高速公路系統(tǒng)是我國道路客貨運(yùn)輸?shù)闹饕袚?dān)者?？旖?、互聯(lián)、互通的高速公路系統(tǒng)為國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和交通強(qiáng)國建設(shè)提供了重要基礎(chǔ)支撐作用。
當(dāng)前，我國公路交通已從過去的“線狀運(yùn)行”發(fā)展到“網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行”的新階段，迫切需要打破行政分割和管理分散的局面，構(gòu)建“全國一張網(wǎng)”理念和工作新格局，提升全國高速路網(wǎng)管理的系統(tǒng)化、協(xié)同化水平。
《框架協(xié)議》以及
“全國一張網(wǎng)”概念解析
2020年1月1日零時(shí)起，全國29個(gè)聯(lián)網(wǎng)省份的487個(gè)高速公路省界收費(fèi)站全部取消，全國的聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)系統(tǒng)正式并入“一張網(wǎng)”運(yùn)行，標(biāo)志著高速公路“全國一張網(wǎng)”工程的第一步順利完成。
2020年8月22日，滬、蘇、浙、皖、魯、豫、贛、閩七省一市高速公路區(qū)域協(xié)作會議在江蘇省南京市舉行，會上簽訂了《高速公路區(qū)域協(xié)作框架協(xié)議》（簡稱《框架協(xié)議》），標(biāo)志著七省一市高速公路區(qū)域協(xié)作邁入新的發(fā)展階段，邁出了高速“全國一張網(wǎng)”工程的第二步。
七省一市《框架協(xié)議》將有效促進(jìn)區(qū)域高速公路理念融合、機(jī)制融合、資源融合，進(jìn)一步助力高速公路區(qū)域一體化、常態(tài)化、長效化協(xié)作機(jī)制建設(shè)，為打造全國高速公路區(qū)域化協(xié)作示范區(qū)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
據(jù)“七省一市”高速公路區(qū)域協(xié)作會議相關(guān)報(bào)道，《框架協(xié)議》包括協(xié)同管理、信息共享、跨省執(zhí)法合作等多個(gè)方面。
路網(wǎng)協(xié)同管理：推動(dòng)建立跨省、跨部門“多位一體”的高速公路區(qū)域安全管理和路網(wǎng)運(yùn)行協(xié)同機(jī)制，確保省際區(qū)域高速公路分析研判、指揮調(diào)度、風(fēng)險(xiǎn)防控、通行管控、應(yīng)急處置、疏堵保暢和出行服務(wù)等措施同步，形成協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)高效，服務(wù)保障有力的高速公路區(qū)域安全管理和路網(wǎng)運(yùn)行協(xié)同工作體系。
區(qū)域信息共享：各方結(jié)合自身實(shí)際，通過多種渠道，推動(dòng)建立風(fēng)險(xiǎn)隱患、交通事故、交通擁堵、施工養(yǎng)護(hù)、交通管制、氣象信息、應(yīng)急資源儲備、重點(diǎn)車輛、監(jiān)控視頻等高速公路區(qū)域信息共享機(jī)制，為管理決策和公眾出行服務(wù)提供有效信息支持。
跨省執(zhí)法合作：各方公安交警、交通執(zhí)法部門在違法線索移送、執(zhí)法信息共享、執(zhí)法協(xié)助、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、執(zhí)法互認(rèn)等方面推動(dòng)建立跨省、跨部門執(zhí)法合作機(jī)制。搭建“兩客一?！币约俺捱\(yùn)輸車輛聯(lián)網(wǎng)、聯(lián)防、聯(lián)控的管控體系，提升省際高速公路交通安全聯(lián)防聯(lián)控水平，共同防范異地輸入性交通安全風(fēng)險(xiǎn)。
應(yīng)急救援互助：建立完善高速公路區(qū)域重大突發(fā)事件應(yīng)急救援互助機(jī)制，定期組織開展區(qū)域聯(lián)動(dòng)應(yīng)急預(yù)案演練，提高區(qū)域路段應(yīng)急救援水平。建立突發(fā)事件協(xié)同救援機(jī)制，搭建跨省路段重大事故、惡劣天氣、道路施工等聯(lián)合保暢救援工作機(jī)制，提高突發(fā)事件的應(yīng)急處置效率。
管理成果共享：各省成立高速公路區(qū)域協(xié)作協(xié)調(diào)工作小組，建立協(xié)商機(jī)制和具體工作層面溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，定期召開聯(lián)席工作會議，搭建區(qū)域?qū)W習(xí)交流平臺，加強(qiáng)區(qū)域高速公路管理交流，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、成果共享的工作機(jī)制。
要建設(shè)好“全國一張網(wǎng)”，首先要理解為什么要提出“一張網(wǎng)”的概念，以及如何認(rèn)識這個(gè)概念。
高速公路“全國一張網(wǎng)”的提出源于目前高速公路發(fā)展初期多元化投資而導(dǎo)致高速公路網(wǎng)管理主體多元化，進(jìn)而帶來高速公路管理機(jī)構(gòu)重復(fù)、運(yùn)作效率低下、路網(wǎng)分割嚴(yán)重、無法充分發(fā)揮社會經(jīng)濟(jì)效益等一系列問題。
多元化投資突破了高速公路建設(shè)資金的瓶頸，解決了高速公路建設(shè)發(fā)展速度快、投資規(guī)模巨大而政府資金供給不足的難題，但同時(shí)也為后期高速公路系統(tǒng)化、整體化運(yùn)營管理帶來了挑戰(zhàn)。經(jīng)過大規(guī)模建設(shè)，各地高速公路主骨架基本形成，區(qū)域乃至全國的高速公路網(wǎng)逐步形成，高速公路運(yùn)營管理從最初的“一路一公司”的線性管理模式逐漸轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化管理模式。從高速公路運(yùn)營管理發(fā)展趨勢來看，“高速一張網(wǎng)”運(yùn)營必將是我國高速公路管理的發(fā)展方向。
那么，要如何理解高速公路“全國一張網(wǎng)”？
正略咨詢認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面去認(rèn)識：
一是“全國一張網(wǎng)”是從頂層設(shè)計(jì)的角度，針對公路交通的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行、養(yǎng)護(hù)、執(zhí)法等層面提出的宏觀思路與創(chuàng)新理念。特別是在長期以來高速公路“分段建設(shè)”與“線段管理”這一傳統(tǒng)模式下，如何面向未來10年甚至20年，建立一整套全國或大區(qū)域高速公路“建管養(yǎng)運(yùn)”體系，是我國高速公路系統(tǒng)需要思考的問題。
二是“全國一張網(wǎng)”是從高速公路管理的角度，對高速公路的資產(chǎn)、經(jīng)營及其相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域提出的發(fā)展思路。近年來，部分省（自治區(qū)、市）從高速公路建設(shè)投融資、資產(chǎn)管理的角度，對省域高速公路資產(chǎn)進(jìn)行了整合重組，成立許多高速公路資產(chǎn)集團(tuán)公司，同時(shí)亦是高速公路經(jīng)營、養(yǎng)護(hù)、管理集團(tuán)公司。但是，資產(chǎn)的重組、集團(tuán)的成立未能真正解決運(yùn)營養(yǎng)管體系的本質(zhì)問題。
三是“全國一張網(wǎng)”是從高速公路行業(yè)監(jiān)管的角度，對統(tǒng)籌開展監(jiān)測預(yù)警與指揮調(diào)度、突發(fā)事件響應(yīng)與應(yīng)急處置、出行信息服務(wù)與聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)等工作提出的明確目標(biāo)。高速公路（網(wǎng)）的路政、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)行的行業(yè)（監(jiān)）管理，是未來各級公路行業(yè)主管部門的核心職能。特別是高速路網(wǎng)運(yùn)行管理的功能定位、業(yè)務(wù)職責(zé)、工作流程等尚未在行業(yè)內(nèi)形成統(tǒng)一認(rèn)識與明確要求的情況下，“全國一張網(wǎng)”的理念與思路將引領(lǐng)其健康發(fā)展。
國外公路交通管理現(xiàn)狀
高速公路交通管理體制上的弊端是制約公路交通管理水平乃至國家運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素。國外先進(jìn)的管理實(shí)踐和改革經(jīng)驗(yàn)對我國高速公路“全國一張網(wǎng)”建設(shè)推進(jìn)具有重要借鑒意義。
1.美國公路交通管理現(xiàn)狀
在美國，交通運(yùn)輸部門是道路交通管理的主管部門，警察部門是道路交通管理的參與協(xié)作部門。美國的道路交通安全管理體制特點(diǎn)則是：雖然圍繞交通安全而構(gòu)建的組織機(jī)構(gòu)眾多，但其設(shè)立依據(jù)客觀需求，職責(zé)不亂，協(xié)調(diào)不亂，執(zhí)行不亂。
美國在聯(lián)邦政府一級設(shè)有交通部，各州有交通廳(以及車輛管理局)，各市縣設(shè)有交通局。交通部門的主要職責(zé)是：運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、市場準(zhǔn)入、運(yùn)輸行業(yè)管理、公路設(shè)施管理、交通安全、車輛管理(包括新車認(rèn)證、車輛注冊、發(fā)牌發(fā)證、車輛檢測)，駕駛員管理(包括駕駛員考試、駕駛標(biāo)準(zhǔn)、駕照發(fā)放)、駕培行業(yè)管理、交通監(jiān)控、交通信號、道路標(biāo)志線管理等。
警察部門參與交通管理協(xié)作主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，美國的警察部門不制定道路交通管理法規(guī)，是純粹的現(xiàn)場執(zhí)法部門。其次，交通運(yùn)輸部門與車輛管理部門的車輛管理、駕駛員管理以及相關(guān)的行政執(zhí)法，離不開警察部門的協(xié)助。三是交通部門負(fù)責(zé)建設(shè)、管理信息系統(tǒng)并有接口提供給警察部門使用，這是警察參與道路交通管理的重要條件。
2.英國公路交通管理現(xiàn)狀
英國現(xiàn)行的交通管理職責(zé)主要由英國環(huán)境、運(yùn)輸和地方事務(wù)部(即運(yùn)輸部)負(fù)責(zé)。英國普遍實(shí)行了“大部制”機(jī)構(gòu)模式，將業(yè)務(wù)相近或相關(guān)性強(qiáng)的部門盡可能進(jìn)行合并，“決策與執(zhí)行”相分離，以利于部門之間的共同協(xié)調(diào)和政府資源的有效利用。運(yùn)輸部則是由以前的環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸管理以及地方事務(wù)三個(gè)部合并組成的。
自1988年起，英國政府在各個(gè)部之外設(shè)立若干“執(zhí)行局”，專司行政執(zhí)行職能，負(fù)責(zé)向社會提供高質(zhì)量的服務(wù)。目前，運(yùn)輸部內(nèi)部只保留一些核心部門，負(fù)責(zé)有關(guān)道路交通的政策制定、政策執(zhí)行監(jiān)督以及財(cái)政資助等事務(wù)，有關(guān)交通運(yùn)輸方面的具體事務(wù)，大都通過下面的“執(zhí)行局”和非政府部門的“公共團(tuán)體”來完成。
英國主管警察事務(wù)的最高行政當(dāng)局是英國內(nèi)務(wù)部，內(nèi)務(wù)部下設(shè)警察總局，但警察總局并不負(fù)責(zé)交通管理。交通警察的主管部門是“警官協(xié)會”，該協(xié)會是全國性的警察組織，成員包括全國各地的警察機(jī)構(gòu)。協(xié)會下設(shè)交通委員會，專門負(fù)責(zé)交通執(zhí)法工作。
目前，全國范圍內(nèi)共設(shè)有32個(gè)隸屬于地方政府的“警察控制辦公室”，專門負(fù)責(zé)國家高速公路和干線公路網(wǎng)的交通巡邏和執(zhí)法工作。地方公路交通由地方政府負(fù)責(zé)管理，交通執(zhí)法由地方警察負(fù)責(zé)。在道路交通管理方面，運(yùn)輸部門和警察部門職責(zé)分工明確，彼此相互配合。
3.德國公路交通管理現(xiàn)狀
與英國類似，德國聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部是主管警察機(jī)構(gòu)的最高機(jī)構(gòu)，但在聯(lián)邦并沒有交通警察。交警屬于各個(gè)州政府管理，只負(fù)責(zé)聯(lián)邦高速公路、聯(lián)邦公路、州級公路的交通執(zhí)法。
有關(guān)交通、運(yùn)輸方面的法律法規(guī)制定、政策制定、政策監(jiān)督等事務(wù)都是由運(yùn)輸部負(fù)責(zé)的。警察在公路上的職責(zé)主要是作為“現(xiàn)場客觀情況的記錄者”，執(zhí)法內(nèi)容不僅僅包括交通違章處理、限速等，還包括保險(xiǎn)、路產(chǎn)損壞、救護(hù)的登記。一般性的交通事故都由當(dāng)事人和保險(xiǎn)公司自行處理；人員傷亡的事故，交警除記錄事故現(xiàn)場外，也并不對事故責(zé)任和賠償做出決定；只有交通設(shè)施出現(xiàn)故障影響交通正常通行，交警才上路指揮交通。
此外，德國許多城市不設(shè)立警察局，警察由州政府掌管。城市道路交通執(zhí)法不由警察部門負(fù)責(zé)，而由其他部門負(fù)責(zé)。
正略咨詢認(rèn)為，可從美國、英國、德國的公路一體化管理經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)以下幾點(diǎn)：
1.實(shí)行“大部制”的橫向部門格局，有利于業(yè)務(wù)相近或相關(guān)的部門之間的協(xié)調(diào)和政府資源合理有效地使用。一方面有利于理順政府事務(wù)邏輯關(guān)系，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)溝通、政府資源的有效利用、各部門政策的整合；另一方面，政府機(jī)構(gòu)和人員更加精簡，促進(jìn)政府職能不斷向社會轉(zhuǎn)移和向地方下放。這種“大部制”的橫向部門格局，與國內(nèi)實(shí)行的“綜合管理”模式在性質(zhì)上有很多的相似之處。
2.實(shí)行決策與執(zhí)行相分離的縱向機(jī)構(gòu)格局，有利于保證政府行政管理的公平和效率。如前述中，英國將眾多的行政執(zhí)法、公共產(chǎn)品和服務(wù)提供等事務(wù)轉(zhuǎn)移到“執(zhí)行局”；而德國作為聯(lián)邦制的國家，聯(lián)邦政府部門主要負(fù)責(zé)政策制定和政策實(shí)施，將行政執(zhí)行、公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供交給州政府和地方政府或民間協(xié)會來承擔(dān)。
3.中央和地方職責(zé)分工明確，有利于各自積極性的充分發(fā)揮和國家的穩(wěn)定。如在公路管理方面，英國公路總局代運(yùn)輸部負(fù)責(zé)全國6500英里的高速公路和國家干線公路網(wǎng)的運(yùn)營、管理和養(yǎng)護(hù)工作，其他公路則全部由地方當(dāng)局管理。
4.高新技術(shù)的發(fā)展，使管理技術(shù)和手段日趨先進(jìn)，政府管理能力不斷提高。當(dāng)前大量的電子通訊、計(jì)算機(jī)自動(dòng)控制系統(tǒng)等使得各種信號、標(biāo)牌、指示可以根據(jù)交通狀況隨時(shí)調(diào)整，大大提高交通管理的可預(yù)見性，這一切有賴于交通部門的深度參與。同時(shí)，警察參與交通管理的作用較以前大大減弱。
綜合分析部分西方國家交通管理體制的共性特點(diǎn)：
一是道路交通管理在本質(zhì)上是一項(xiàng)綜合管理，這種本質(zhì)要求國家把涉及交通管理的各項(xiàng)職責(zé)總體劃定，統(tǒng)一協(xié)調(diào)；
二是道路交通管理由交通部(或運(yùn)輸部)負(fù)責(zé)，警察只負(fù)責(zé)道路交通安全方面的執(zhí)法；
三是隨著計(jì)算機(jī)自動(dòng)控制系統(tǒng)的不斷發(fā)展和完善，公路管理部門在道路交通管理方面的參與程度愈來愈深。公路管理部門依靠科技優(yōu)勢，承擔(dān)了交通技術(shù)設(shè)施、交通流量控制、交通狀況預(yù)測等工作；
四是行政法制體系完善，分工合理，執(zhí)法程序規(guī)范，降低了政府的管理成本。
我國高速公路“全國一張網(wǎng)”建設(shè)
推進(jìn)建議
對中國而言，在960萬平方公里土地上將鋪設(shè)廣泛的高速公路網(wǎng)絡(luò)建成“全國一張網(wǎng)”并非易事，需要全方位多層次的統(tǒng)籌、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)。
正略咨詢認(rèn)為，可從以下幾點(diǎn)入手，推動(dòng)高速公路網(wǎng)絡(luò)多層次、跨區(qū)域共商共建、共管共享：
1.統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，專業(yè)管理。
結(jié)合國企改革重點(diǎn)，加快行業(yè)兼并重組進(jìn)度，以省級行政區(qū)為單位成立高速公路總公司或集團(tuán)公司，受政府委托，對省內(nèi)各高速公路子公司實(shí)施管理。
條件成熟時(shí)，在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較為密切的相鄰省市之間組建跨地區(qū)集團(tuán)公司，形成規(guī)?；?jīng)營優(yōu)勢，走高速公路運(yùn)營管理集團(tuán)化之路，以便于更有效地服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)。國內(nèi)部分省(市)在高速公路管理方面已經(jīng)走在前列，形成可借鑒的模式，比如江蘇交通控股集團(tuán)下設(shè)江蘇省高速公路經(jīng)營管理中心，天津高速集團(tuán)下設(shè)運(yùn)營事業(yè)部集中管理行政范圍內(nèi)的高速公路運(yùn)營等。規(guī)?；?jīng)營是降低高速公路運(yùn)營成本、規(guī)范管理、提高運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量的有效保證。
專業(yè)化的大集團(tuán)運(yùn)作，優(yōu)勢明顯：首先可以共享優(yōu)質(zhì)資源，降低培訓(xùn)成本；其次可以統(tǒng)一管理，平衡地區(qū)間稅負(fù)，以最大限度獲得稅收優(yōu)惠政策；第三，專業(yè)化管理，實(shí)現(xiàn)精簡、高效的運(yùn)營模式，打造核心競爭能力。
2.制定統(tǒng)一的高速公路運(yùn)營管理法規(guī)和技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化管理。
高速公路行業(yè)是相對壟斷的行業(yè)，但執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一和管理規(guī)范的缺失使得地區(qū)性的規(guī)模效益很難實(shí)現(xiàn)。
目前交通運(yùn)輸部結(jié)合已經(jīng)頒布的《公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，正組織力量研究編制《高速公路服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》。新標(biāo)準(zhǔn)將針對高速公路通行、收費(fèi)、服務(wù)區(qū)管理、交通出行信息服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)，明確服務(wù)目標(biāo)和技術(shù)指標(biāo)，引導(dǎo)各地進(jìn)一步改進(jìn)提升高速公路服務(wù)質(zhì)量，更好地服務(wù)公眾安全便捷出行。
同時(shí)還將統(tǒng)籌考慮建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的公路管理體制，解決目前高速公路管理主體多元化、體制機(jī)制僵化等問題；探索整合交通運(yùn)輸行業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，解決執(zhí)法主體地位不明確、多頭執(zhí)法、重復(fù)檢查等問題。
相信新政策的出臺，能基本適應(yīng)高速公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理等快速發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)高速公路運(yùn)營管理的有序化和標(biāo)準(zhǔn)化。
3.加快運(yùn)營管理的信息化建設(shè)步伐。
在全球信息技術(shù)廣泛應(yīng)用的背景下，高速公路運(yùn)營管理過程中，也應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段，比如衛(wèi)星定位技術(shù)、CAD數(shù)字成圖技術(shù)、GIS技術(shù)以及智能交通系統(tǒng)和物流技術(shù)等。
在高速公路運(yùn)營管理信息化建設(shè)過程中，不能一味地依賴政府財(cái)政投入，而是應(yīng)當(dāng)對運(yùn)營管理市場化主體進(jìn)行全面考慮，并在此基礎(chǔ)上提出與實(shí)際需求相適應(yīng)的軟件和硬件技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使資金應(yīng)用效率得以提高。
同時(shí)，在選用技術(shù)方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)競爭者與主管部門的可行性分析和可靠性論證，然后再確定最優(yōu)技術(shù)方案，從而有效促進(jìn)高速公路運(yùn)營管理的信息化建設(shè)。
要加快建設(shè)全國高速公路“交通大腦”，提升高速公路智能化管理水平。從國家層面加強(qiáng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)交通運(yùn)輸、公安、通信、氣象、應(yīng)急等行業(yè)，解決跨行業(yè)、跨省區(qū)的信息數(shù)據(jù)割裂、數(shù)據(jù)制式不統(tǒng)一等問題，統(tǒng)一全國高速公路運(yùn)輸車輛、人員、基礎(chǔ)設(shè)施狀態(tài)及周圍環(huán)境的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)清單和數(shù)據(jù)接口，保障智慧高速公路建設(shè)的數(shù)據(jù)來源全面、精準(zhǔn)。要加快推進(jìn)數(shù)字化與人工智能技術(shù)相結(jié)合的技術(shù)支撐體系建設(shè)，盡快形成具備“大腦”分析能力的高速公路國家級大數(shù)據(jù)分析平臺。
同時(shí)，加大北斗導(dǎo)航系統(tǒng)在交通運(yùn)輸行業(yè)的推廣應(yīng)用力度，擴(kuò)充外部有效信息來源。在現(xiàn)有高速公路系統(tǒng)基礎(chǔ)上，有計(jì)劃地完善智能信號和信息管理系統(tǒng)，建立智慧交通卡口系統(tǒng)，在車輛端和駕乘客戶端開發(fā)智能導(dǎo)引終端，采用區(qū)塊鏈技術(shù)升級可追溯的出行即服務(wù)（MaaS）系統(tǒng)。統(tǒng)籌部署數(shù)據(jù)采集、“交通大腦”、管理終端等各環(huán)節(jié)、各方面工作，盡快實(shí)現(xiàn)高速公路海量數(shù)據(jù)“收集-分析-決策-管理”閉環(huán)使用。
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參考文獻(xiàn)：
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作者：正略交通運(yùn)輸與現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)課題組
龔平、王韻琪
編輯：Xin
責(zé)編：Little J Xin
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