“民以食為天，糧以地為本?！蓖恋厥侨祟惿鐣?huì)賴以生存之本，是農(nóng)民群眾安身立命之緣，是中國“三農(nóng)”問題（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）的核心。中國迄今仍是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口多，廣大農(nóng)民至今沒有改變“靠地吃飯”的狀況。上個(gè)世紀(jì)末，我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)以后，中國農(nóng)村經(jīng)歷了國家工業(yè)化過程中出現(xiàn)的土地、資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素從農(nóng)業(yè)流向工業(yè)、從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)的強(qiáng)勁趨勢，從而引起了各種利益錯(cuò)綜交匯的復(fù)雜局面?？梢哉f，自農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，自廣大農(nóng)民解決了溫飽問題以后，農(nóng)村社會(huì)的矛盾已轉(zhuǎn)向利益分配是否公平以及在多大程度上實(shí)現(xiàn)公平的問題。總的來講，土地經(jīng)營的合理安排和土地利益的正當(dāng)分配，已成為解決農(nóng)村問題的基礎(chǔ)和根本。 廣東位處我國改革開放前沿，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的急速推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力的加劇外流，不僅推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也促進(jìn)了農(nóng)村土地的市場化需求。特別是近年來，隨著國家著力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以及多項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的全面推行，農(nóng)村土地產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈不斷延伸，圍繞農(nóng)村土地承包合同產(chǎn)生的矛盾紛爭日益突出，因土地承包發(fā)生糾紛而訴至法院的案件也日漸增長。而在廣東珠三角地區(qū)，這些矛盾和沖突尤為普遍和尖銳。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年至2007年11月，全省法院共受理一審農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件6631宗，審結(jié)6379宗。其中珠三角地區(qū)八市同期共受理一審農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案3267宗，占全省同期收案總數(shù)的49.27%（見下表）。 從調(diào)研情況來看，珠三角地區(qū)法院受理的農(nóng)村土地承包合同糾紛案件不僅在數(shù)量上占較大比例，同時(shí)也呈現(xiàn)出案件類型新、涉及人數(shù)多、法律關(guān)系復(fù)雜、處理難度大等特點(diǎn)。因此，從審判實(shí)踐層面對(duì)全省尤其是珠三角地區(qū)的農(nóng)村土地承包合同糾紛案件進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查研究，掌握此類糾紛的特點(diǎn)與難點(diǎn)，分析原因，并提出相應(yīng)的建議和對(duì)策，對(duì)于妥善處理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件、保護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)均具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。基于此，從2006年下半年始，省法院民一庭對(duì)全省尤其是珠三角地區(qū)各級(jí)法院受理的農(nóng)村土地承包糾紛案件，進(jìn)行了廣泛而又有針對(duì)性的調(diào)查研究，采取實(shí)地考察、法官座談、案例分析等方法，并加強(qiáng)與省委農(nóng)辦、省婦聯(lián)的溝通交流，形成本調(diào)研報(bào)告。同時(shí)，對(duì)調(diào)研成果進(jìn)行了詳盡的分析和提煉，最終形成《廣東省高級(jí)人民法院關(guān)于審理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件若干問題的指導(dǎo)意見》（粵高法發(fā)〔2007〕28號(hào)）。 一、農(nóng)村土地承包合同糾紛案件中的疑難問題 調(diào)研結(jié)果表明，農(nóng)村土地承包合同糾紛的難點(diǎn)，已從傳統(tǒng)的承包地侵權(quán)糾紛、相鄰權(quán)糾紛及發(fā)包方（承包方）的違約責(zé)任糾紛等類型，轉(zhuǎn)為現(xiàn)階段特定主體的承包合同糾紛，包括外嫁女權(quán)益糾紛、代耕農(nóng)糾紛及因農(nóng)業(yè)稅減免而引發(fā)的流轉(zhuǎn)費(fèi)糾紛等類型。這些新類型的農(nóng)村土地承包合同糾紛，均與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致土地資源的日漸稀缺戚戚相關(guān)，與國家農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整引起農(nóng)地價(jià)值的增長戚戚相關(guān)，同時(shí)也與農(nóng)村深刻的歷史背景和農(nóng)村社會(huì)特殊的人文環(huán)境戚戚相關(guān)，因而處理難度較大。 ?。ㄒ唬┩饧夼畽?quán)益糾紛 1.外嫁女權(quán)益糾紛的由來和概況。 外嫁女是一個(gè)較為形象的表述，實(shí)踐中指的是與村外人結(jié)婚，但戶口仍留在本村的婦女。受民間傳統(tǒng)觀念的影響，外嫁女往往被本村剝奪了參與農(nóng)村土地承包的權(quán)利，從而導(dǎo)致其在分配征地補(bǔ)償款、股份分紅、集體福利等方面都受到了一定的限制。隨著《婦女權(quán)益保障法》的修正，廣大農(nóng)村婦女權(quán)利意識(shí)的覺醒，外嫁女要求參與農(nóng)村土地承包的呼聲越來越高，并由此導(dǎo)致了外嫁女權(quán)益糾紛的大量涌現(xiàn)。其中，珠三角地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)效益明顯，相應(yīng)的，外嫁女權(quán)益的矛盾糾紛也較為突出。 2.外嫁女權(quán)益糾紛的主要表現(xiàn)形式。 ?。?）土地承包經(jīng)營權(quán)。在第二輪土地承包中，部分地區(qū)外嫁女不僅分不到新的土地，而且過去分配的土地也要被強(qiáng)制收回。如廣州市白云區(qū)部分村規(guī)定，“農(nóng)嫁非”婦女不能分配土地，只能解決分紅；有的村強(qiáng)制要求離婚、喪偶的婦女遷出戶口，并收回她們的土地。廣東三水市截至2002年9月，共有農(nóng)村外嫁女2849人，其中享有土地承包權(quán)的僅占66.1%。 （2）征地補(bǔ)償款分配權(quán)。在征地補(bǔ)償款的分配上，很多地區(qū)都規(guī)定外嫁女不能參加分配，或者分配數(shù)額比其他村民少。此類糾紛在廣州市番禺區(qū)及佛山市南海區(qū)等征地范圍較大的地區(qū)比較突出。 ?。?）股份分紅權(quán)。股份分紅權(quán)是外嫁女訴求中反映最為強(qiáng)烈的問題。股份分紅是村民以承包地入股，并依股份大小每年取得分紅?；诳煞旨t總量的固定，大部分農(nóng)村往往以通過表決股份分紅方案的形式，剝奪或者限制外嫁女的股份。 ?。?）宅基地分配權(quán)。在城鄉(xiāng)結(jié)合部，宅基地是一項(xiàng)重要的福利，是村民重要的生活基礎(chǔ)，包含很大的經(jīng)濟(jì)利益。很多地區(qū)在宅基地分配問題上采取了男女不平等的政策。如：廣州花都區(qū)花東鎮(zhèn)鳳凰村規(guī)定，外嫁女不能分配宅基地，只能購買村里的集資公寓（《南方農(nóng)村》2004年第4期）。 ?。ǘ┐r(nóng)糾紛 1.代耕農(nóng)糾紛的由來和概況。 代耕農(nóng)，指不在戶籍所在地進(jìn)行耕作，到經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)耕種他人土地的農(nóng)民。改革開放以來，作為華南主要產(chǎn)糧區(qū)的珠三角廣大農(nóng)村，在地理位置優(yōu)勢和國家優(yōu)惠政策的扶持下，第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分迅速。很多農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，紛紛“洗腳上田”，進(jìn)入工廠或自辦實(shí)業(yè)，導(dǎo)致大量耕田荒置。為了不使農(nóng)田荒廢并完成國家規(guī)定的公購糧任務(wù)，珠三角地區(qū)的地方政府采取鼓勵(lì)本省和外省貧困地區(qū)農(nóng)民從事代耕的做法。但代耕作為一種臨時(shí)性的勞動(dòng)力輸出方式，往往給視土地為命根的貧困地區(qū)農(nóng)民帶來前景的不確定性。為了打消他們的疑慮，有些地方政府承諾解決這些代耕農(nóng)戶的戶口、福利及子女入學(xué)等問題。在這些政府承諾政策的鼓勵(lì)下，自上世紀(jì)70年代末開始至90年代初，近20萬外地農(nóng)民先后到深圳、珠海、東莞、佛山和中山市等地耕種農(nóng)田，這些農(nóng)民便成了珠三角地區(qū)由政府主導(dǎo)而產(chǎn)生的一個(gè)特殊群體——代耕農(nóng)。 另外還有一種形式的代耕農(nóng)并非由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)，而是由當(dāng)?shù)卮迕褡孕信c他們約定產(chǎn)生的。在政府主導(dǎo)代耕農(nóng)的潮流影響下，上世紀(jì)90年代后，越來越多的外省農(nóng)民，以及粵北、粵西等貧困地區(qū)的農(nóng)民先后到珠三角地區(qū)，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民約定，由代耕農(nóng)耕作承包人的土地，并由代耕農(nóng)負(fù)責(zé)繳納農(nóng)業(yè)稅、承擔(dān)公購糧等義務(wù)。這部分代耕農(nóng)的加入，使得珠三角地區(qū)代耕農(nóng)數(shù)量急劇上升。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在珠三角地區(qū)大約有代耕農(nóng)30萬人，部分地區(qū)，如珠海、中山、江門等地則較為集中。根據(jù)省委農(nóng)辦的調(diào)研結(jié)果顯示，截至2005年4月，僅江門地區(qū)的臺(tái)山、恩平、開平三地，即有代耕農(nóng)約11780戶46507人，代耕面積23.60萬畝，占三市耕地總面積的12.4%。由于這部分代耕農(nóng)從事代耕前沒有得到當(dāng)?shù)卣P(guān)于戶口、福利政策等方面的承諾，加之法律意識(shí)淡薄，其與承包人之間一般只有口頭協(xié)議，更談不上對(duì)將來農(nóng)業(yè)稅減免、土地征收補(bǔ)償款等問題作出明確約定了。這些都為大規(guī)模出現(xiàn)代耕農(nóng)糾紛埋下了伏筆。 2.代耕農(nóng)糾紛的主要表現(xiàn)形式。 在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，代耕農(nóng)租種他人承包地，并為承包人代為繳納農(nóng)業(yè)稅、履行國家規(guī)定的各項(xiàng)義務(wù)，每年取得固定收益。有些代耕農(nóng)甚至舉家遷入，十來年的代耕生活已讓他們逐漸融入了當(dāng)?shù)氐纳?。而?duì)于承包人來講，他們既擺脫了承包地上的農(nóng)業(yè)稅賦負(fù)擔(dān)，又可以從事他項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)，可謂“雙贏”。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的收益分配、股份分紅、土地征收補(bǔ)償?shù)确矫娴臄?shù)額逐漸增大，代耕農(nóng)與當(dāng)?shù)亍巴林鞭r(nóng)民之間的利益沖突越來越大。而代耕農(nóng)能否參與上述收益的分配，與其是否享有土地承包經(jīng)營權(quán)直接相關(guān)。因此，承包人紛紛要求代耕農(nóng)交回代耕地，而代耕農(nóng)則認(rèn)為當(dāng)?shù)卣缒暌殉兄Z他們?nèi)霊?，或者與承包人之間已達(dá)成協(xié)議，他們已經(jīng)實(shí)際取得土地承包經(jīng)營權(quán)，從而引發(fā)了大規(guī)模的矛盾與沖突。代耕農(nóng)糾紛的主要表現(xiàn)形式為： ?。?）代耕農(nóng)與承包人之間的土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬糾紛。代耕農(nóng)普遍認(rèn)為，其雖然是以“代耕”名義耕種，但實(shí)際上已連續(xù)十多年進(jìn)行耕種并長期以自己的名義交納稅賦。而且，對(duì)于政府主導(dǎo)引入的部分代耕農(nóng)而言，當(dāng)年當(dāng)?shù)卣懈麜r(shí)，曾承諾為他們辦理入戶并給予當(dāng)?shù)卮迕裢却?，不少人因此長期離開了原住地，加上老家的祖屋早已破舊，又沒有承包責(zé)任田，現(xiàn)已沒有退路。由此，他們強(qiáng)烈主張取得土地承包經(jīng)營權(quán)。 ?。?）代耕農(nóng)與承包人之間的土地征收補(bǔ)償費(fèi)歸屬糾紛。農(nóng)村土地被征收后，集體經(jīng)濟(jì)組織將征收補(bǔ)償費(fèi)分給承包人，代耕農(nóng)則以其享有土地承包經(jīng)營權(quán)為由主張取得該補(bǔ)償款。另外，部分代耕農(nóng)反映，代耕地被征收后，集體經(jīng)濟(jì)組織不但沒有任何征地補(bǔ)償，還截留了其應(yīng)得的青苗和附著物補(bǔ)償款，要求發(fā)放征地補(bǔ)償款及被截留的青苗和附著物補(bǔ)償款。因?yàn)樵谒麄兛磥?，代耕土地是有合約的，代耕地被征收理應(yīng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。 （3）代耕農(nóng)與回遷戶之間的土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛。部分本已將戶籍遷出的原村民，在看到遷戶回村有利可圖后，千方百計(jì)將戶口遷回原所在村集體，并要求代耕農(nóng)將代耕土地返還，從而引發(fā)糾紛。 ?。?）代耕農(nóng)與村集體間的安置糾紛。代耕農(nóng)多來自異地他鄉(xiāng)，經(jīng)過十多年的代耕勞作，絕大多數(shù)已在村集體安家?，F(xiàn)村集體、承包人要求收回代耕地，或代耕地被國家征收，將使其喪失賴以維持生計(jì)的土地，生存問題日益突出，從而與集體經(jīng)濟(jì)組織之間產(chǎn)生安置等糾紛。 ?。ㄈ┺r(nóng)業(yè)稅減免與流轉(zhuǎn)費(fèi)糾紛 1.農(nóng)業(yè)稅減免與流轉(zhuǎn)費(fèi)糾紛的由來和概況。 《農(nóng)村土地承包法》的頒布實(shí)施，改變了過去農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)上的嚴(yán)格限制，明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的幾種形式，包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租等，對(duì)于合理配置土地資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有重要意義。但法律比較穩(wěn)定，而國家政策則相對(duì)多變。近年來，國家相繼出臺(tái)了一系列的惠農(nóng)政策，這無疑對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具有十分重要的意義。但這些政策變化往往也容易導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系（轉(zhuǎn)包、出租）中的當(dāng)事人之間產(chǎn)生利益失衡的情形。如2004年中央一號(hào)文件著重于讓農(nóng)民減負(fù)增收，以“兩減免、三補(bǔ)貼”為重點(diǎn)，啟動(dòng)了城市資源施惠農(nóng)村的歷史轉(zhuǎn)變；2005年中央一號(hào)文則立足于使農(nóng)業(yè)強(qiáng)身健體，以農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力建設(shè)為手段，開始打造農(nóng)業(yè)的核心競爭力。這兩個(gè)中央一號(hào)文件蘊(yùn)含著中央對(duì)農(nóng)業(yè)前所未有的支持和期待。而廣東省則在2005年1月1日起即率先全面免征農(nóng)業(yè)稅，這對(duì)于鼓勵(lì)農(nóng)民耕種、促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展，起到了重要作用。但不可回避的是，農(nóng)業(yè)稅的全面免征，對(duì)全省尤其是珠三角地區(qū)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系產(chǎn)生了重大影響。 在上述政策出臺(tái)前，由于農(nóng)村土地上的負(fù)擔(dān)較重，農(nóng)地耕作沒有多大的經(jīng)濟(jì)效益。因此，很多承包人將承包地轉(zhuǎn)包或出租給第三人，有的承包人僅收取少量的流轉(zhuǎn)費(fèi)（轉(zhuǎn)包款或租金）；有的是零收益流轉(zhuǎn)，即第三人只要負(fù)責(zé)繳納承包地的農(nóng)業(yè)稅賦即可，不用另行向承包人繳納流轉(zhuǎn)費(fèi)；有的甚至還出現(xiàn)“負(fù)流轉(zhuǎn)價(jià)款”（俗稱“倒貼皮”）。隨著全省農(nóng)業(yè)稅的全面免征，承包地上的農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)消失，如果繼續(xù)履行原來的流轉(zhuǎn)合同的約定，承包人無法享受農(nóng)業(yè)稅免除的優(yōu)惠，實(shí)際耕作人還可取得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，有的承包人甚至還要繼續(xù)向?qū)嶋H耕作人支付一定的費(fèi)用，對(duì)于承包人來講，顯然不公平。于是，承包人紛紛要求調(diào)整流轉(zhuǎn)費(fèi)，而實(shí)際耕作人則認(rèn)為農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策應(yīng)由其享有，二者產(chǎn)生糾紛。此類糾紛在珠三角地區(qū)較為普遍。 2.農(nóng)業(yè)稅減免與流轉(zhuǎn)費(fèi)糾紛的主要表現(xiàn)。 （1）承包人以流轉(zhuǎn)合同顯失公平為由，主張解除合同，要求實(shí)際耕作人退還承包地。實(shí)際耕作人則基于流轉(zhuǎn)期限尚未屆滿，并且其在土地上的投入和經(jīng)營計(jì)劃尚未實(shí)現(xiàn)等為由，不愿退還，要求繼續(xù)履行，從而引發(fā)糾紛。 ?。?）承包人以流轉(zhuǎn)合同未約定流轉(zhuǎn)期限（或只是口頭協(xié)議）為由，主張終止流轉(zhuǎn)合同，要求收回承包地。實(shí)際耕作人則認(rèn)為雙方未約定流轉(zhuǎn)期限，其可繼續(xù)承包。 ?。?）實(shí)際耕作人要求減少流轉(zhuǎn)費(fèi)。實(shí)際耕作人以農(nóng)業(yè)稅免除為由，主張按照免除的農(nóng)業(yè)稅數(shù)額減少流轉(zhuǎn)費(fèi)。 （4）承包人要求增加流轉(zhuǎn)費(fèi)。承包人以農(nóng)業(yè)稅免除為由，要求實(shí)際耕作人按照免除的農(nóng)業(yè)稅數(shù)額增加流轉(zhuǎn)費(fèi)。實(shí)際耕作人以農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體，且流轉(zhuǎn)費(fèi)已有明確約定為由進(jìn)行抗辯。 二、新類型農(nóng)村土地承包糾紛案件的特點(diǎn) ?。ㄒ唬┥婕懊鎻V，社會(huì)影響大，容易引發(fā)大規(guī)模的沖突 外嫁女權(quán)益糾紛、代耕農(nóng)糾紛和流轉(zhuǎn)費(fèi)糾紛，往往涉及人數(shù)眾多的利益群體，通常都是幾十人、幾百人甚至成千上萬人，社會(huì)敏感性強(qiáng)，審理難度大。同時(shí)，由于農(nóng)村承包土地是廣大農(nóng)民的安身立命之本，村民及流轉(zhuǎn)合同當(dāng)事人對(duì)其利益主張十分強(qiáng)烈，在尋求司法救濟(jì)之前或是同時(shí)，往往會(huì)通過其他可能的途徑反映其要求，如向黨委、人大等部門進(jìn)行投訴和上訪，向新聞媒體發(fā)布信息等，容易造成較大的社會(huì)影響。根據(jù)省信訪局的統(tǒng)計(jì)，僅2007年1—6月，農(nóng)村外嫁女個(gè)人到省上訪30批，55人次；集體到省上訪11批，163人次。這些糾紛在法院裁判前即形成一定的輿論導(dǎo)向，無形中給審判活動(dòng)造成了壓力。 （二）具有鮮明的時(shí)代特色 長期以來，農(nóng)村土地承包糾紛大多限于發(fā)包方（承包方）違約、承包地侵權(quán)、相鄰關(guān)系等傳統(tǒng)糾紛類型。而外嫁女權(quán)益糾紛、代耕農(nóng)糾紛、流轉(zhuǎn)費(fèi)糾紛等新類型民事糾紛，卻是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，帶有鮮明的時(shí)代特色。如代耕農(nóng)問題。代耕農(nóng)產(chǎn)生于特定的歷史背景，通過前面介紹可以看出，當(dāng)初承包人為了脫身于耕作勞動(dòng)，同時(shí)又為了免去繳納農(nóng)業(yè)稅賦的負(fù)擔(dān)，將承包地交由他人代耕，帶有甩“包袱”的意思。然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入和社會(huì)的不斷發(fā)展，受土地增值以及承包地入股分紅、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高等因素的影響，承包地已從燙手的“包袱”變成了人們競相逐之的“香饃饃”。長期以來維系代耕農(nóng)安定生活的時(shí)代已然過去，十多年來積聚的代耕問題在短期內(nèi)迅速暴露。外嫁女權(quán)益糾紛也是因農(nóng)村土地的升值而引起，同樣具有鮮明的時(shí)代特色。 ?。ㄈ┚哂休^強(qiáng)的政策導(dǎo)向性 中國的土地關(guān)系比較復(fù)雜。從新中國成立以來的歷次土地政策變革可以看出，我國的土地關(guān)系在很大程度上是受政策指引的，而政策本身具有相當(dāng)?shù)牟环€(wěn)定性。近幾年的涉農(nóng)案件中，因政策變化或行政命令而導(dǎo)致合同關(guān)系的調(diào)整，進(jìn)而引發(fā)訴訟的情況并不少見。如隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革及農(nóng)業(yè)稅的減免等一系列政策的出臺(tái)，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定產(chǎn)生了重要影響，也引發(fā)各類糾紛與矛盾。由于我國在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，各地為適應(yīng)改革的需要，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通常會(huì)出臺(tái)各種試點(diǎn)性和臨時(shí)性的政策，這些政策措施往往較為靈活，有些是當(dāng)時(shí)法律所沒有規(guī)定的，有些甚至與法律規(guī)定不符。但在試行一段時(shí)間后，覺得效果不理想或是為適應(yīng)新的形勢需要往往又會(huì)改變。結(jié)果是一旦發(fā)生糾紛，往往要涉及當(dāng)時(shí)行為所依據(jù)的政策的合理性與合法性問題。法院既要考慮當(dāng)時(shí)政策因素，又要考慮裁判的實(shí)際效果，要做到法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，并非易事。 ?。ㄋ模┌讣愋头植疾痪?br> 從全省的情況看，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市建設(shè)速度快，征地、拆遷工作多，集體福利、承包地入股分紅的數(shù)額也較大，因而外嫁女權(quán)益糾紛、代耕農(nóng)糾紛及流轉(zhuǎn)費(fèi)糾紛等新類型農(nóng)村土地承包糾紛案件主要集中在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)。而粵西、粵北等經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)法院受理的案件則以傳統(tǒng)的農(nóng)村土地承包合同糾紛案件為主。依經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，農(nóng)村土地承包合同糾紛在全省不同區(qū)域呈現(xiàn)出一定的不均衡。 三、法院處理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件面臨的困難 ?。ㄒ唬┌讣芾砩戏蛇m用的困難 上述新類型土地承包合同糾紛產(chǎn)生的原因較為復(fù)雜，有歷史遺留問題，有政策因素的影響，有的還涉及農(nóng)村基層民主政治問題等，使得這些糾紛游離于民事案件邊緣，是否可以民事案件受理，往往產(chǎn)生法律適用上的困難，其中外嫁女權(quán)益糾紛最為典型。最高人民法院內(nèi)部的不同部門曾對(duì)外嫁女權(quán)益糾紛是否作為民事案件受理問題分別作出不同的答復(fù)意見。這些答復(fù)意見分別是：1.2001年7月9日，最高人民法院研究室對(duì)廣東省高級(jí)人民法院所作的《關(guān)于人民法院對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)》（法研〔2001〕51號(hào)）認(rèn)為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬于平等主體之間的糾紛。當(dāng)事人就該糾紛起訴到人民法院，只要符合民事訴訟法第一百零八條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理?！?001年12月31日，最高法院研究室對(duì)陜西省高級(jí)人民法院所作的《關(guān)于村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)問題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問題的答復(fù)》（法研〔2001〕116號(hào)）進(jìn)一步明確：“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)糾紛均可以參照法研〔2001〕51號(hào)《答復(fù)》辦理?！笨梢姡鶕?jù)最高法院研究室的意見，對(duì)農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)分配糾紛，只要符合民事訴訟法規(guī)定的受理?xiàng)l件的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。2.2002年8月29日，最高法院立案庭對(duì)浙江省高級(jí)人民法院《關(guān)于徐志珺等十一人訴龍泉市龍淵鎮(zhèn)第八村村委會(huì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛一案的請(qǐng)示》所作的答復(fù)（〔2002〕民立他字第4號(hào)）認(rèn)為：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭議，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。對(duì)此類爭議，人民法院依法不予受理。對(duì)于不需要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置人員的安置補(bǔ)助費(fèi)，和地上附著物與青苗補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭議，屬于平等主體之間的民事權(quán)利義務(wù)爭議，屬于人民法院受理民事案件的范圍，此類爭議人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。3.最高法院2005年7月29日頒布的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》則對(duì)此作了區(qū)分規(guī)定。該《解釋》第1條規(guī)定，因承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。但集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。4.2005年8月28日通過修正的《婦女權(quán)益保障法》第五十五條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益的，或者因結(jié)婚男方到女方住所落戶，侵害男方和子女享有與所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等權(quán)益的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法調(diào)解；受害人也可以依法向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，或者向人民法院起訴，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！钡珜?duì)于人民法院以民事訴訟還是行政訴訟的途徑受理此類案件，則未明確。 可以看出，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛是否作為民事案件受理的問題，我國法律規(guī)定不明確，而最高法院的司法解釋和答復(fù)之間存在一定程度的沖突。外嫁女權(quán)益糾紛很大程度上表現(xiàn)為村民與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的收益分配糾紛，因此，法律和司法解釋對(duì)上述問題的不同規(guī)定無疑造成了人民法院在受理外嫁女權(quán)益糾紛問題上的困難。 （二）村民自治與法律規(guī)定的沖突 《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》確立了我國農(nóng)村基層組織實(shí)行村民自治的基本原則。但《憲法》作為國家根本大法，不可能對(duì)具體事項(xiàng)作明確規(guī)定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》的主要任務(wù)是界定國家、基層組織和村民之間的關(guān)系，除了一些概括性的規(guī)定外，沒有在國家法和村民自治之間劃出清晰的界限，也沒有在法律中規(guī)定村民自治的基本范圍，如具體哪些事項(xiàng)由國家規(guī)定，哪些事項(xiàng)屬于村民自治范疇，哪些事項(xiàng)的決定權(quán)應(yīng)該由村民保留，不受國家和村民集體的干涉等。對(duì)于村民自治是否存在逾越權(quán)限范圍，應(yīng)該怎么審查，如何督查糾正等，法律也沒有明確規(guī)定。因此，司法裁判不可避免地會(huì)面臨如何妥善解決村民自治與法律規(guī)定沖突的問題。 ?。ㄈ┱吲c法律的沖突 法院裁判應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。但對(duì)于上述新類型農(nóng)村土地承包合同糾紛來講，情況則復(fù)雜許多，因?yàn)槠溟g往往涉及政策和法律沖突的問題。如《農(nóng)村土地承包法》第五條明確規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第五條規(guī)定：“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益”。但目前廣東部分地區(qū)已由政府主導(dǎo)實(shí)行“股權(quán)固化”政策，固定后的股權(quán)“生不增、死不減”。這意味著實(shí)行股權(quán)固化后出生的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員至少在一段時(shí)期內(nèi)無法參與集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配，而享有股權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員因入學(xué)、參軍、出國、進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍工作等因素，即使已失去該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，但其仍可享有集體經(jīng)濟(jì)的收益分配。這些政策與法律規(guī)定之間產(chǎn)生矛盾，也造成法院審判上的困難。 ?。ㄋ模┓ㄔ翰门袌?zhí)行上存在困難 農(nóng)村土地承包合同糾紛往往涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、全體村民、承包人和實(shí)際耕作人的利益，關(guān)系復(fù)雜，從而導(dǎo)致法院裁判在執(zhí)行中的困難。比如，法院如作出支持外嫁女訴訟請(qǐng)求的實(shí)體判決，將不可避免地遇到執(zhí)行難的問題。因?yàn)榇祟惏讣婕爱?dāng)?shù)卮逦瘯?huì)和全體村民的切身利益，他們（甚至包括外嫁女的父母、兄弟等親屬）會(huì)通過各種途徑阻礙判決的執(zhí)行。而且，一旦集體經(jīng)濟(jì)收益分配完畢，則判決往往更是無從執(zhí)行。代耕農(nóng)糾紛也有相同的問題。代耕農(nóng)糾紛的實(shí)體判決必然涉及承包人、代耕農(nóng)的切身利益，如判決支持承包人要求代耕農(nóng)退還承包地的請(qǐng)求，對(duì)于有些代耕農(nóng)已舉家住在田間窩棚中的情形，如何執(zhí)行必然成為困難。再如在代耕農(nóng)主張獲得征地補(bǔ)償中的青苗和附著物補(bǔ)償費(fèi)案件中，若征地補(bǔ)償款已在村集體中分配完畢，則法院判決也往往成為一紙空文。 上述問題的存在，原因是多方面的。既有農(nóng)民群眾法制觀念淡薄的原因，又有基層組織民主程序不健全的因素，也有法律規(guī)定和政策不連貫、不協(xié)調(diào)的緣由，還有國家政策調(diào)整而導(dǎo)致法律適用上的困難等。因此，如何妥善協(xié)調(diào)處理這些關(guān)系，成為審判實(shí)踐面臨的一大問題。 四、審理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件應(yīng)妥善處理的幾類關(guān)系 （一）正確處理依法公正審理和顧全社會(huì)大局的關(guān)系 基于農(nóng)村土地承包合同糾紛涉及面廣、影響大的特點(diǎn)，法院在審理此類案件中，既要嚴(yán)格依照《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定進(jìn)行處理，又要增強(qiáng)全局觀念和政治敏銳性，尊重歷史和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。既要注意維護(hù)集體利益，又要保障農(nóng)戶的權(quán)益得到有效救濟(jì)，做到合法性和靈活性的有機(jī)統(tǒng)一，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)土地利用效益的最大化。要強(qiáng)化釋明和疏導(dǎo)力度，大力加強(qiáng)訴訟調(diào)解工作，努力化解案件審理過程中發(fā)現(xiàn)的不穩(wěn)定因素，消除對(duì)立情緒，防止矛盾激化，努力做到法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。 ?。ǘ┱_處理民事審判與行政行為的關(guān)系 與法院依法審判相比較而言，行政處理具有手段靈活、方法多樣的特點(diǎn)。實(shí)踐中，農(nóng)村土地承包合同糾紛案件往往涉及當(dāng)?shù)卣姓?quán)的介入，如政府主導(dǎo)的代耕農(nóng)問題即是。法院對(duì)一些確實(shí)無從處理的糾紛，如由政府部門解決更有優(yōu)勢?；蛘呦扔烧块T處理，當(dāng)事人對(duì)行政處理不服的，再向法院提起行政訴訟。我國《土地管理法》第16條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴?！边@樣的糾紛處理模式既保證了當(dāng)事人多渠道的救濟(jì)途徑，也能充分發(fā)揮各種糾紛解決機(jī)制的功能和作用，及時(shí)化解矛盾。另外，對(duì)于民事訴訟當(dāng)事人存在行政違法行為，而政府主管部門對(duì)行政違法行為的處理結(jié)果將影響法院對(duì)當(dāng)事人之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛進(jìn)行審理的，也要采取“先行政、后司法”的辦法，由行政機(jī)關(guān)先行處理。因此，在解決農(nóng)村土地承包合同糾紛問題上，應(yīng)注意處理好民事審判與行政處理的關(guān)系，多管齊下，穩(wěn)妥處理，維護(hù)穩(wěn)定。 ?。ㄈ┱_處理村規(guī)民約與法律規(guī)定的關(guān)系 村民自治確立了我國農(nóng)村基層民主制度，是村民就本村事務(wù)制定的自我約束、自我管理、自我監(jiān)督的共同行為規(guī)范，對(duì)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面具有重要意義。人民法院在處理村土地承包合同糾紛案件中，要尊重村民自治，要尊重基于村民自治產(chǎn)生的村規(guī)民約。但并不意味著對(duì)所有的村規(guī)民約盲目跟從，必須視其是否符合國家法律、法規(guī)和政策的規(guī)定而定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第20條規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！边@是實(shí)踐中正確處理村規(guī)民約與法律規(guī)定的關(guān)系的法律依據(jù)所在。如某村在制定土地征收補(bǔ)償方案時(shí)，以村民甲受過刑事處罰為由，降低其補(bǔ)償比例。這一做法顯然違反了法律規(guī)定，該補(bǔ)償方案也侵犯了公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，依法應(yīng)予糾正。 ?。ㄋ模┱_處理民事審判與其他糾紛解決機(jī)制的關(guān)系 農(nóng)村土地承包合同糾紛涉及利益主體多，處理難度大。如果單純依靠法院裁判來解決的話，不僅在法律適用上存在困難，而且還面臨執(zhí)行難的問題。因此，應(yīng)積極探索多元化的糾紛解決機(jī)制，妥善處理承包合同糾紛，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。首先，要充分發(fā)揮基層人民調(diào)解組織和基層政府部門的調(diào)解作用。農(nóng)村土地承包糾紛發(fā)生在基層，其矛盾根源也在基層。從化解矛盾的角度講，政府和民間組織的工作方式更為靈活，彈性空間更大，也更能貼近百姓，其處理效果比法院的依法判決會(huì)更容易被群眾接受。因此，依靠基層調(diào)解組織，從源頭上化解矛盾，避免沖突激化，建立訴訟調(diào)解與人民調(diào)解、政府調(diào)解的銜接機(jī)制，是處理農(nóng)村土地承包糾紛的重要手段。其次，民事審判工作中也應(yīng)注重對(duì)涉農(nóng)案件的調(diào)解工作。充分利用新的訴訟收費(fèi)辦法對(duì)調(diào)解結(jié)案減半收取訴訟費(fèi)用的有利條件，積極探索庭前調(diào)解制度、委托調(diào)解制度、示范庭制度，盡可能地引導(dǎo)當(dāng)事人在平等自愿、互諒互讓的基礎(chǔ)上達(dá)成調(diào)解協(xié)議，降低訴訟成本，構(gòu)建和諧秩序。 五、處理新類型農(nóng)村土地承包合同糾紛案件的對(duì)策與建議（一）外嫁女權(quán)益糾紛采取“政府處理—行政復(fù)議—行政訴訟”的“三步走”處理模式。 1.主要理由。 從法律層面分析，外嫁女問題涉及我國的憲政問題，關(guān)系到我國《憲法》第111條和《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的村民自治制度的協(xié)調(diào),其核心問題是如何確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的問題。目前的法律法規(guī)對(duì)如何確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的問題尚未作出明確的規(guī)定。最高法院于2005年出臺(tái)《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》時(shí)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于《立法法》第四十二條第（一）項(xiàng)規(guī)定的情形，其法律解釋權(quán)在全國人大常委會(huì)，因而沒有在該司法解釋中對(duì)此重大事項(xiàng)作出規(guī)定，并已就此問題建議全國人大常委會(huì)作出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定。 從現(xiàn)實(shí)情況來看，如單純以戶口作為界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的依據(jù)，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益較多的地區(qū)，出嫁女和外出工作、讀書、出國留學(xué)的人員非但不將戶口遷出，而且想方設(shè)法將其配偶、子女等有關(guān)人員的戶口遷入，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員人數(shù)持續(xù)大幅增長，必然引發(fā)矛盾和一系列難以解決的問題。根據(jù)最高法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條的規(guī)定，人民法院對(duì)于因承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配引發(fā)的糾紛應(yīng)作為民事案件受理，但對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)解決。這是由于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)問題在很多方面涉及農(nóng)村公共事務(wù)管理，因而對(duì)于當(dāng)事人在未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營權(quán)的情形下提起民事訴訟的，人民法院不宜將其作為民事案件受理，而應(yīng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)解決。因此，在當(dāng)前情況下，對(duì)于需要確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的糾紛，均應(yīng)依據(jù)該《解釋》第1條規(guī)定確立的原則處理。 從實(shí)踐層面分析，政府在解決外嫁女合法權(quán)益方面比司法部門更有優(yōu)勢，也取得了較好的成效。近年來，經(jīng)過全省各級(jí)政府的努力，外嫁女權(quán)益保障工作取得了明顯的成績。根據(jù)省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《關(guān)于農(nóng)村出嫁女權(quán)益保障督查情況的報(bào)告》（粵農(nóng)辦發(fā)〔2007〕57號(hào)）的統(tǒng)計(jì)，至2007年上半年，我省外嫁女工作重點(diǎn)地區(qū)（包括珠三角地區(qū)和肇慶市）農(nóng)村出嫁女合法權(quán)益保障率均達(dá)到五成以上。其中深圳、珠海、中山、東莞四市已實(shí)現(xiàn)省委要求的90%工作目標(biāo)，其他市的情況為：佛山76.3%、廣州72.32%、肇慶71.29%、惠州65%、江門47%。大部分外嫁女的合法權(quán)益得到保障后，基本上已息訴罷訪，集體到市、省上訪明顯減少，2007年以來沒有集體進(jìn)京上訪。 從外嫁女的主觀層面分析，在她們的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，絕大多數(shù)愿意通過申請(qǐng)政府部門予以解決。根據(jù)中山大學(xué)婦女與性別研究中心法律援助部《關(guān)于廣東農(nóng)村外嫁女問卷調(diào)查報(bào)告（二）》顯示，在被調(diào)查的585名外嫁女中，選擇向當(dāng)?shù)卣蛬D聯(lián)尋求救濟(jì)的有516人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的88.21%。而單獨(dú)或同時(shí)選擇尋求法院訴訟的則只占52.8%?？梢钥闯?，外嫁女主觀上也更傾向于選擇政府救濟(jì)模式。 ?。?）具體做法 對(duì)外嫁女權(quán)益糾紛，確立“政府處理—行政復(fù)議—行政訴訟”的三步走模式。《廣東省委辦公廳、省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈省委農(nóng)辦、省婦聯(lián)、省信訪局關(guān)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包的集體收益分配權(quán)益的意見〉的通知》（粵委辦〔2006〕142號(hào)）也要求，對(duì)于涉及外嫁女權(quán)益糾紛的案件，應(yīng)確立行政救濟(jì)的三步走模式，確保外嫁女能夠通過多種途徑得到救濟(jì)，多渠道保障外嫁女的合法權(quán)益。 （二）代耕農(nóng)糾紛 政府主導(dǎo)下形成的代耕農(nóng)糾紛不作為民事案件受理；村民自行約定形成的代耕農(nóng)糾紛作為民事案件處理，但代耕農(nóng)不能取得土地承包經(jīng)營權(quán)，僅取得土地承包經(jīng)營權(quán)衍生的承包權(quán)或承租權(quán)。 1.主要理由。 政府主導(dǎo)下形成的代耕農(nóng)糾紛，主要是基于當(dāng)年當(dāng)?shù)卣畬?duì)代耕農(nóng)的承諾，包括入戶、集體經(jīng)濟(jì)收益分配等無法實(shí)現(xiàn)而引起的。此類糾紛更多的是政府行政行為產(chǎn)生的，不能作為民事案件受理。即使受理了，法院也無法裁判。解鈴還需系鈴人，對(duì)于這類糾紛還是由政府解決為宜。在代耕農(nóng)糾紛較為突出的中山市，其代耕農(nóng)主要是政府主導(dǎo)下形成的。為妥善解決代耕農(nóng)糾紛，中山市政府于2003年初制定了《關(guān)于解決代耕農(nóng)問題的若干意見》。該“意見”提出加強(qiáng)與代耕農(nóng)原籍所在地政府的溝通聯(lián)系，有效解決代耕農(nóng)問題。由于代耕農(nóng)在代耕期屆滿后，就所代耕的承包地不再享有承包權(quán)，也不能享受土地的股份分紅權(quán)利。因此，有代耕農(nóng)的鎮(zhèn)區(qū)應(yīng)與代耕農(nóng)原籍所在地政府溝通協(xié)調(diào)，宣傳農(nóng)村土地承包有關(guān)的政策和法律、法規(guī)，明確農(nóng)田代耕關(guān)系的法律效力，使代耕農(nóng)了解自己在農(nóng)田代耕關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)，取得他們的理解和支持，以減少落實(shí)具體政策時(shí)的阻力和避免產(chǎn)生新的矛盾。 村民自行將承包地交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的第三人耕作，不論是否簽訂書面合同，雙方當(dāng)事人基于代耕問題產(chǎn)生的糾紛屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，由此訴諸法院的，應(yīng)當(dāng)作為民事案件處理。但對(duì)于代耕農(nóng)主張取得耕作地的土地承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)不予支持。理由在于，承包人根據(jù)承包合同取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，屬于物權(quán)。由于實(shí)踐中承包人往往是將土地承租或轉(zhuǎn)包給代耕農(nóng)，并未將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給代耕農(nóng)，根據(jù)“一物一權(quán)”的物權(quán)法原則，代耕農(nóng)根據(jù)代耕協(xié)議從承包人處取得的權(quán)利，不是物權(quán)，只能是土地承包經(jīng)營權(quán)衍生的承租權(quán)或承包權(quán)，屬于債權(quán)性質(zhì)。在此情況下，代耕農(nóng)起訴主張獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的，不予支持。 2.具體做法。 第一，集體經(jīng)濟(jì)組織以外的第三人在政府主導(dǎo)下，代耕他人承包地并與所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間產(chǎn)生糾紛，第三人起訴主張取得土地承包經(jīng)營權(quán)的，不予受理。已受理的，駁回起訴。 第二，土地承包期限內(nèi)，承包方自行將承包地交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的第三人耕作，第三人可根據(jù)合同的約定取得土地承包經(jīng)營權(quán)衍生的承租權(quán)或承包權(quán)。第三人以其長期耕作或繳納農(nóng)業(yè)稅等為由主張取得土地承包經(jīng)營權(quán)的，不予支持。 ?。ㄈ┺r(nóng)業(yè)稅減免與流轉(zhuǎn)費(fèi)糾紛 按照“農(nóng)業(yè)稅免除政策的受惠者應(yīng)當(dāng)是承包人”的原則處理流轉(zhuǎn)費(fèi)糾紛案件。 1.主要理由。 對(duì)于農(nóng)業(yè)稅免除引起的流轉(zhuǎn)費(fèi)糾紛如何處理，審判實(shí)踐中存在兩種不同的處理意見：一是農(nóng)業(yè)稅減免政策的受惠者應(yīng)當(dāng)是土地的所有者和承包人，包括農(nóng)村集體及其成員，減免政策實(shí)施后實(shí)際耕作人應(yīng)按照農(nóng)業(yè)稅減免的數(shù)額增繳承包款。二是農(nóng)業(yè)稅減免政策的受惠者是土地的實(shí)際耕作人，國家施行農(nóng)業(yè)稅減免政策后，實(shí)際耕作人可按照減免的數(shù)額相應(yīng)的減少承包款。 我們認(rèn)為第一種意見較為可取。國家免除農(nóng)業(yè)稅的目的是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)民增收，該政策的受惠者應(yīng)是土地的所有者和承包人，而不是依據(jù)流轉(zhuǎn)合同取得由土地承包經(jīng)營權(quán)衍生的承包權(quán)或承租權(quán)的實(shí)際耕作人。對(duì)于流轉(zhuǎn)合同約定由實(shí)際耕作人負(fù)責(zé)繳納農(nóng)業(yè)稅，除此之外無須承擔(dān)其他義務(wù)的，負(fù)責(zé)繳納農(nóng)業(yè)稅應(yīng)看做是實(shí)際耕作人向承包人支付的對(duì)價(jià)，屬于流轉(zhuǎn)費(fèi)的性質(zhì)。因此，國家免除農(nóng)業(yè)稅后，承包人要求實(shí)際耕作人按照農(nóng)業(yè)稅的同等數(shù)額繳納流轉(zhuǎn)費(fèi)的，應(yīng)予支持。如國家免除農(nóng)業(yè)稅后，實(shí)際耕作人不按農(nóng)業(yè)稅的同等數(shù)額繳納流轉(zhuǎn)費(fèi)給承包人，則實(shí)際耕作人就只享受權(quán)利而不承擔(dān)義務(wù)，承包人也享受不到國家的惠農(nóng)政策，有違農(nóng)業(yè)稅免除政策的出臺(tái)初衷，亦違反了公平有償?shù)脑瓌t。 2.具體做法。 第一，承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包或出租方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，第三人以農(nóng)業(yè)稅減免為由主張減少承包費(fèi)用或租金的，不予支持。但流轉(zhuǎn)合同另有約定的除外。 第二，流轉(zhuǎn)合同約定由第三人繳納農(nóng)業(yè)稅，承包方主張第三人按農(nóng)業(yè)稅減免數(shù)額增加承包費(fèi)用或租金的，可予支持。 ?。ㄋ模┻m時(shí)提出司法建議，穩(wěn)妥處理涉農(nóng)糾紛 法院在審理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件過程中，可通過對(duì)個(gè)案的處理，適時(shí)向有關(guān)部門發(fā)出司法建議書，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)適當(dāng)處理，引導(dǎo)農(nóng)村基層組織規(guī)范管理行為，維護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。如某地法院在審理一起土地征收補(bǔ)償款案件后，就有關(guān)問題向當(dāng)?shù)卣l(fā)出司法建議書，建議政府指導(dǎo)各村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織制定、清理本村村規(guī)民約，使其符合國家法律法規(guī)及政策的規(guī)定，監(jiān)督、指導(dǎo)土地補(bǔ)償款的發(fā)放，及時(shí)糾正違規(guī)現(xiàn)象，保護(hù)土地承包人的合法權(quán)益。 （五）其他建議 農(nóng)村土地承包合同糾紛較為復(fù)雜，涉及法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政策等諸多因素。雖然我們的調(diào)研目的是從法院審理的角度，主要研究民事審判的問題。但鑒于上述問題的復(fù)雜性，又不得不兼顧其他方面。從預(yù)防和妥善解決土地承包合同糾紛的目的出發(fā)，我們對(duì)審判以外的工作也提出以下兩點(diǎn)建議： 第一，建議推行股權(quán)固化。股權(quán)固化指將集體資產(chǎn)中可用于分配的資產(chǎn)量化為一定量的股份，按照一定的條件將股份分配給具有資格的村民，分配后的股份“生不增、死不減”。在配股過程中，取消男女差別，主要根據(jù)戶籍、年齡、貢獻(xiàn)等條件進(jìn)行配股。股份固化后，股東在有效期內(nèi)享有股權(quán)，不因生產(chǎn)、生活的變化而變化。為了防止大量不在本集體經(jīng)濟(jì)組織生活和生產(chǎn)的人員享有股權(quán)，而大量本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能享有股權(quán)情形的出現(xiàn)，可考慮在土地承包經(jīng)營期滿后重新分配股權(quán)。廣州中院關(guān)于外嫁女的調(diào)研表明，只要是進(jìn)行了農(nóng)村股權(quán)固化改革的地區(qū)，外嫁女權(quán)益糾紛就少，只要沒有搞股權(quán)固化改革的地區(qū)，外嫁女權(quán)益糾紛就多。 第二，建議確立村規(guī)民約的備案和審查制度。規(guī)定村民委員會(huì)作出的村規(guī)民約應(yīng)向當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，未經(jīng)備案的不具有法律效力。備案制度有利于加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的審查，從源頭上防止村委會(huì)濫用權(quán)利，損害他人合法權(quán)益。同時(shí)應(yīng)建立對(duì)村規(guī)民約的審查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)村民自治的引導(dǎo)和監(jiān)督。對(duì)農(nóng)村集體制定村規(guī)民約和股份合作制組織章程，要給予法律政策指導(dǎo)，幫助農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法建立健全各項(xiàng)管理制度；各級(jí)人大要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村執(zhí)法的檢查和監(jiān)督，促進(jìn)涉農(nóng)法規(guī)、政策的落實(shí)和農(nóng)村社會(huì)的公平公正；農(nóng)辦、信訪、民政、司法、農(nóng)業(yè)、婦聯(lián)等部門，要通力合作，對(duì)村規(guī)民約、股份制章程、村集體收益分配制度等進(jìn)行檢查、清理，凡與法規(guī)、政策相抵觸、違反男女平等等國策和侵害出嫁女合法權(quán)益的，要堅(jiān)決予以糾正或廢止，保證土地承包和集體收益分配的公平公正。 |
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