各位主任、秘書長、各位委員：
我受省政府委托，現(xiàn)就《山東省農(nóng)村公路條例（草案）》（以下簡稱《條例草案》）作如下說明：
一、立法的必要性及其意義
農(nóng)村公路（包括縣道、鄉(xiāng)道和村道，下同）是全省公路網(wǎng)的有機組成部分，是農(nóng)村重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件。我省是農(nóng)業(yè)大省、交通大省。長期以來，省委、省政府高度重視農(nóng)村公路工作，省委連續(xù)幾年出臺文件，對加快農(nóng)村公路發(fā)展提出要求；2003年4月5日，省十屆人大第一次會議關(guān)于《政府工作報告》的決議中明確：“爭取用三到五年時間，基本實現(xiàn)所有行政村通柏油路?！笔≌?003年5月印發(fā)了《關(guān)于實施全省農(nóng)村公路改造工程的意見》（魯政發(fā)[2003]38號），明確了全省農(nóng)村公路改造工程的目標任務，并采取了一系列行之有效的措施。2003年以來，在省委、省人大、省政府的正確領(lǐng)導下，我省大力實施農(nóng)村公路改造工程，累計完成投資300多億元，新建和改造農(nóng)村公路10.8萬公里。到2007年底，全省農(nóng)村公路通車里程達18.6萬公里，行政村通油路比例達到94.3%。農(nóng)村公路改造工程的實施，極大地改善了農(nóng)村交通條件，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供了良好的交通保障，贏得了社會各界和人民群眾的衷心擁護。
隨著農(nóng)村公路里程的不斷增加，農(nóng)村公路管理、養(yǎng)護的任務日益艱巨。近年來，國家和省對農(nóng)村公路管理、養(yǎng)護工作十分重視，陸續(xù)出臺了一系列政策措施。2005年，國務院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革方案》（國辦發(fā)[2005]49號），對加強農(nóng)村公路養(yǎng)護管理，建立健全農(nóng)村公路養(yǎng)護管理體制提出了具體要求。2006年，省政府印發(fā)了《山東省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護辦法》(魯政辦發(fā)[2006]2號)，省交通廳也制定了實施細則，對相關(guān)內(nèi)容進行了細化、分解。但是，隨著農(nóng)村公路的快速發(fā)展，農(nóng)村公路管理、養(yǎng)護等方面還存在一些矛盾和問題，主要表現(xiàn)在：一是通村公路建設(shè)和養(yǎng)護的任務繁重。到2007年底，全省還有4916個行政村和相當數(shù)量的自然村未通瀝青（水泥）路，到2010年，需新建改造農(nóng)村公路2.4萬公里。我省農(nóng)村公路占公路總里程的88%，鄉(xiāng)道和村道又占農(nóng)村公路的88%，除日常養(yǎng)護和小修保養(yǎng)外，按照設(shè)計標準，目前已陸續(xù)進入大修期，養(yǎng)護的任務日益繁重。二是農(nóng)村公路養(yǎng)護主體不到位，機制不健全。盡管國務院《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革方案》（國辦發(fā)〔2005〕49號）文件規(guī)定縣級政府是本行政區(qū)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的責任主體，但配套規(guī)定不具體，落實不到位。農(nóng)村公路養(yǎng)護的機制不健全，養(yǎng)護人員明顯不足，部分農(nóng)村公路出現(xiàn)了失管失養(yǎng)現(xiàn)象。三是農(nóng)村公路養(yǎng)護缺乏穩(wěn)定的資金來源。目前，農(nóng)村公路較為穩(wěn)定的資金來源只有按照國家規(guī)定從汽車養(yǎng)路費中列支的補助資金，以及市縣交通部門征收的拖拉機養(yǎng)路費。棗莊、德州和日照等市及部分縣（市、區(qū)）明確從財政資金中列支一定數(shù)額和比例用于農(nóng)村公路養(yǎng)護，部分市和縣（市、區(qū)）試行利用公路冠名權(quán)、路邊資源開發(fā)權(quán)、綠化權(quán)等方式籌集養(yǎng)護資金。但這些籌資渠道都不固定，養(yǎng)護資金缺口總體較大。四是農(nóng)村公路執(zhí)法管理難度大?！豆贩ā肺磳⒋宓兰{入路政管理的范疇，根據(jù)國家和省有關(guān)文件無法對農(nóng)村公路上的違法行為進行處罰。農(nóng)村公路特別是村道上損壞、污染、占用的違法現(xiàn)象比較嚴重，部分超載超限車輛繞行農(nóng)村公路，給農(nóng)村公路造成嚴重破壞。
為切實解決我省農(nóng)村公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、管理工作中存在的問題，制定農(nóng)村公路條例非常必要，十分緊迫。通過制定出臺條例，一是有利于解決農(nóng)村公路無法可依的問題。公路法對國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道進行了規(guī)范，但未對村道進行規(guī)范，而村道是構(gòu)成農(nóng)村公路的主體；加之公路法出臺時間較早，對涉及農(nóng)村公路的規(guī)定又比較原則，針對性和可操作性不夠強，從現(xiàn)狀看，農(nóng)村公路在許多方面存在無法可依的問題。條例一旦制定出臺，將成為公路法有益的補充，從法規(guī)上規(guī)范農(nóng)村公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護行為。二是有利于建立農(nóng)村公路發(fā)展的長效機制。在近幾年加快公路建設(shè)的實踐中，各地積極性高漲，相繼出臺實施了一系列政策措施，積累了許多成功經(jīng)驗，但各地工作開展不平衡，許多地方還存在責任主體不到位、資金來源不固定等問題。條例的出臺實施，在保護各地積極性的基礎(chǔ)上，可以把各地成功的經(jīng)驗做法用法規(guī)的形式固定下來，有效解決存在的上述問題，保證農(nóng)村公路全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。三是有利于全面完成我省農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護、管理任務。加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村公路仍是一項重要而緊迫的任務，條例的制定出臺，有利于進一步提高全省上下對農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護管理重要性的認識，從根本上解決當前面臨的主要矛盾和問題，推動農(nóng)村公路事業(yè)更好更快發(fā)展。
二、《條例草案》的起草過程和主要內(nèi)容
2006年開始，省交通廳在認真總結(jié)幾年來全省農(nóng)村公路改造及養(yǎng)護管理情況的基礎(chǔ)上，開始著手《條例草案》的調(diào)查研究和起草工作。該項目列入了2008年省人大和省政府的立法計劃，作為2008年安排省人大常委會會議審議的法規(guī)項目。為做好起草工作，省人大法工委、省政府法制辦和省交通廳抽出專門工作人員，共同組成起草小組，集中開展調(diào)研和起草工作，并于今年1月形成了《條例草案》初稿。起草小組先后兩次組織有關(guān)專家和管理人員研究論證有關(guān)制度規(guī)范，并召開專題會議進行討論修改，于4月初完成了《條例草案》征求意見稿，并在全省交通系統(tǒng)廣泛征求了意見。5月上旬，省人大法工委、省政府法制辦和省交通廳分別在德州和青島召開了立法片區(qū)座談會，22個市、縣（市、區(qū)）的交通主管部門及農(nóng)村公路管理機構(gòu)參加會議，進一步聽取了基層管理部門的意見，并就意見集中的問題進行了深入論證。在認真研究吸收論證會、座談會以及各市意見的基礎(chǔ)上，修改形成了《條例草案》會簽稿，送請省直有關(guān)部門進行會簽；同時，省政府法制辦將《條例草案》登載在山東政府法制網(wǎng)上公開征求社會各方面的意見。6月份，省人大城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境資源保護委員會與省交通廳組成3個調(diào)研組，赴5個市進行了立法調(diào)研，進一步聽取了各市政府及其有關(guān)部門和人大代表的意見。根據(jù)各部門的會簽意見和調(diào)研意見，省交通廳修改形成了草案送審稿，并按立法程序送省政府法制辦審查。省政府法制辦在認真吸收各市人民政府和有關(guān)方面意見的基礎(chǔ)上，修改形成了草案。6月30日，經(jīng)省政府第15次常務會議討論通過，形成了提請本次會議審議的草案。
《條例草案》共7章51條，主要是根據(jù)《中華人民共和國公路法》，結(jié)合山東農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護、管理工作實際，從規(guī)劃建設(shè)、養(yǎng)護管理、資金籌措與管理以及路政管理等幾個方面設(shè)定了權(quán)利義務規(guī)范；同時，為保障條例的順利實施，《條例草案》還根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，設(shè)定了相應的法律責任。
三、需要說明的幾個問題
（一）關(guān)于農(nóng)村公路建設(shè)問題
我省農(nóng)村公路工作雖然取得了顯著成績，但是今后一個時期，仍然面臨著進一步改造提升與發(fā)展農(nóng)村公路問題，為此《條例草案》專門規(guī)定了規(guī)劃建設(shè)一章，明確了農(nóng)村公路的規(guī)劃要求、建設(shè)標準、設(shè)計施工要求、工程驗收等內(nèi)容。為了統(tǒng)籌農(nóng)村公路與農(nóng)村客運發(fā)展，方便群眾出行，草案明確，農(nóng)村公路客貨站場應當與農(nóng)村公路統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)籌建設(shè)，農(nóng)村公路防護、排水、交通安全等附屬設(shè)施應當與主體工程同步建設(shè)。為在農(nóng)村公路改造中節(jié)約用地，盡量少占耕地，草案對農(nóng)村公路建設(shè)標準提出了要求，規(guī)定農(nóng)村公路建設(shè)應當充分利用現(xiàn)有道路進行改建和擴建。為保障農(nóng)村公路的質(zhì)量與安全，草案規(guī)定，農(nóng)村公路建設(shè)項目應當依法進行招標，瀝青（水泥混凝土）路面、橋梁、隧道等專項工程，應當選擇具有相應資質(zhì)的專業(yè)隊伍施工；草案還進一步明確了農(nóng)村公路的施工許可、工程監(jiān)理和竣工驗收等制度。
（二）關(guān)于農(nóng)村公路的養(yǎng)護管理問題
能否鞏固農(nóng)村公路改造成果，更好地服務于新農(nóng)村建設(shè)，關(guān)鍵在于養(yǎng)護管理。為此，《條例草案》明確了養(yǎng)護要求，規(guī)定農(nóng)村公路養(yǎng)護應當按照技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程進行，做到路基、邊坡穩(wěn)定，路面、構(gòu)造物完好，排水暢通，保證公路正常使用。關(guān)于養(yǎng)護方式，草案進一步明確，農(nóng)村公路養(yǎng)護實行專業(yè)養(yǎng)護與群眾養(yǎng)護、日常養(yǎng)護與集中養(yǎng)護相結(jié)合的方式，推進農(nóng)村公路養(yǎng)護的市場化，逐步實現(xiàn)專業(yè)化養(yǎng)護。為加強養(yǎng)護工程管理，保證農(nóng)村公路大中修養(yǎng)護工程質(zhì)量，草案分別對養(yǎng)護工程計劃編制和養(yǎng)護工程招投標、工程監(jiān)理、質(zhì)量保修等作出了規(guī)定，提出了要求?？偨Y(jié)多年來農(nóng)村公路養(yǎng)護工作經(jīng)驗，為更好的發(fā)揮農(nóng)村公路沿線群眾愛路護路的積極性，因地制宜，做好日常養(yǎng)護工作，草案明確，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府可以采取建立群眾性、專業(yè)性養(yǎng)護組織或者由個人分段承包等方式實施鄉(xiāng)道、村道日常養(yǎng)護。
（三）關(guān)于農(nóng)村公路資金問題
《條例草案》關(guān)于資金問題的規(guī)定原則是，落實國家和省已有的政策規(guī)定，穩(wěn)定資金來源，規(guī)范資金渠道，加強資金管理。在此前提下，不另外增加各級地方財政壓力，不增加群眾負擔。國務院《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革方案》規(guī)定，“建立健全以政府投入為主的穩(wěn)定的養(yǎng)護資金渠道”，除從汽車養(yǎng)路費中列支的補助資金和拖拉機、摩托車養(yǎng)路費外，“地方各級人民政府應當根據(jù)農(nóng)村公路養(yǎng)護的實際需要，統(tǒng)籌本級財政預算，安排必要的財政資金，保證農(nóng)村公路正常養(yǎng)護”。按照國家和省關(guān)于農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護資金來源的現(xiàn)行政策規(guī)定，借鑒各地資金籌措好的做法和經(jīng)驗，《條例草案》對建立政府投資為主、多渠道籌措為輔、社會各界共同參與的資金籌措機制問題進行了明確。為建立健全以政府投入為主的穩(wěn)定的建設(shè)、養(yǎng)護資金籌措渠道，《條例草案》還規(guī)定，縣級以上人民政府應當將農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護資金列入本級財政預算，并根據(jù)農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護需求和財政狀況，逐步增加投入。《條例草案》延續(xù)了現(xiàn)行的建設(shè)資金定額補助政策，規(guī)定省、設(shè)區(qū)的市人民政府對列入省級農(nóng)村公路建設(shè)計劃的建設(shè)項目實行定額補助?！稐l例草案》還規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當安排財政預算資金，用于鄉(xiāng)道、村道的日常養(yǎng)護。為了多渠道籌集資金，《條例草案》還鼓勵單位和個人捐資，鼓勵利用冠名權(quán)、路邊資源開發(fā)經(jīng)營權(quán)、綠化經(jīng)營權(quán)等方式籌集社會資金；通過村莊的村道，其村內(nèi)部分可以由村民委員會按照國家和省有關(guān)規(guī)定，在遵循村民自愿、量力而行的原則下，采取“一事一議”籌資籌勞的方式籌集建設(shè)、養(yǎng)護資金。
（四）關(guān)于農(nóng)村公路管理主體問題
根據(jù)《公路法》和國務院辦公廳印發(fā)的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革方案要求，《條例草案》分別明確了各級政府及所屬交通主管部門在農(nóng)村公路工作中的職責分工，規(guī)定縣級人民政府是本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、管理的責任主體，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府在縣級人民政府確定的職責范圍內(nèi)，負責鄉(xiāng)道、村道的建設(shè)、養(yǎng)護、管理工作。關(guān)于各級交通部門的職責分工，按照《公路法》和我省目前農(nóng)村公路建設(shè)管理的實際情況，草案規(guī)定，省、市兩級交通主管部門負責農(nóng)村公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、管理工作的監(jiān)督和指導；縣級交通主管部門具體負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、管理工作，其所屬的公路管理機構(gòu)承擔農(nóng)村公路的日常管理和養(yǎng)護工作，縣級人民政府交通主管部門派駐鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的交通管理機構(gòu)，在縣級人民政府交通主管部門確定的職責范圍內(nèi)，協(xié)助做好農(nóng)村公路的建設(shè)、養(yǎng)護、管理工作。
（五）關(guān)于路政管理與法律責任問題
依照《公路法》和我省農(nóng)村公路實際，《條例草案》進一步明確，縣級人民政府交通主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路的路政管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村民委員會及其確定的養(yǎng)護組織和養(yǎng)護人員，應當協(xié)助縣級人民政府交通主管部門做好農(nóng)村公路保護工作。針對超限超載車輛嚴重損壞農(nóng)村公路的問題，草案規(guī)定，經(jīng)省人民政府批準，縣級交通主管部門可以在縣道、鄉(xiāng)道上設(shè)置超限超載車輛檢測站（點）；經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府同意，村民委員會根據(jù)村道設(shè)計標準，可以在村道上設(shè)置限高限寬設(shè)施，這也是省內(nèi)外目前治超工作中的實際做法和經(jīng)驗。此外，草案還參照公路法和我省農(nóng)村公路實際，對農(nóng)村公路建筑控制區(qū)、涉路工程、公路安全和公路保護等問題提出了要求。關(guān)于草案中的法律責任，是嚴格按照《行政處罰法》、《公路法》和有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)定的。
以上說明連同《條例草案》，請予審議。[2]
