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所謂員額，就是特定崗位或者職位的人員限額。司法員額制，是指有關(guān)司法機(jī)關(guān)包括法院和檢察院在編制內(nèi)根據(jù)辦案工作量、轄區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素確定的司法官包括法官和檢察官的職數(shù)限額的制度。法官、檢察官員額制是司法員額制的主體性、關(guān)鍵性制度安排，是當(dāng)前重點(diǎn)推進(jìn)的司法改革項(xiàng)目之一，目的是要通過(guò)提高法官、檢察官的任職門(mén)檻和職級(jí)待遇，把優(yōu)秀的司法人員和有效的司法資源吸引到辦案崗位，充實(shí)到辦案一線，實(shí)現(xiàn)司法的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化和精英化，從而提高司法公信力。一方面，司法員額制是建立司法責(zé)任制、司法職業(yè)保障的前提性、基礎(chǔ)性和輔助性制度；另一方面，司法責(zé)任制和職業(yè)保障制度等改革的進(jìn)度也影響甚至決定著司法員額制改革的進(jìn)度。一年多來(lái)，司法員額制在18個(gè)司法改革試點(diǎn)省有序推進(jìn)，總體情況是好的，但是由于各方面認(rèn)識(shí)差異，各地做法不一，引起的問(wèn)題和非議也不少。在某種意義上說(shuō)，建立法官、檢察官員額制是這一輪司法改革中意義重大、關(guān)注度高的一項(xiàng)改革，也是爭(zhēng)議較大、誤解較多的一項(xiàng)改革。
我國(guó)的司法員額制由來(lái)已久，其實(shí)行具有法律依據(jù)。光緒三十二年即1906年頒布的《大理院審判編制法》是我國(guó)現(xiàn)代司法制度之濫觴。其第11條規(guī)定：“凡大理院以下之審判廳局均須設(shè)有一定員數(shù)以重審判之事。”第13條規(guī)定：“各檢察局亦須置有一定之員數(shù)。”2001年修訂的《法官法》和《檢察官法》都有關(guān)于司法員額制的專(zhuān)門(mén)條款。譬如，《檢察官法》第53條規(guī)定：“最高人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定各級(jí)人民檢察院的檢察官在人員編制內(nèi)員額比例的辦法?！庇捎跉v史條件包括思想認(rèn)識(shí)等方面的局限，有關(guān)審判人員和檢察人員的分類(lèi)及其員額比例一直難以確定。十八大后即2013年3月中共中央組織部分別與最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)了《人民法院工作人員分類(lèi)管理制度改革意見(jiàn)》、《人民檢察院工作人員分類(lèi)管理制度改革意見(jiàn)》，對(duì)審判人員和檢察人員分類(lèi)、各級(jí)院司法人員的比例等都作了初步的規(guī)定。譬如，《人民檢察院工作人員分類(lèi)管理制度改革意見(jiàn)》規(guī)定：“人民檢察院工作人員劃分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員?！薄霸谥醒胝▽?zhuān)項(xiàng)編制限額內(nèi)，綜合考慮檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員的崗位職責(zé)、工作任務(wù)量等因素，確定各類(lèi)人員員額比例。最高人民檢察院、省級(jí)人民檢察院、地市級(jí)人民檢察院、縣級(jí)人民檢察院檢察官和檢察輔助人員兩類(lèi)人員在人民檢察院的中央政法專(zhuān)項(xiàng)編制中所占員額比例分別為70%、75%、80%、85%左右，司法行政人員所占員額比例分別為30%、25%、20%、15%左右。其中，檢察官、檢察輔助人員分別在各級(jí)人民檢察院的中央政法專(zhuān)項(xiàng)編制中所占員額比例，由最高人民檢察院商有關(guān)部門(mén)另行規(guī)定?！薄?/span>檢察官實(shí)行單獨(dú)的職務(wù)序列?！?span>2014年6月中央深改組通過(guò)的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》第一次明確提出“建立法官、檢察官員額制”。這實(shí)際上只是把《人民法院工作人員分類(lèi)管理制度改革意見(jiàn)》、《人民檢察院工作人員分類(lèi)管理制度改革意見(jiàn)》中關(guān)于法官與審判輔助人員、檢察官與檢察輔助人員的員額比例做了進(jìn)一步的細(xì)化，是貫徹和落實(shí)《法官法》和《檢察官法》的措施，也是深化我國(guó)現(xiàn)行司法人事制度改革的主要著力點(diǎn)。
39%的法官、檢察官員額比例是符合實(shí)際的、可行的，但是執(zhí)行中的問(wèn)題值得關(guān)注。從2013年的情況看，全國(guó)現(xiàn)有法官19.88萬(wàn)名，占法院人員總數(shù)34萬(wàn)人的58.5%，占總?cè)珖?guó)人口的萬(wàn)分之一點(diǎn)五；全國(guó)現(xiàn)有檢察人員25萬(wàn)人，檢察官15.8萬(wàn)名，占檢察人員總數(shù)的63%，占總?cè)丝诘娜f(wàn)分之一點(diǎn)二。將法官、檢察官員額限定在39%以?xún)?nèi)，如果按照“入額者必須辦案”和配備一定比例的輔助人員的要求執(zhí)行，不僅不會(huì)降低或者減少一線的辦案人員數(shù)量，相反，有可能增加人員數(shù)量和優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的司法員額制來(lái)看，司法官在司法人員中占比平均是15%左右，較低的占9%，較高的占21%，輔助人員和司法行政人員一起占85%左右，也就是說(shuō)，司法官與其他司法人員的比例是1：6左右；每萬(wàn)人配置0.3-1名法官。國(guó)外境外實(shí)行司法員額制的歷史有一二百年，實(shí)踐證明其員額比例是符合司法規(guī)律的、可行的。反觀我國(guó)當(dāng)前法院和檢察院的情況，法官、檢察官大體上占司法人員的60%，與國(guó)外境外的15%相差甚遠(yuǎn)，高出四倍。即使考慮我國(guó)司法機(jī)關(guān)承擔(dān)著國(guó)外境外司法機(jī)關(guān)所不承擔(dān)的黨務(wù)政務(wù)等工作，39%這個(gè)員額比例仍然較大。隨著繁簡(jiǎn)分流程序改革的深入推進(jìn)，司法員額還會(huì)有壓縮的空間。員額制的推行是我國(guó)司法人事制度的一場(chǎng)革命，它打破了現(xiàn)有的員額比例，涉及利益再分配和工作機(jī)制的調(diào)整，容易引起個(gè)別人的不滿甚至鬧事，由此也就難免產(chǎn)生各種各樣的照顧、論資排輩，甚至弄虛作假、徇私舞弊，可能使有的地方司法員額制在執(zhí)行中扭曲、打折扣，“辦案能力強(qiáng)的人入額，入額就必須辦案”的原則難以堅(jiān)持。這不是哪一個(gè)法院或者檢察院特有的問(wèn)題，而比較普遍的問(wèn)題，只是程度不同而已。主要原因有三個(gè)方面：一是外部大環(huán)境沒(méi)有變化，司法機(jī)關(guān)承擔(dān)的政治任務(wù)和社會(huì)責(zé)任（譬如息訪維穩(wěn)等）比較多，需要相當(dāng)大的人力物力；二是雙重領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)體制以及領(lǐng)導(dǎo)或者監(jiān)督方式?jīng)]有變化，司法機(jī)關(guān)承擔(dān)著上級(jí)院和黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)部署的大量工作以及橫向的協(xié)調(diào)配合工作；三是院內(nèi)綜合部門(mén)、行政部門(mén)聚集了一批優(yōu)秀的司法官，在目前條件下，把這些優(yōu)秀的司法官全部調(diào)到業(yè)務(wù)部門(mén)是不現(xiàn)實(shí)的，要在這些部門(mén)留住人就難免直接或者間接地給這些部門(mén)安排一些司法官員額。這些因素都不同程度地制約了司法員額制的實(shí)行，只有正視和解決這些問(wèn)題才能防止司法員額制在執(zhí)行中出現(xiàn)的種種偏差。
員額制本身是化解“案多人少”矛盾的良方，但是如果不按照辦案量來(lái)合理分配員額，確實(shí)會(huì)加劇“案多人少”的矛盾。有的人說(shuō)，現(xiàn)在占比達(dá)60%的法官、檢察官都辦不完案件，壓縮近一半員額，辦案壓力就更大了，甚至有人將員額制與案件量增多趨勢(shì)聯(lián)系起來(lái)，將員額制斥之為“倒行逆施”。實(shí)際上，這些說(shuō)法或者研究結(jié)論似是而非。首先，我們承認(rèn)，近年來(lái)案件數(shù)量大幅上升，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，有些地方的案件數(shù)量上升了一至兩倍而司法人員數(shù)量并沒(méi)有相應(yīng)地增加。其次，員額制改革是司法責(zé)任制、職業(yè)保障等改革的配套措施，隨著司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的層層審批的行政化辦案工作機(jī)制的適用范圍的縮小，辦案權(quán)向司法官的下放，辦案的效率和積極性都會(huì)大幅度提高，“司法生產(chǎn)力”會(huì)得到解放，就像當(dāng)年農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，同樣的人和地，生產(chǎn)方式一變，糧食產(chǎn)量會(huì)成倍增長(zhǎng)。第三，員額制和配套改革的實(shí)施會(huì)吸引優(yōu)秀的人才到辦案一線，司法資源向辦案崗位傾斜，提高司法官待遇，配備必要的輔助人員分擔(dān)一些非裁判性工作。這是一項(xiàng)重大的司法資源配置機(jī)制改革。原來(lái)，司法資源向綜合部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)A斜，一線優(yōu)秀的辦案人員大都被提拔為中層領(lǐng)導(dǎo)或者院領(lǐng)導(dǎo)后，就脫離辦案一線，在一線辦案的相當(dāng)多一部分是助理審判員、助理檢察員。員額制改革，將使原來(lái)的“從一線抽血”的機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蛞痪€供血”的機(jī)制，一線從干部的培養(yǎng)場(chǎng)所轉(zhuǎn)變?yōu)楦刹康闹鲬?zhàn)場(chǎng)。一旦全面實(shí)現(xiàn)員額制的定位和功能，它所釋放出來(lái)的能量之大會(huì)超出人們的意料。因此，司法員額制不但不會(huì)加劇“案多人少”的矛盾，反而是化解這個(gè)矛盾的靈丹妙藥。
法院、檢察院的院領(lǐng)導(dǎo)和中層干部是否入額，應(yīng)以有無(wú)辦案職責(zé)為標(biāo)準(zhǔn)。全部入額或者全不入額這兩種極端的、簡(jiǎn)單化的入額標(biāo)準(zhǔn)都是不科學(xué)的，比較合理的做法是以承擔(dān)辦案職責(zé)為入額標(biāo)準(zhǔn)。院領(lǐng)導(dǎo)班子成員和中層干部中大部分人是業(yè)務(wù)能手、辦案高手，原來(lái)在院內(nèi)充當(dāng)案件把關(guān)的角色；只有少數(shù)院領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)負(fù)責(zé)人長(zhǎng)期從事黨務(wù)政務(wù)事務(wù)工作，不熟悉業(yè)務(wù)、不會(huì)辦案，也不從事業(yè)務(wù)工作。如果一刀切，把院領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)負(fù)責(zé)人都排除在司法官之外，那是把院里最優(yōu)秀的辦案人員排除在辦案一線之外了，這顯然是司法資源的極大浪費(fèi)，違背員額制改革的宗旨。相反地，如果讓全部院領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)負(fù)責(zé)人都入額，這部分人占全院人員的30%左右，且不說(shuō)他們是否能辦案，他們都入額了，其他人就沒(méi)有什么機(jī)會(huì)和希望了。這是一些地方因?qū)嵭袉T額制而導(dǎo)致法官、檢察官寒心、絕望而離職的主要原因。只要我們堅(jiān)持實(shí)事求是，解決問(wèn)題的辦法很簡(jiǎn)單，那就是確立并堅(jiān)持“能辦案的入額，入額的必須辦案”的原則。長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，司法官職務(wù)系列要逐步取得優(yōu)于行政職務(wù)系列的地位，并逐步減少行政職數(shù)，除了二至三位院領(lǐng)導(dǎo)主要從事政務(wù)黨務(wù)事務(wù)性工作外，其他院領(lǐng)導(dǎo)和中層業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)當(dāng)以辦案為主業(yè)，以政務(wù)黨務(wù)事務(wù)和業(yè)務(wù)的監(jiān)督指導(dǎo)為兼職。員額制改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，不是在一張白紙上寫(xiě)字，而是調(diào)整和改變既定的利益格局，因而異常艱難，出現(xiàn)一些偏差和問(wèn)題也是在所難免的。但是，我們不能把入額作為一種純粹的榮譽(yù)、地位和待遇來(lái)分配而放棄了辦案這一入額的必要條件；我們也不能為了規(guī)避矛盾、照顧關(guān)系、遷就無(wú)理要求而采取一刀切的簡(jiǎn)單化標(biāo)準(zhǔn)；我們更不能把錯(cuò)誤地、片面地、扭曲地推行員額制而造成的失誤和消極后果都?xì)w咎于員額制本身。
“小荷才露尖尖角，早有蜻蜓立上頭?！彪m然員額制由來(lái)已久，但是對(duì)于我們來(lái)說(shuō)它還是一個(gè)新生事物，走向成熟還需要經(jīng)驗(yàn)的積累。我們要敞開(kāi)胸懷迎接司法員額制的到來(lái)，積極推動(dòng)其健康發(fā)展，自覺(jué)地防治實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種偏差。首先，要堅(jiān)持三項(xiàng)原則，一是按職業(yè)道德和辦案能力選拔司法官，不能論資排輩；二是入額者必須到一線辦案，辦案數(shù)量可以因崗位而設(shè)置，但必須有最低限度的辦案指標(biāo)，哪怕從一年主辦3件或者10件案子起步，隨著辦案機(jī)制改革逐步增加。當(dāng)前，我們必須杜絕一件案子不主辦的法官、檢察官。三是在特定范圍（包括省、市兩級(jí)院的轄區(qū)和本院）內(nèi)按辦案量核定和調(diào)劑員額，不要簡(jiǎn)單地按各院、各部門(mén)現(xiàn)有人員數(shù)量按比例分配，否則就會(huì)延續(xù)甚至加劇原來(lái)不合理的人員配備，將員額制虛擬化，違背員額制的宗旨。其次，探索建立客觀的、可操作的員額比例模型，既要便于確定法官、檢察官的員額，又要便于確定相應(yīng)的輔助人員和司法行政人員的員額比例；既要適合當(dāng)前不同地區(qū)司法員額的實(shí)際需要，又要適應(yīng)將來(lái)人口、經(jīng)濟(jì)和辦案量的變化。為將來(lái)在轄區(qū)、院和部門(mén)之間調(diào)劑員額提供科學(xué)依據(jù)。第三，在員額制中，入額機(jī)制固然重要，退出機(jī)制同樣重要。只有建立并堅(jiān)持客觀的員額標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn)，才能保證員額制發(fā)揮預(yù)期的功能，才能防治和杜絕把員額當(dāng)作福利來(lái)分配的現(xiàn)象。合理的選拔機(jī)制可以讓我們選拔出優(yōu)秀的司法官，合理的退出機(jī)制可以即時(shí)淘汰不稱(chēng)職的司法官，保持員額制的生命活力。
員額制的實(shí)施牽動(dòng)著近六十萬(wàn)司法人員的目光，關(guān)系到每一位司法人員的職業(yè)愿景和人生規(guī)劃，更關(guān)系到司法責(zé)任制、司法職業(yè)保障制度的改革進(jìn)程和司法公信力的提升。不搞員額制，司法責(zé)任制、司法職業(yè)保障制度的改革都無(wú)從展開(kāi)；同時(shí)，員額制實(shí)施中的問(wèn)題和局限也與司法責(zé)任制、職業(yè)保障制度改革的漸進(jìn)性、長(zhǎng)期性有關(guān)。對(duì)于員額制改革，我們要守底線而不放縱偏差，放眼量而不求全責(zé)備。（作者：最高人民檢察院檢察理論研究所副所長(zhǎng)、研究員）
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