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記得電視劇《鐵齒銅牙紀曉嵐》里有個場景，大致是紀曉嵐和和珅就一個侵吞賑災(zāi)款案件的對話。紀曉嵐質(zhì)問和珅：“燕城官員把皇上撥下來的賑災(zāi)糧換成麩糠，你知道嗎？”和珅回答：“我倍感欣慰，這一斤糧食可以三斤麩糠，原本救活一個人的糧食，現(xiàn)在可以救活三個?！奔o曉嵐反駁：“那是給牲口吃的！”和珅又答：“災(zāi)民還算人嗎？一個行將餓死的人，已經(jīng)不算人了，什么麩糠，那是好東西。樹皮、草根、觀音土，那都是可以吃的。”

雖然是演繹，但還算靠譜?！靶袑I死的人不算人”此話我印象一直很深。兒時曾讀書，知道歷朝幾乎都會出現(xiàn)餓殍遍野、民不聊生的情況，饑民變流民，流民變暴民，這也往往意味著王朝即將覆滅。80后的我，盡管長在農(nóng)村，物質(zhì)條件比今天要匱乏，但也沒操心過米飯不夠吃，小時候家里老人給我講六七十年代逃荒，吃野菜甚至是觀音土，我并不能真正體會吃不飽飯意味著什么，甚至當時還很好奇觀音土究竟是什么味道。

之所以東拉西扯這多么多，是想說，吃不飽飯無論對一個個體還是一個政權(quán)來說都是致命危險，沒有親身經(jīng)歷，恐怕是很難體會，因為今天要回顧一下我們的耕地保護制度。

1949年新中國建立。當時美國發(fā)表了關(guān)于中美關(guān)系的白皮書，國務(wù)卿艾奇遜給杜魯門總統(tǒng)的信中說到：“人民的吃飯問題是每一個中國政府必然碰到的第一個問題。一直到現(xiàn)在沒有一個政府使這個問題得到解決”。在他看來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的政府也不會解決這個問題。

從建國到改革開放這前30年的歷史看，雖然我們提“以糧為綱”，但糧食問題始終沒有得到徹底解決，原因有很多。不可否認，糧食問題在這30年中某些重大歷史時刻，成為影響乃至左右國家大政方針的關(guān)鍵。在1978年底正當中國農(nóng)村改革的前夜，美國一批中國問題專家向美國國會提交了一份研究報告，認為“中國經(jīng)濟發(fā)展的根本障礙是有待解決的農(nóng)業(yè)問題”，并預(yù)言中國農(nóng)業(yè)的增長率是不會很高的。美國人說的是有道理的，盡管農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到提高，糧食連年豐收，但其實生產(chǎn)力并沒有什么提高，地還是散碎的由個體精耕細作，技術(shù)水平也不見得有多大提升，單產(chǎn)也不可能不斷上升，而這一狀態(tài)將持續(xù)較長時間。

用穩(wěn)定承包關(guān)系來避免土地兼并而導致失地農(nóng)民乃至流民的大量出現(xiàn)，用硬任務(wù)和補貼等手段保證農(nóng)民的糧食生產(chǎn)積極性，這些都是為了保證吃飯，也可以視為保護耕地的一種手段，前提是有一定數(shù)量的耕地。這個邏輯是清楚的。1981年末，國務(wù)院在政府工作報告中提出“我國人口多、耕地少，隨著人口的增長，這個矛盾將越來越尖銳。十分珍惜每寸土地、合理利用每寸土地，應(yīng)該是我們的國策。”有意思的是，次年9月，黨的十二大把計劃生育定為基本國策。

1982年開始，中央連發(fā)五個農(nóng)業(yè)一號文件，對穩(wěn)定承包關(guān)系，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，效果很好，不過耕地減少的問題也逐漸暴露出來。從我們之前幾十年的歷史來看，政策多變是非常突出的表現(xiàn)，現(xiàn)在實行分田到戶，農(nóng)民害怕哪天又一個文件給收回去，怎么辦？占??！開始在自家承包地里蓋房，而且要在土地的正中間蓋，這樣形成既成事實，就沒人搶得走了。這種情況在八十年代十分普遍，大量蓋房又需求大量燒窯燒磚，耕地毀損十分嚴重。1985年國務(wù)院主要領(lǐng)導在山東視察時，說這樣下去怎么得了，當時一年減少的耕地面積相當于一個縣。除了蓋房占地外，隨著經(jīng)濟體制改革的啟動，商品經(jīng)濟開始生根發(fā)芽，糧食生產(chǎn)的回報逐漸將失去對農(nóng)民的吸引力，這個趨勢在取消糧食統(tǒng)購、放開部分農(nóng)產(chǎn)品價格、允許村鎮(zhèn)興辦工商業(yè)以及農(nóng)田水利投入減少之后越發(fā)明顯。

所以，1986年中央發(fā)出七號文件要求清查整頓非農(nóng)建設(shè)用地，成立國家土地管理局，改了8年的土地法匆匆改名《土地管理法》出臺，目的就是要保護耕地，以致于該法在討論時有意見說不如改成《耕地保護法》。

計劃生育的國策，很明白怎么落實，兩人生一個。保護耕地的國策，怎么落實？

在這個國策提出來的之后幾年，盡管年年講、時時提，耕地減少的數(shù)量仍然繼續(xù)穩(wěn)步上升，1985年耕地減少達到建國以來的第二高峰1500萬畝（第一是大躍進時期），同年糧食產(chǎn)量大幅下滑，所以中央才“慌”了，這意味著什么，參照本文第一段，危險不是不可能。

國家土地管理局成立之前，耕地由農(nóng)業(yè)部管，耕地減少，不是農(nóng)業(yè)部不想管，而是管不了。就在《土地管理法》送審前夕，農(nóng)業(yè)部給國務(wù)院臨時交了一個報告，講了一大堆數(shù)據(jù)，大致是以1982年為界，按照人均每日熱量攝入量，分析所需糧食數(shù)量，包括需要攝入的肉類蛋白生產(chǎn)所需的糧食數(shù)量，計算出糧食需求的總數(shù)量。再列舉除糧食以外，棉花、油料等目標需求數(shù)量，按照當時糧食畝產(chǎn)量及單產(chǎn)增長的推測，估計出到20世紀末糧食缺口將達到400億斤。這個報告原文我前前后后翻了若干遍，也沒看懂最終結(jié)果怎么算出來的，相信領(lǐng)導也沒看明白。但有一點是清楚的，它的主旨就是要保護耕地，只不過怎么保護沒有手段，沒有目標。

國家土地管理局是應(yīng)中央7號文件和《土地管理法》而生的，保護耕地在當時而言就是它的天然使命和存在的意義。目標導向雖然現(xiàn)在不怎么火了，但以前一直是我們的改革邏輯。保護耕地、落實國策，耕地在減少，我怎么保護，保護多少算我保護好了？當時的局長王先進是這么考慮的，那就設(shè)立一個目標，只要這個目標能保證長遠吃飯，就不會有大問題。

18億畝，是1987年王先進在大連召開的建設(shè)用地計劃工作會議上正式提出來的。這個數(shù)字，并不是單靠拍腦袋來的。當時有個課題組，在做中國土地人口承載潛力方面的研究，國家土地管理局就利用這個課題組的研究資料來研究，再以當時計生委研究的未來人口峰值15億為基準，考慮科技發(fā)展對糧食產(chǎn)量的提升以及達到中等發(fā)達國家水平人們對糧食的要求等因素，測算出來的。后來聯(lián)合國糧農(nóng)組織在中國做了8年的土地承載力研究，修正了對未來中國人口峰值預(yù)測（16億），保證吃飯問題的結(jié)果也是18億畝。

有了目標，自然需要保障手段，否則就只是一個口號。于是，基本農(nóng)田誕生了。

湖北荊州，位于江漢平原，沃野千里，歷來是我國主要糧、棉、油生產(chǎn)基地。在“以糧為綱”的年代，該地區(qū)年均上交商品糧147.95萬噸，長期居全國地級市之首。改革開放以后隨著交通、工業(yè)用地驟增，城鎮(zhèn)建設(shè)擴張，加上正值“五個輪子一起轉(zhuǎn)，重點抓村辦”口號叫得響的年代，濫用耕地到了勢不可擋的地步。1977年至1987年10年間耕地減少4.47萬公頃，接近1987年當?shù)馗乜偯娣e的8%。

應(yīng)1986年開始的清查整頓大勢，該地也進行了大力整頓，不過，還是由于政策多變的歷史印象，人們包括官員仍覺得過了這陣風就好了，因為管理上與以前并無不同，解決不了根本問題。1988年初，在全地區(qū)土地管理年度總結(jié)會議上，原監(jiān)利縣土地管理局干部劉漢堯提出要像“畫地為牢”那樣把耕地保護起來，以滿足人口的基本承載水平的“人地生態(tài)平衡”設(shè)想引起了重視。荊州地區(qū)迅速安排人員到監(jiān)利縣研究試點，首先在該縣周老咀鎮(zhèn)開展，并確定了兩個基本思路：一是參照動物保護區(qū)、森林保護區(qū)的做法，劃出耕地的保護區(qū)并采取保護措施；二是保護的目標數(shù)量應(yīng)該與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本任務(wù)相掛鉤，以荊州地區(qū)而言，即保證糧食、棉花這兩大農(nóng)產(chǎn)品的基本產(chǎn)出任務(wù)能夠完成。思路確定之后，叫什么名字？有的說叫農(nóng)田保護區(qū)，有的說叫高產(chǎn)農(nóng)田保護區(qū)，有的叫耕地保護區(qū)，后來考慮這個概念對應(yīng)的是兩個基本任務(wù)，叫基本農(nóng)田更合適。

1988年3月10日，第一塊基本農(nóng)田保護木牌在監(jiān)利縣周老咀鎮(zhèn)設(shè)立。到1988年年底，荊州地區(qū)共相繼產(chǎn)生基本農(nóng)田保護區(qū)2000余個，保護面積88萬公頃，占耕地面積的85%。按照當時規(guī)定，基本農(nóng)田原則上不允許改變用途，實行“六個不準”。

這就有用途管制的意思了，不過還很粗略。可以理解耕地就是用于農(nóng)業(yè)種植的，凡涉及要轉(zhuǎn)為其他的用途的，必須履行額外的審批手續(xù)，并對審批權(quán)限做更多限制。

荊州的事跡很快傳到北京，1988年底國家土地管理局派了一個學習班到湖北調(diào)研，基本農(nóng)田，無論是名字，還是內(nèi)容，都十分合國土局的“味口”，次年1989年，正當北京鬧得沸沸揚揚的時候，國土局和農(nóng)業(yè)部在荊州召開基本農(nóng)田的現(xiàn)場會，推廣荊州經(jīng)驗。

保護耕地，不會有哪個領(lǐng)導明言拒絕，很快基本農(nóng)田就推廣開來，1994年國務(wù)院頒布《基本農(nóng)田保護條例》，標志著耕地保護制度走上軌道。

實踐證明，即便是有保護條例，耕地大量被占還是不可避免，只要你想發(fā)展建設(shè)，總是要占地的，發(fā)展是硬道理嘛，而這些新增的土地，基本來自征收農(nóng)村土地，1992、1993年開始的一波土地開發(fā)熱，短暫遏制之后又重新抬頭，土地管理面臨著失控局面。

1994年國家土地管理局新任局長鄒玉川上臺，也正值房地產(chǎn)進入“國策”之時，各地對于土地開發(fā)樂此不疲，基本農(nóng)田這種需要投入，影響建設(shè)擴張的事情，自然停留在表面的多。城建部門在開發(fā)領(lǐng)域的強勢，市、縣政府對開發(fā)的重視，導致土地管理部門的角色變得尷尬起來，從土地開發(fā)、保護和管理的組織執(zhí)行者向旁觀者轉(zhuǎn)變。唯一一個比較“給力”的建設(shè)用地計劃管制之權(quán)也屢屢因各種特殊情況突破。

本來，按照土地部門原定計劃，從1991年開始10年內(nèi)，城鄉(xiāng)土地有償使用將分梯度、分步實施，存量土地進入市場也要納入軌道，但這種節(jié)奏從1992年小平南巡之后驟然加速，到94年前后，局面完全打亂了計劃。國家土地管理局應(yīng)對建設(shè)的“挑戰(zhàn)”，焦頭爛額，集中表現(xiàn)在與建設(shè)部的爭鋒。再無辦法，土地局也沒有什么存在必要了。

無論從哪個角度看，都需要強化耕地保護這個辦法。一來，這符合歷來保證吃飯保證穩(wěn)定的基本共識；二來，這是限制地方土地開發(fā)行為的最后一道屏障；三來，這有利于得到來自農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的支持；最后，為地方政府“堂而皇之”的大開發(fā)提供一個“心安理得”的機遇或借口（僅是我的猜測，做不得數(shù)）。

于是，才有了96年至97年國家土地管理局三進中南海的“戲碼”，相比前10年連主管副總理都很少過問，土地局這次的待遇可謂頂?shù)教炝恕?/p>

三進中南海的故事，網(wǎng)上有過不少報道。大體是先給國務(wù)院總理匯報，耕地被占、土地浪費的情況都十分嚴重，總理特批土地局領(lǐng)導坐直升機給京津冀來了一次空中掃描，有了這個直觀感受，土地局想到用衛(wèi)星照片的方式來說明城市土地擴張和周邊耕地毀損的嚴重性，衛(wèi)片用到土地管理上，就是從這來的。

隨后，制作了十來個城市的衛(wèi)星照片，用最直觀的方式給中央最高層領(lǐng)導來了一次匯報。情況當然是十分嚴重，搞得中央領(lǐng)導“灰心喪氣”，國務(wù)院主要領(lǐng)導當即搖頭“沒有希望了”。因為這，主管副總理給土地局一通狠批，你們做的什么工作，光說問題不講辦法，怎么管的。

決策層有了這個認識，事情好辦了，再進中南海，土地整治、動態(tài)平衡、節(jié)約挖潛、用途管制、最嚴格的管理等一系列措施或思路上來了，總書記贊“柳暗花明又一村”。1997年中央發(fā)了11號文件，凍結(jié)新增建設(shè)用地審批一年，重修《土地管理法》。

這次修訂，構(gòu)建了現(xiàn)行土地管理框架，當時被稱為現(xiàn)代土地管理制度的開始，總的來說還是三大塊內(nèi)容，保護與發(fā)展的關(guān)系、城市與農(nóng)村的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系。這里單說第一個關(guān)系：秉承18億畝的大目標，將保護耕地的職責具體為基本農(nóng)田的數(shù)字層層分派下去作為各級政府執(zhí)政和考核依據(jù)，建立土地調(diào)查制度、督察制度，嚴格控制農(nóng)轉(zhuǎn)用審批。同樣，以總量動態(tài)平衡為“理論基礎(chǔ)”，給予地方一定的彈性指標，使得耕保平衡目標可達到的同時又能夠在想給建設(shè)以更多發(fā)展空間時仍有途徑可以做到，還不會打自己臉?；旧?，耕地保護制度回顧到這就差不多了，接下來，就是保護與發(fā)展的“拉鋸戰(zhàn)”，今天你強一點，明天我強一點，并在這個拉鋸戰(zhàn)中，又出現(xiàn)一個“永久基本農(nóng)田”，這與基本農(nóng)田的目的本質(zhì)上是一致的。

這些年，有不少意見詬病耕地保護制度，尤其是說18億畝是拍腦袋想的，17億畝、16億畝也可以，很多農(nóng)民根本就不種地了，糧食可以進口解決，農(nóng)轉(zhuǎn)用、建設(shè)用地指標管制太死，導致地價推高房價，占補平衡就是形式?jīng)]有多大實際意義，等等。對于這類言論，不想多辯駁什么，只是，如果沒有一個硬指標，沒有一個相對死板的制度，以當前體制下政府如此大能量的前提下，放開或松動會有什么后果，誰都不能想象，誰又能管得住？！就算18億畝這個數(shù)字是拍腦袋拍出來的都沒關(guān)系，何況它不是。

2017年6月20日

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