中國(guó)幾千年的監(jiān)察制度史給我們留下了許多值得借鑒的東西。在中央對(duì)地方的監(jiān)察上，一個(gè)顯著特點(diǎn)就是皇帝和中央監(jiān)察機(jī)關(guān)定期或臨時(shí)派遣監(jiān)察官巡視地方，我們稱為巡察制度。從歷史的角度來看，巡察制度的發(fā)展經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史過程，萌芽于原始社會(huì)，形成于漢代，完備于盛唐，強(qiáng)化于明清，歷代相沿，久盛不衰，一直是統(tǒng)治階級(jí)強(qiáng)化其統(tǒng)治地位的有效監(jiān)察手段，而且在世界上也是獨(dú)具特色的。
巡察制度最早可追溯到原始社會(huì)堯、舜、禹時(shí)期的天子巡狩制，即天子對(duì)各地進(jìn)行自上而下的巡察。如堯命舜攝行天子之政，舜即開始巡視東南西北四方，確立了“五歲一巡狩”制度。巡守制不失為后世巡察制度的淵源。奴隸社會(huì)時(shí)期，夏、商、周三代均循此制，但天子巡狩的時(shí)間各不相同。到了封建社會(huì)的戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，又有了“巡行”、巡縣制度，國(guó)君、相國(guó)、郡守都可以巡視地方。秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后，也十分重視對(duì)地方進(jìn)行視察，先后五次“巡行”，以加強(qiáng)中央集權(quán)的封建專制統(tǒng)治。
漢朝時(shí)，漢武帝創(chuàng)設(shè)了對(duì)地方監(jiān)察的刺史制度，采用巡視的方法監(jiān)察郡縣，開始了中央政府的監(jiān)察官員巡察地方的先例。漢武帝把全國(guó)劃分為十三部，每部設(shè)立一名刺史，共十三名刺史。刺史的工作方法是“乘傳周流”(“傳”指公家驛站的馬車；“周流”意為到處巡視)。刺史的職責(zé)被武帝欽定為《六條問事》。刺史定期巡察所轄的郡國(guó)，稱為“行部”，監(jiān)察郡守、國(guó)相、諸王不法行為。同時(shí)，漢代還有督郵察縣制度，就是在郡級(jí)地方政府中增設(shè)督郵一職，采取巡部的方式，掌管縣內(nèi)官吏的監(jiān)察。
魏晉南北朝時(shí)期，御史臺(tái)成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)。各國(guó)的中央政府不定期地派遣御史巡察地方，對(duì)地方官吏進(jìn)行監(jiān)察，并給御史以風(fēng)聞言事的權(quán)力。
隋唐時(shí)期，隋朝采用了歷史上沿襲下來的御史臺(tái)制度，監(jiān)察御史代表皇帝出使地方，監(jiān)察郡縣，保證了中央集權(quán)的統(tǒng)一性。唐初，對(duì)地方州縣的監(jiān)察是隨時(shí)隨事派遣，后來則由中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)御史察院的監(jiān)察御史以“六條”巡察州縣，遇有非法行為，即予以糾查。到了中宗神龍二年又明確設(shè)置了一種經(jīng)常性的地方巡回監(jiān)察制度——十道巡按制度。巡按使由左右臺(tái)及內(nèi)外五品以上官員二十人擔(dān)任，任期一年，并制定新的六條，依此糾察州縣。以后改為采訪處置使、觀察處置使，代表中央巡察州縣。監(jiān)察御史與十道巡按使的區(qū)別在于：前者出巡的時(shí)間不定，一般是地方出了大要案件時(shí)才出巡，帶有皇帝敕命，具有特使色彩；后者是一種經(jīng)常性的地方巡視制度，擔(dān)任十道巡按使的官員可以是監(jiān)察御史，也可以是其他御史甚至行政官員。
宋朝時(shí)期，地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)總稱為監(jiān)司。皇帝可以通過監(jiān)司出巡制來控制地方官吏。宋代規(guī)定，監(jiān)司要在一年(或二年)內(nèi)巡遍所轄地區(qū)，規(guī)定出巡時(shí)的隨從人員以及出巡時(shí)在地方上的逗留時(shí)間，“無公事不得住過三日”。違反出巡制的監(jiān)司官要受到處罰。
元朝時(shí)期，將全國(guó)分為二十二道監(jiān)察區(qū)，每道設(shè)提刑按察使一人，后改為肅政廉訪使，負(fù)責(zé)對(duì)所屬地區(qū)路、府、州、縣經(jīng)常性的巡察任務(wù)。
明朝時(shí)期，明太祖朱元璋曾不定期地派出監(jiān)察御史巡按地方。明成祖朱棣即位后，正式確立御史巡按制度，按當(dāng)時(shí)十三省行政區(qū)劃分為十三道，設(shè)十三道監(jiān)察御史一百一十人，再?gòu)乃麄冎羞x派巡按御史。從十三道監(jiān)察御史中選派巡按御史十分嚴(yán)格，每名巡按御史的產(chǎn)生，都是先由都察院選出兩名候選人，引至皇帝面前，請(qǐng)皇帝欽點(diǎn)一名。十三道監(jiān)察御史平時(shí)歸中央都察院管理，但在履行職能時(shí)又不受都察院控制，直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。巡按御史職責(zé)是代天子出巡，“大事奏裁，小事立斷”。巡按御史代表皇帝巡視地方，又叫“巡方御史”，俗稱“八府巡按”，專門負(fù)責(zé)監(jiān)察，一般不理其他事務(wù)，權(quán)力極大。同時(shí)，每當(dāng)?shù)胤桨l(fā)生重大事件，則派較高級(jí)的都御史帶銜出巡，不僅行使監(jiān)察權(quán)，有時(shí)也被皇帝特命兼管其他事務(wù)。兼管行政、民政的叫“巡撫”，兼管軍事的叫“提督”，有的行政、民政和軍事都兼管的叫“總督”。開始僅是臨時(shí)性派遣，后固定設(shè)在內(nèi)陸或邊疆地區(qū)。另外，明代各省還設(shè)提刑按察司，負(fù)責(zé)對(duì)所屬地區(qū)經(jīng)常性的巡察。上述方式互相交叉，相互補(bǔ)充，實(shí)行對(duì)同一區(qū)域進(jìn)行多種巡察，構(gòu)成了新的巡察體系，加強(qiáng)了對(duì)地方的監(jiān)察。清朝沿襲明制， 由監(jiān)察御史和提刑按察使共同負(fù)責(zé)對(duì)地方進(jìn)行巡視。稍有不同的是監(jiān)察御史改為十五道，比較精簡(jiǎn)。
概括起來，古代巡視制度有如下特點(diǎn)：(1)出巡官員具有很大的權(quán)威性。漢代刺史的秩位只有六百石，卻能監(jiān)察二千石的地方長(zhǎng)官。他們代表皇帝行使監(jiān)察權(quán)，能夠“以小監(jiān)大”、“以卑督尊”。(2)出巡時(shí)間有充分保證。漢武帝時(shí)的刺史，每年8月下去巡察，年底結(jié)束，有 4個(gè)月的工作時(shí)間。唐代監(jiān)察御史出巡時(shí)間可達(dá)半年之久。明代巡按御史有大半年的時(shí)間在各自的巡視區(qū)工作。從發(fā)展的趨勢(shì)看，愈到后來，出巡的時(shí)間愈長(zhǎng)。(3)長(zhǎng)期流動(dòng)，不長(zhǎng)駐一地。無論是漢代，還是唐、明，巡視官員都沒有固定的辦公場(chǎng)所，不是地方一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)。 (4)出巡官員職責(zé)明確，有較完備的監(jiān)察法規(guī)。例如，漢代的《刺史六條問事》、隋代的《刺史巡察六條》，兩個(gè)六條成為自漢以來歷代刺史和中央派到地方進(jìn)行巡察的監(jiān)察官員必須遵循的原則。唐代《巡察六條》比漢六條、隋六條的范圍還要廣泛。明代則進(jìn)一步完善了出巡法規(guī)，先后制定有《出巡相見禮儀》、《奏請(qǐng)差點(diǎn)》、《巡歷事例》和御史回道考察法規(guī)，劃定了監(jiān)察范圍。這些做法既是對(duì)出巡官員職責(zé)的明確也是對(duì)出巡官員的約束。另外，職掌巡察的監(jiān)察機(jī)構(gòu)通常實(shí)行自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)，只對(duì)皇帝一人負(fù)責(zé)，不受其他部門干擾，便于獨(dú)立行使職權(quán)。
綜上所述，可以看出，巡察制度產(chǎn)生之初，其結(jié)構(gòu)和作用有別于后來的行政監(jiān)察，相對(duì)而言，巡察制度要簡(jiǎn)單的多。從漢朝正式建立刺史巡察制度，直到清朝滅亡的兩千多年間，歷朝歷代都十分看重巡察制度。隨著監(jiān)察制度的不斷發(fā)展，從形式、內(nèi)容上也逐漸健全。在剝削階級(jí)專制統(tǒng)治下的巡察制度，盡管存在很大的局限性，并且不可避免地產(chǎn)生各種弊端，但從總體上看，巡察制度的存在，符合當(dāng)時(shí)的社會(huì)需要，具有十分重要的歷史意義。它對(duì)于澄清吏治，緩和社會(huì)矛盾，調(diào)節(jié)統(tǒng)治階級(jí)的內(nèi)部關(guān)系，保障國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，都起到了積極的作用。
本站僅提供存儲(chǔ)服務(wù)，所有內(nèi)容均由用戶發(fā)布，如發(fā)現(xiàn)有害或侵權(quán)內(nèi)容，請(qǐng)
點(diǎn)擊舉報(bào)。
