淺談我國高速公路運營體制管理
一、當(dāng)前我國高速公路運營管理體制存在的問題
現(xiàn)代管理學(xué)認(rèn)為，組織管理體制由組織“運作目標(biāo)、職能配置、機構(gòu)設(shè)置、運行機制”四大要素構(gòu)成。相應(yīng)地，高速公路管理體制也由此構(gòu)成。
從功能上講，高速公路管理體制是高速公路管理工作的載體，是高速公路持續(xù)、快速、健康發(fā)展的制度保證。當(dāng)前，高速公路管理體制過程中存在一些問題，究其根源很大程度上是由管理機構(gòu)設(shè)置不合理、職能配置不健全、運行機制不完善等體制因素造成的。
?。ㄒ唬C構(gòu)設(shè)置不夠合理，交通政令難以暢通
確保交通政令暢通是高速公路管理健康高效運轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)。但是，在個別高速公路上市公司、獨資和合資的經(jīng)營企業(yè)以及一些高速公路集團公司中卻存在接受交通行業(yè)管理的意識淡漠，對行業(yè)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不夠積極和主動，甚至損害交通可持續(xù)發(fā)展的情況。
（二）職能配置不夠健全，公眾出行利益受損
高速公路經(jīng)營領(lǐng)域?qū)儆?/span>“市場失靈”范疇。在經(jīng)濟本質(zhì)上，高速公路產(chǎn)業(yè)是一個不完全競爭市場，具有較為明顯的自然壟斷性。在這種自然壟斷的市場結(jié)構(gòu)下，由于同一方向路段供給的稀缺性，以及“捆綁收費”現(xiàn)象的存在，使得高速公路經(jīng)營者可能憑借壟斷經(jīng)營的強勢地位損害消費者的利益，甚至置公共利益于不顧，片面追求自身經(jīng)濟利益的最大化。在高速公路養(yǎng)護過程當(dāng)中，這一現(xiàn)象最為突出。有的公司將公司短期經(jīng)濟利益凌駕于國家長遠(yuǎn)利益之上，未能根據(jù)實際路況提供足夠的養(yǎng)護及大、中修資金，導(dǎo)致路況水平下降。
目前對于大多數(shù)國有獨資或控股的高速公路公司來說，存在政府股權(quán)管理與政府行政管理、政府行政管理與企業(yè)自身管理互相混淆的問題。政府通過特許協(xié)議來制定收費期限、收費費率區(qū)間、服務(wù)質(zhì)量水平、養(yǎng)護維修技術(shù)水平等行政管理職能尚沒有充分體現(xiàn)，造成政府交通主管部門主要負(fù)責(zé)路政執(zhí)法的不當(dāng)現(xiàn)象。高速公路管理體制是在公路交通領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府管理職能的重要組織形式，其中的行政管理職能是政府管理社會公共事務(wù)的權(quán)力與責(zé)任在交通公路部門的具體表現(xiàn)，在該領(lǐng)域政府不應(yīng)無所作為。但是，事實上政府監(jiān)管的“缺位”很大程度上導(dǎo)致了高速公路內(nèi)在的社會公益性屬性特征為經(jīng)營型特征所掩蓋，使得公路提供社會效益的功能未能得到有效的體現(xiàn)。
（三）運行機制不夠完善，行業(yè)監(jiān)管手段匱乏
傳統(tǒng)的高速公路管理主要是通過行政命令進行運轉(zhuǎn)。而在當(dāng)前完善社會主義市場經(jīng)濟體制的條件下，對高速公路實施有效管理需要采取多種方式，實現(xiàn)技術(shù)、經(jīng)濟、行政、法律等多種運行機制的協(xié)同配合。在這些機制中，其他幾種只有獲得相應(yīng)的法律保證才能有效實施，因此完善法律機制，實現(xiàn)高速公路管理法制化是提高高速公路管理水平的根本保障。為實現(xiàn)公路的法制化管理，國家已先后頒布實施了《公路法》、《公路管理條例》、《路政管理規(guī)定》等多部法律、法規(guī)與部門規(guī)章，使得公路管理初步走上了規(guī)范化、法制化軌道，對保障公路技術(shù)狀態(tài)的完好與暢通發(fā)揮了非常積極的作用。但是，與發(fā)達(dá)國家情況相比我國公路立法建設(shè)還有較大差距，在高速公路管理立法方面這一問題更是突出。雖然1997年出臺的《公路法》對公路建設(shè)和收費公路作了原則性規(guī)定，但并未對高速公路管理內(nèi)容、管理手段、執(zhí)法主體等基本要件提供具體規(guī)范?，F(xiàn)今國內(nèi)還沒有一套全國統(tǒng)一適用的高速公路的單行法，實施管理的依據(jù)僅僅參照普通公路的法律條款的，其通用性與完備性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，制定較為完備的法律來規(guī)范與調(diào)整高速公路管理行為，使政府對高速公路的行業(yè)管理職能能夠有效實現(xiàn)，各項工作的開展能夠有章可循已刻不容緩。
二、相關(guān)政策措施建議
由于受當(dāng)前相關(guān)管理體制和法律體系的影響，要實現(xiàn)上述高速公路運營管理模式還需要國家在相關(guān)政策法規(guī)上的支持。
?。ㄒ唬┡Λ@取相關(guān)授權(quán)，完善“兩級三層”體系，建立國資監(jiān)管架構(gòu)建議
在充分研究論證的基礎(chǔ)上，擬定構(gòu)建新的公路國有資產(chǎn)管理體系的方案。由于在國有資產(chǎn)監(jiān)管方面，按照國家目前的法規(guī)只能是國資部門作為監(jiān)管單位，交通主管部門沒有資產(chǎn)管理方面的權(quán)能。因此要實現(xiàn)上述的高速公路管理體制架構(gòu)，需力爭省級交通主管部門作為公路國有資產(chǎn)的出資人代表，按照“兩級三層”的體系建立公路國有資產(chǎn)管理架構(gòu)。
?。ǘ┙⑻卦S經(jīng)營制度，轉(zhuǎn)變政府行政職能，完善微觀規(guī)制體系
按照黨中央轉(zhuǎn)變政府職能的要求，在應(yīng)該強化政府監(jiān)管職能的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)職能到位而不缺位；在應(yīng)該強化市場機制的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)職能轉(zhuǎn)移而不越位。
建議貫徹“政企分開”原則，將國有高速公路公司中具有行政性質(zhì)色彩的職能予以剝離，將其集中于交通主管部門，以便強化政府在市場失靈領(lǐng)域的監(jiān)管職能，實現(xiàn)政府監(jiān)管不缺位，有效體現(xiàn)高速公路內(nèi)在的社會公益性屬性，有力維護公眾出行利益。建議按照國務(wù)院關(guān)于相同或相近的職能交由同一個部門承擔(dān)的要求，歸并交通管理部門相同或相近的管理機構(gòu)，實行高速公路與一般公路統(tǒng)一管理，將政府高速公路管理職能統(tǒng)一賦予“公路局”一個機構(gòu)，實行精兵簡政，以充分改善各級政府交通行政管理機構(gòu)的整體效能，提高科學(xué)行政水平。
建議在科學(xué)界定高速公路管理中政府與企業(yè)各自的職能及其活動邊界的基礎(chǔ)上，通過建立完善的特許經(jīng)營制度，明確政府與經(jīng)營者之間責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，賦予政府特許的經(jīng)營機構(gòu)較為充分的自主經(jīng)營的職責(zé)。同時，豐富與完善政府行政管理職能，建立高速公路收費費率價格聽證會制度以及對養(yǎng)護維修水平進行服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管的制度。
?。ㄈ┙⒔∪ㄒ?guī)體系，推行綜合執(zhí)法模式，充實完善運行機制
“依法治路”是公路交通領(lǐng)域依法行政的重要有機組成部分，是保證我國高速公路健康、持續(xù)、快速發(fā)展的先決條件。要盡快改變我國高速公路立法建設(shè)滯后于實踐需要的局面，及時將有效的行政管理成果通過立法手段固定下來，同時積極調(diào)整、修訂現(xiàn)行法律法規(guī)法使高速公路管理納入法治化軌道。多頭執(zhí)法，相互掣肘是一些地方高速公路處于低效運行狀態(tài)的重要原因。實行綜合執(zhí)法是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是規(guī)范市場經(jīng)濟秩序迫切需要。要按國務(wù)院辦公廳關(guān)于實行綜合行政執(zhí)法試點工作的要求，合并組建綜合執(zhí)法機構(gòu)，提高管理效率，降低管理成本。建議積極貫徹決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的行政三分制原則，將執(zhí)行職能通過法律授權(quán)形式賦予相對獨立的高速公路執(zhí)法總隊，使其成為綜合行政執(zhí)法主體；建議逐步將高速公路執(zhí)法總隊納入行政序列，以較好的符合行政訴訟法的要求，解決行政執(zhí)法主體合法性的認(rèn)定問題。
建議逐步探索綜合執(zhí)法的發(fā)展思路，形成“一支隊伍對外”的行業(yè)新形象，以提高執(zhí)法效率，避免多頭上路、輪番檢查、重復(fù)處罰現(xiàn)象的發(fā)生。鑒于實行完全意義上的綜合執(zhí)法會面對人員分流與安置、機構(gòu)的合并與重組等現(xiàn)實問題，建議在起步階段通過路政、運政、稽征“聯(lián)合執(zhí)法”的形式予以實施。
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