養(yǎng)護(hù)是朝陽產(chǎn)業(yè)——“十三五”帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇
“十三五”是不是公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)的機(jī)遇期？財(cái)稅體制改革給養(yǎng)護(hù)事業(yè)帶來了機(jī)遇還是挑戰(zhàn)？面對(duì)這樣一個(gè)新形勢，公路養(yǎng)護(hù)管理與生產(chǎn)部門應(yīng)該做哪些思考準(zhǔn)備？交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院戰(zhàn)略與政策研究所所長徐麗給出了她的答案。從需求的角度看，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)可謂是一個(gè)朝陽產(chǎn)業(yè)，前景非常好。公路行業(yè)的資金需求具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是路網(wǎng)需要較長的建設(shè)期才能逐步形成，建設(shè)期間投資強(qiáng)度大；二是公路使用期間也需要持續(xù)、穩(wěn)定、大量的資金投人；三是公路行業(yè)資金總規(guī)模呈不斷穩(wěn)定上升趨勢，并不會(huì)因?yàn)槁肪W(wǎng)形成而大規(guī)模減少需求，因?yàn)榻ㄔO(shè)是一點(diǎn)一點(diǎn)建的，但建設(shè)完成后都要養(yǎng)護(hù)，而且路齡越長，養(yǎng)護(hù)需求越高。以美國為例，美國路網(wǎng)總規(guī)模660萬公里，每年用于公路的改造和維護(hù)資金一直在增長，1980年建設(shè)基本完成后，公路養(yǎng)護(hù)改造的投資在GDP中的占比一直穩(wěn)定在1.5%左右；到2012年，公路的財(cái)政支出（建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、還息）約2200億美元（約1.4萬億元人民幣），遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出當(dāng)年大規(guī)模建設(shè)時(shí)的資金規(guī)模。目前，美國公路網(wǎng)的總體使用年限達(dá)到30年，公路基礎(chǔ)設(shè)施正在老化，每年2200億美元的投人已經(jīng)不足以維持其繼續(xù)保持良好的運(yùn)行。為此，美國知名戰(zhàn)略家布熱津斯基驚呼：“當(dāng)今世界，美國與中國的競爭很可能愈演愈烈，基礎(chǔ)設(shè)施老化可能成為美國衰落的標(biāo)志和征兆?！?/section>截至2014年，我國公路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到430多萬公里。公路建設(shè)改造投資及養(yǎng)護(hù)和還息合計(jì)投人約1.9萬億元，總額已超過美國。我國公路行業(yè)從20世紀(jì)80年代開始到現(xiàn)在大約經(jīng)歷了30年的建設(shè)，路網(wǎng)已經(jīng)基本形成。預(yù)計(jì)“十三五”期我國公路行業(yè)建設(shè)投資在GDP中的占比將逐步下降，建設(shè)需求開始逐步降低但養(yǎng)護(hù)需求快速上升。我們預(yù)測，公路行業(yè)“十三五”養(yǎng)護(hù)資金需求將超過1.5萬億元的規(guī)模。“十三五”期間，除繼續(xù)有序推進(jìn)新增國家高速公路建設(shè)、重點(diǎn)高速公路的擴(kuò)容以外，國家公路網(wǎng)和省道網(wǎng)調(diào)整后，普通國省道的總規(guī)模超過50萬公里，國省干線的升級(jí)改造將成為需求的重點(diǎn)。初步判斷行業(yè)整體的發(fā)展趨勢是，“十四五”期間，大部分省市公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的需求將達(dá)到總體平衡，東部一些地區(qū)養(yǎng)護(hù)需求甚至將超過建設(shè)需求。由此我們判斷，養(yǎng)護(hù)發(fā)展的總體態(tài)勢非常樂觀。目前，公路行業(yè)的資金來源是以債務(wù)為主，專項(xiàng)資金和專項(xiàng)稅費(fèi)只占不到資金總數(shù)的三分之一。2011年開始，公路行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)融資困難，雖然每年完成的投資規(guī)模一直在穩(wěn)步增加，但主要是依靠各種稅費(fèi)的增加來實(shí)現(xiàn)的，債務(wù)規(guī)模出現(xiàn)下降的趨勢。自2011年、2012年以來，之前公路行業(yè)非常成功的建設(shè)養(yǎng)護(hù)融資機(jī)制發(fā)生了重大變化。過去，公路行業(yè)的發(fā)展就像—輛自行車，前輪是專項(xiàng)資金，后輪是債務(wù)。前輪通過地方體制這根鏈條把后輪帶動(dòng)起來地方體制可大大調(diào)動(dòng)地方政府的積極性?！皟蓚€(gè)輪子”就是以收費(fèi)公路政策為依托的項(xiàng)目貸款，以及以統(tǒng)借統(tǒng)還為依托的政府貸款（即“平臺(tái)貸款”）。現(xiàn)在出問題了，兩個(gè)輪子都轉(zhuǎn)不下去了，收費(fèi)公路收不抵支，貸不到款，融資能力下降；地方融資平臺(tái)被規(guī)范和清理，融資能力特別是普通公路的債務(wù)性資金來源大大減少。如果整個(gè)行業(yè)的融資形勢就像是這樣一輛騎不下去的自行車，那么我們必須考慮養(yǎng)護(hù)的錢在哪里？誰來保證？這是行業(yè)必須面對(duì)的非常現(xiàn)實(shí)的問題。現(xiàn)在公路行業(yè)在資金方面陷人的困境，是長期靠負(fù)債來發(fā)展導(dǎo)致的結(jié)果。財(cái)政投入越來越不足，政府沒錢又想干事，那么就責(zé)任下壓，不斷下放體制，地方想發(fā)展但沒有錢，只有依托甚至依賴收費(fèi)公路政策搭平臺(tái)借債，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之不斷積累。在發(fā)展的過程中，當(dāng)借債的主體運(yùn)行不下去的時(shí)候，就再組建一個(gè)新主體，以致搭建了各種各樣的融資平臺(tái)和管理運(yùn)營主體，隨之又導(dǎo)致“路網(wǎng)不斷被分割、管理不斷改體制、越還債越多”的混亂局面。因此，在目前建設(shè)資金沒有著落、債務(wù)無法償還的情況下，誰還能來關(guān)心養(yǎng)護(hù)，哪個(gè)資金能用來確保養(yǎng)護(hù)？總的來說,“十三五”我們既有機(jī)遇又有挑戰(zhàn),最大的機(jī)遇是進(jìn)人了養(yǎng)護(hù)新時(shí)代,但面臨的挑戰(zhàn)就是不知道錢從哪里來,也不知道怎么花、怎么管。錢應(yīng)該是從財(cái)政來,且取決于財(cái)政的總盤子有多大。對(duì)省而言,國道的養(yǎng)護(hù)資金有增加,省道的不確定,農(nóng)村公路的更難保證。所以,錢從哪里來是一個(gè)大問號(hào)。一般財(cái)政廳的主張是“公式加因素法”,那么公路管理機(jī)構(gòu)只剩下告知財(cái)政廳公路里程數(shù)這一個(gè)職能了嗎?公路養(yǎng)護(hù)管理單位的職責(zé)到底是什么,這是需要明確的。例如:若國道養(yǎng)護(hù)資金的一半來自中央,那么誰來監(jiān)督其使用?誰來考評(píng)其績效?這都是行業(yè)面臨的挑戰(zhàn)。養(yǎng)護(hù)是一個(gè)無人喝彩的行業(yè)。領(lǐng)導(dǎo)重視固然重要,但是如果沒有法律法規(guī)等制度保證,也是靠不住的。當(dāng)前,需要我們立即著手的事情是應(yīng)對(duì)未來,要讓養(yǎng)護(hù)行業(yè)可持續(xù),讓公路這一寶貴的資產(chǎn)能夠維持下去的話,必須趕快建立符合改革要求的制度保障。養(yǎng)護(hù)管理的新制度建設(shè),是重中之重。養(yǎng)護(hù)制度首先要解決如何測算、確定養(yǎng)護(hù)需求的問題,這也是我們與財(cái)政部門意見分歧最大的的地方。如何確定需求,首先必須要轉(zhuǎn)變理念,要從過程導(dǎo)向轉(zhuǎn)為目的導(dǎo)向,“你要什么服務(wù)水平的路網(wǎng)”,而不是我要多少人工砂石費(fèi)用,從“要過程上的錢”變?yōu)椤耙c結(jié)果相匹配的錢'。同時(shí),過去按照小修保養(yǎng)、中修、大修等方式來測算養(yǎng)護(hù)需求,是有問題的。現(xiàn)在,我們必須趕快建立資產(chǎn)評(píng)估制度,把公路行業(yè)的資產(chǎn)全面評(píng)估出來,并以此來測算養(yǎng)護(hù)需求。這樣我們的需求才能牢牢地掌握在自己手中,而不是財(cái)政說了算。考核效果方面,要轉(zhuǎn)變觀念,用看得見、算得出的指標(biāo)(比如與綠色的關(guān)系、與大氣污染的關(guān)系、與車速的關(guān)系,甚至是與事故的關(guān)系等),加大考核的頻次, 并增加社會(huì)監(jiān)督。未來,公路管理機(jī)構(gòu)要變成行業(yè)的監(jiān)管者和企業(yè)領(lǐng)錢的簽字者。國外的公路管理機(jī)構(gòu)都是監(jiān)管者的角色,這需要制度創(chuàng)新和制度建設(shè)。養(yǎng)護(hù),其實(shí)是一種服務(wù),由政府來購買的服務(wù)。公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該做的是購買服務(wù)的體系建設(shè)和評(píng)價(jià)體系建設(shè)。然后,由財(cái)政出錢、企業(yè)干活。對(duì)養(yǎng)護(hù)行業(yè)發(fā)展來說,理念與創(chuàng)新十分重要。首先在理念上,要與三年滾動(dòng)預(yù)算、五年財(cái)政規(guī)劃等工作相結(jié)合,甚至與全壽命周期理念相結(jié)合,做一些創(chuàng)新的養(yǎng)護(hù)長期合同,因?yàn)橛虚L期的利益才有長期的責(zé)任和激勵(lì)。所有這些理念的落實(shí),都要靠創(chuàng)新。關(guān)于養(yǎng)護(hù)市場化,也需要我們重新理解,不是人從事業(yè)單位變成企業(yè)身份了就是市場化。市場化是要有競爭,要有價(jià)格激勵(lì),并且要放開這個(gè)價(jià)格,保證資金需求的情況才能市場化。另外,我們有必要考慮將“設(shè)計(jì)施工總承包”延伸到設(shè)計(jì)施工養(yǎng)護(hù)總承包”,這是國外非常流行的一種承包模式。我們此前的設(shè)計(jì)施工總承包只是建設(shè)階段的。假如把一條路長期包給一家公司,公路管理機(jī)構(gòu)每月考核其養(yǎng)護(hù)質(zhì)量、簽字確認(rèn)后,企業(yè)再去領(lǐng)取費(fèi)用,必然激勵(lì)這家公司創(chuàng)新工作、用心工作、增大投入。所以,我認(rèn)為制度創(chuàng)新是最綠色的,比技術(shù)創(chuàng)新更根本,更重要。昨天已經(jīng)是歷史,明天還是一個(gè)謎, 而今天卻是個(gè)禮物。我們應(yīng)該把握住機(jī)遇,在制度創(chuàng)新、理念創(chuàng)新上走得更遠(yuǎn)。
本站僅提供存儲(chǔ)服務(wù)，所有內(nèi)容均由用戶發(fā)布，如發(fā)現(xiàn)有害或侵權(quán)內(nèi)容，請
點(diǎn)擊舉報(bào)。
