批環(huán)節(jié)的內(nèi)容，進(jìn)而縮短審查周期。凡是通過(guò)用地預(yù)審的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，在立項(xiàng)后允許動(dòng)工建設(shè)，列入合法用地范疇，減少程序性違法問(wèn)題發(fā)生。（三）改革完善農(nóng)村宅基地管理制度。依法維護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)（十八大要求），首先就要保障農(nóng)民可以依法取得宅基地。一是明確農(nóng)民宅基地是具有保障性質(zhì)的用地，是農(nóng)民的法定福利，是剛性需求。二是改革宅基地計(jì)劃管理模式，對(duì)于符合規(guī)劃、宅基地申請(qǐng)條件和用地標(biāo)準(zhǔn)的，不再受計(jì)劃指標(biāo)限制，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理審批用地，應(yīng)保盡保，用地指標(biāo)按年度匯總后上報(bào)核銷。三是改革簡(jiǎn)化農(nóng)民宅基地審批辦法，村組嚴(yán)格審核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批。四是明確免受新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，涉及占用耕地的，允許集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶探索自行解決占補(bǔ)平衡問(wèn)題。五是在尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下,依法盤活和利用好現(xiàn)有宅基地,探索開展農(nóng)村閑置宅基地的退出和補(bǔ)償機(jī)制。（四）研究出臺(tái)礦業(yè)用地專項(xiàng)管理政策。做好土地利用總體規(guī)劃與礦山資源規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接，對(duì)礦業(yè)用地實(shí)行差別化管理，露天采礦挖損土地、堆放礦石、廢渣等可復(fù)墾的壓占用地允許辦理臨時(shí)用地手續(xù)，頁(yè)巖氣等特殊礦種的勘查、開采允許通過(guò)土地租賃等方式滿足用地需求，永久性建筑物及設(shè)施涉及占用集體農(nóng)用地的依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)。（五）加強(qiáng)對(duì)西部地區(qū)國(guó)土資源管理人員的培訓(xùn)力度，提升正確理解和集成應(yīng)用土地政策的能力，積極主動(dòng)服務(wù)，預(yù)防和減少違法用地。加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，主動(dòng)學(xué)習(xí)掌握各類土地政策法規(guī)規(guī)定，提升政策集成應(yīng)用能力，強(qiáng)化項(xiàng)目用地策劃，在項(xiàng)目前期就提前介入，針對(duì)項(xiàng)目用地特點(diǎn)，用足土地政策，有針對(duì)性地提出項(xiàng)目用地解決方案，主動(dòng)服務(wù)，從源頭上解決和預(yù)防違法用地發(fā)生。（六）嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法監(jiān)管，維護(hù)良好用地秩序。
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