作者｜李一帆
*本文經(jīng)授權發(fā)布，僅代表作者觀點，不代表其供職機構及「高杉LEGAL」立場，且不作為針對任何個案的法律意見*
農(nóng)村房屋買賣在我國農(nóng)村地區(qū)素來有之。隨著城市化進程的加快，農(nóng)村房屋拆遷帶來的巨額補償往往會令房屋出賣人改變初衷，向法院起訴要求確認房屋買賣合同無效，此類糾紛在近年來集中爆發(fā)。
農(nóng)民對其合法建造的房屋可以依法取得所有權并進行處分，這是我國法律明確規(guī)定的。但依據(jù)“房地一體”的原則，對農(nóng)村房屋的處分實質上是農(nóng)村宅基地使用權的轉讓，而對于宅基地使用權流轉的合法性，我國法律規(guī)定并不明確。這使得法院在認定農(nóng)村買賣合同效力時裁判標準不一，所引用的法律條文也大相徑庭。
筆者對近年來涉及農(nóng)村房屋買賣合同效力的裁判規(guī)則進行了歸納總結，并分析了目前法律適用與國家政策之間的沖突，提出了在現(xiàn)行制度下的解決思路。
一、農(nóng)村房屋買賣合同效力裁判規(guī)則匯總
宅基地使用權具有特定的身份屬性，這是其轉讓受到限制的主要原因。法院在對此類案件進行裁判時，依據(jù)農(nóng)村房屋買賣不同主體會作出不同的裁判，可分為三類：城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村村民之間的房屋買賣；不同集體經(jīng)濟組織的農(nóng)村村民之間的房屋買賣；同一集體經(jīng)濟組織成員之間的房屋買賣。
（一）城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村村民之間的房屋買賣合同，一般認定為無效。
宅基地系農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無償提供給本集體成員使用，目的是保障農(nóng)村村民的基本居住權益，且國家相關政策明令禁止向城鎮(zhèn)居民轉讓宅基地使用權，故城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村村民之間的房屋買賣合同一般認定為無效。
沈陽市中級人民法院（2017）遼01民終6057號王志富與沈久祥、薛英斌、薛嬌房屋買賣合同糾紛二審判決書：
“農(nóng)村宅基地使用權系集體經(jīng)濟組織無償提供給本集體成員享有的，是集體經(jīng)濟組織成員享有的權利，與特定的身份關系相聯(lián)系。宅基地上的房屋與宅基地具有不可分性，故轉讓房屋的同時也會處分宅基地使用權。我國法律和行政法規(guī)和國家政策為保護農(nóng)村村民的居住權和生存權，禁止向城鎮(zhèn)居民出售宅基地及地上建筑物。據(jù)此，一審法院認定王志富與王麗萍簽訂的房屋買賣合同應為無效是正確的?！?/span>
類似案例：（2014）浙民申字第837號；（2017）京02民終1226號
（二）不同集體經(jīng)濟組織的農(nóng)村村民之間的房屋買賣合同，以無效為主，有效為例外。
1、宅基地使用權是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的權利，目的是保障本集體組織成員的基本居住條件，其他集體經(jīng)濟組織成員無權取得或變相取得。
北京市第三中級人民法院（2014）三中民終字第07908號陳述同與卓清義農(nóng)村房屋買賣合同糾紛二審判決書：
“根據(jù)《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國土地管理法》的有關規(guī)定，宅基地使用權是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的權利，與享有者特定的身份相聯(lián)系，非本集體經(jīng)濟組織成員無權取得或變相取得。涉案協(xié)議是農(nóng)村房屋買賣合同，根據(jù)“地隨房走”的原則，涉案協(xié)議在處分涉案房屋的同時亦處分了相應的宅基地使用權。卓清義（山東寧津縣村民）并非涉案房屋所在村集體經(jīng)濟組織成員，也未取得《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實施細則》規(guī)定的集體土地使用權變更登記手續(xù)，其與陳述通簽訂的涉案協(xié)議違反了法律關于禁止農(nóng)村宅基地使用權違法轉讓的強制性規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條的規(guī)定，應認定為無效合同，原審法院對此認定正確?！?/span>
類似案例：（2016）京民申4674號；（2014）黑高民申一字第203號
2、雖然簽訂合同時非該集體經(jīng)濟的成員，但后來取得該集體經(jīng)濟組織成員資格的，一般認定合同有效。
重慶市第四中級人民法院（2012）渝四中法民終字第00051號黎克江與林勇柏房屋買賣合同糾紛二審判決書：
“農(nóng)村房屋可以買賣，其宅基地可以按照法律的規(guī)定進行轉讓。按照“地隨房走”的原則，農(nóng)村房屋買賣在處分房屋的同時也處分了農(nóng)村宅基地使用權，但宅基地屬于農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理，宅基地使用權是集體經(jīng)濟組織成員享有的權利，與特定的身份關系相聯(lián)系，故農(nóng)村房屋買賣涉及宅基地轉讓的，一般只能轉讓給同一集體經(jīng)濟組織。轉讓給本集體經(jīng)濟組織以外的人員的，如果在一審法庭辯論終結前購房人取得了賣房人所在集體經(jīng)濟組織成員資格的，則可認定合同有效?！?/span>
類似案例：（2014）青民申字第55號；（2014）滄民終字第1865號；（2017）魯01民終2119號；（2017）渝02民終232號
但是，將戶口遷入房屋所在地不意味著取得該集體經(jīng)濟組織的成員資格，存在將戶口遷入了該村，但未被認可為該村集體經(jīng)濟組織成員，而認定合同無效的情形。
北京市高級人民法院（2016）京民申3130號侯建國與高淑珍、張利宏房屋買賣合同糾紛再審裁定書：
“南街村村委會稱1982年前戶口遷入南街村的屬于南街村集體經(jīng)濟組織成員，侯建國及家人的戶口均系1982年后遷入南街村，故侯建國及家人不屬于南街村集體經(jīng)濟組織成員，亦不享受南街村集體經(jīng)濟組織成員過年過節(jié)的分紅、福利等待遇。在上述調查的基礎上原審認定侯建國非南街村集體經(jīng)濟組織成員無不當之處，并據(jù)此確認張宏利與侯建國簽訂的房屋買賣協(xié)議無效也無不妥?！?/span>
3、合同簽訂者雖非該集體經(jīng)濟組織成員，但其配偶系該集體經(jīng)濟組織成員，且轉讓行為得到村集體同意的，一般認定合同有效。
遼寧省高級人民法院（2013）遼審四民申字第1414號王永海與李洋、王世軍房屋買賣合同糾紛再審裁定書：
“李洋在原戶籍地未申請過宅基地，其與王永海雖不屬同一集體經(jīng)濟組織成員，但其妻子張麗敏與王永海系同一集體經(jīng)濟組織成員，且在原審審理期間，經(jīng)法院調查，該村村委會明確表示同意雙方之間轉讓案涉房屋及宅基地使用權，雙方之間買賣房屋行為并未損害他人和集體的權益。原審判決認定雙方買賣契約有效，適用法律正確?！?/span>
類似案例:（2014）高民申字第4895號
4、農(nóng)村房屋經(jīng)過多手轉讓，最終買受人為房屋所在地集體經(jīng)濟組織成員的，考慮到有利于妥善解決現(xiàn)有糾紛，一般認定合同有效。
北京市高級人民法院（2016）京民申2879號王來生與盧守征、李春元農(nóng)村房屋買賣合同糾紛再審裁定書：
“一、二審法院根據(jù)查明的事實，認為房屋買賣必然涉及宅基地買賣，而宅基地買賣是我國法律、法規(guī)所禁止的。宅基地使用權是集體經(jīng)濟組織成員享有的權利，與特定的身份關系相聯(lián)系，不允許轉讓；但是法院處理此類案件要考慮到有利于妥善解決現(xiàn)有糾紛，針對每個案件的不同情況區(qū)別對待。本案中，經(jīng)過了王來生與盧守征的買賣以及盧守征、李春元之間的抵賬行為，127號房屋及宅基地歸李春元所有，李春元系房屋所在地的集體經(jīng)濟組織的成員，即127號房屋最終屬于安家莊村集體經(jīng)濟組織成員，故一、二審法院駁回了王來生要求確認合同無效及要求盧守征騰退房屋的主張正確。”
（三）同一集體經(jīng)濟組織成員之間的房屋買賣合同，一般認定為有效。
同一集體經(jīng)濟組織成員之間的房屋買賣和宅基地流轉，未損害村集體經(jīng)濟組織和其他村民的利益，并未被我國法律和相關政策所禁止，因此此類案件一般認定為合同有效。
杭州市中級人民法院（2017）浙01民終2181號汪英與周關根房屋買賣合同糾紛二審判決書：
“我國法律、行政法規(guī)和相關政策對于建造于農(nóng)村宅基地上房屋在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部之間的正常流轉并不禁止。本案中汪英與周關根、戚桂珍簽訂案涉購房協(xié)議，約定將該房屋轉讓于周關根、戚桂珍，此后雙方均按約履行了各自的義務，迄今已十余年。從該協(xié)議的內(nèi)容和簽訂、履行等情況來看，該協(xié)議應為雙方當事人的真實意思表示。汪英和戚桂珍均為原濱江區(qū)浦沿街道聯(lián)莊村村民，故汪英和戚桂珍之間的房屋買賣行為合法有效?！?/span>
類似案例：（2016）津民申1233號;（2014）二中民終字第07289號;（2014）三中民終字第09568號;（2013）盤中民二終字第00340號
現(xiàn)實中，同一集體經(jīng)濟組織成員在簽訂房屋買賣合同后，房屋升值幅度較大，出賣人出爾反爾，以合同違反《土地管理法》第六十二條“一戶一宅”的規(guī)定，主張合同無效的情形也較為常見。對此，法院一般不予支持。
紹興市中級人民法院（2016）浙06民終4255號袁和祥、鄭綠琴與袁和富、陳惠芳農(nóng)村房屋買賣合同糾紛二審判決書：
“《中華人民共和國土地管理法》中有關“一戶一宅”的規(guī)定，是指村民在出售自己宅基地上的房屋后無權再次申請宅基地，并非指村民不得買賣農(nóng)村私有房屋，即便如上訴人所稱，被上訴人在案涉房屋買賣后又建造了多處房產(chǎn)，該違反“一戶一宅”規(guī)定的行為也應屬于有關行政主管部門的管理范圍，并不影響此前雙方之間的房屋買賣行為的法律效力?！?/span>
類似案例：（2017）魯03民終110號;（2015）閩民申字第2582號
二、現(xiàn)行法律、行政法規(guī)對宅基地轉讓的規(guī)定
關于農(nóng)村房屋買賣合同的效力問題，最高人民法院于2016年11月30日發(fā)布了《第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀要》，其中第19條規(guī)定：
“在國家確定的宅基地制度改革試點地區(qū)，可以按照國家政策及相關指導意見處理宅基地使用權因抵押擔保、轉讓而產(chǎn)生的糾紛。在非試點地區(qū)，農(nóng)民將其宅基地上的房屋出售給本集體經(jīng)濟組織以外的個人，該房屋買賣合同認定為無效。合同無效后，買受人請求返還購房款及其利息，以及請求賠償翻建或者改建成本的，應當綜合考慮當事人過錯等因素予以確定?！?/span>
根據(jù)該會議紀要，本集體經(jīng)濟組織以外當事人簽訂的的農(nóng)村房屋買賣合同，一般認定為無效，反言之，本集體經(jīng)濟組織成員之間的農(nóng)村房屋買賣合同，可以認定為有效。從裁判結果上看，各地法院處理農(nóng)村房屋買賣糾紛時，裁判結果基本上符合會議紀要的精神。但是各地法院在論述合同無效的理由時，由于沒有統(tǒng)一的指導規(guī)則，各地法院所引用的法條以及對法條的理解有著很大的差異。在城鄉(xiāng)與村際流動加強、城鄉(xiāng)二元隔閡逐步打破的時代背景下，最高法院在認定農(nóng)村房屋買賣合同的效力時采取一刀切的做法，值得斟酌。因此，筆者梳理了現(xiàn)行法律法規(guī)對宅基地轉讓的規(guī)定，在此基礎上提出自己對農(nóng)村房屋買賣合同效力認定的看法。
（一）“房地一體”原則是否適用于農(nóng)村房屋轉讓
根據(jù)筆者檢索的案例,法院在裁判此類案件的主要思路是：基于“房地一體”的原則，村民在處分其房屋時，必然也涉及宅基地使用權的處分，而宅基地使用權具有特定的身份屬性，我國法律和政策禁止宅基地使用權在集體經(jīng)濟組織以外流轉，所以農(nóng)村房屋買賣合同應當認定為無效?！胺康匾惑w”原則以及宅基地使用權的身份性是法院認定合同無效的基本前提（參見王衛(wèi)國、朱慶育：《宅基地如何進入市場--以畫家村房屋買賣案為切入點》，載《政法論壇》2014年第3期，第95頁），但問題在于，“房地一體”原則是否適用于農(nóng)村房屋轉讓？
根據(jù)國務院1990年發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第23條“土地使用權轉讓時，其地上建筑物、其他附著物所有權隨之轉讓”和第24條“土地使用者轉讓地上建筑物、其他附著物所有權時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權隨之轉讓，但地上建筑物、其他附著物作為動產(chǎn)轉讓的除外”的規(guī)定，我國對城鎮(zhèn)國有土地使用權的轉讓實行“房隨地走、地隨房走”的房地一體原則。隨后1994年制定的《城市房地產(chǎn)管理法》32條以及2007年制定的《物權法》146條、147條都對“房地一體”的原則進行了確認。
《物權法》第146條 建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并處分。
《物權法》第147條 建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內(nèi)的建設用地使用權一并處分。
但是《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》的適用范圍都僅限于城鎮(zhèn)的國有土地?！段餀喾ā?51條規(guī)定的“建設用地使用權”指的也是“對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利”，并不包括集體所有的土地。因此，對于農(nóng)村房屋土地的流轉是否適用“房地一體”原則，尚存疑義。對此，筆者認為，從《物權法》以及《土地管理法》的相關規(guī)定來看，農(nóng)村房屋和宅基地使用權的轉讓應當遵循“房地一體”的原則。
根據(jù)《物權法》第135條規(guī)定“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施”，此處規(guī)定了建設用地的范圍應為“國家所有的土地”。但《物權法》第151條規(guī)定了“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規(guī)定辦理”，也即集體土地也可以作為建設用地。
而根據(jù)《土地管理法》第43條規(guī)定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”，村民建設住宅所用土地（即宅基地）屬于建設用地，農(nóng)村房屋和宅基地使用權的轉讓，應當適用《物權法》第146、147條關于“房地一體”的規(guī)定。
（二）現(xiàn)行法律、行政法規(guī)并未禁止宅基地使用權轉讓
根據(jù)“房地一體原則”，農(nóng)村房屋的轉讓必然造成宅基地使用權的流轉，那么我國現(xiàn)行法律、行政法規(guī)是否禁止宅基地使用權的流轉，則是認定農(nóng)村房屋買賣合同效力時需要解決的主要問題。根據(jù)《合同法解釋（一）》第四條及《合同法解釋（二）》第14條的規(guī)定，人民法院依據(jù)《合同法》第52條第5項認定合同無效，應滿足以下兩個條件：（1）應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規(guī)為依據(jù)；（2）違反的是效力性強制性規(guī)定。
1、現(xiàn)行法律對宅基地使用權轉讓的規(guī)定
《憲法》第10條規(guī)定了“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓?！薄稇椃ā芬愿敬蠓ǖ男问?，確認了土地使用權作為一種財產(chǎn)權利，依法可以轉讓。宅基地使用權作為土地使用權的一種，不應有所例外，只是其轉讓需依照“法律的規(guī)定”。此處的“法律的規(guī)定”，指的應是《土地管理法》。《物權法》第153條也規(guī)定了“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定”。所以，對于宅基地使用權轉讓的效力認定，在法律層面應當適用《土地管理法》的規(guī)定。
《土地管理法》（2004年修正）第一章“總則”第二條規(guī)定了“土地使用權可以依法轉讓”。宅基地使用權作為集體土地使用權，其轉讓應當適用總則規(guī)定，也即從原則上來說是不予禁止的。從筆者檢索的案例來看，法院認定合同無效時依據(jù)的條款主要是《土地管理法》第43條（（2017）吉02民終682號；（2015）商民二終字第326號等）、第62條（（2015）蘇審二民申字第00139號等）以及第63條（（2014）達中民終字第671號；（2016）桂04民終882號；（2016）瓊02民終1009號等），也即部分法院認為以上條款屬于效力性強制性規(guī)定。對此，筆者認為：
《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。該條款規(guī)定的是使用國有土地和集體土地進行建設需申請及批準，涉及的是在土地上建造的前置程序，屬于管理性的強制性規(guī)定，不能作為認定合同無效的依據(jù)。
《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。…農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予準許?！薄耙粦粢徽痹瓌t不是評價合同效力的效力性規(guī)定，這在司法實務中已經(jīng)達成共識，況且該條款已經(jīng)明確規(guī)定農(nóng)村村民可以出賣其住房（這一行為必然導致宅基地使用權的轉移），其后果僅是不能再申請宅基地，而不是合同無效。
《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外?！痹摋l款是為加強土地用途管制，限制農(nóng)用地轉為建設用地而作的規(guī)定（戴孟勇：《城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋糾紛的司法規(guī)制》，《清華法學》2009年第5期，第53-74頁），但農(nóng)村房屋買賣導致使用主體變更，并不會改變其使用性質，并未違反《土地管理法》第六十三條，不能以該條款來認定合同無效。
綜上，筆者認為，我國現(xiàn)行法律并未禁止宅基地轉讓。至于為何現(xiàn)行法律對國有土地有償使用有明確規(guī)定，而對宅基地使用權出讓避之不談，是因為宅基地流轉問題尚未解決，所以暫時未作規(guī)定，為以后改革留有空間（王衛(wèi)國、朱慶育，2014）。但是，從《憲法》到《土地管理法》，都從原則上規(guī)定了土地使用權可以依法轉讓，只是因為宅基地使用權的流轉涉及到復雜的歷史遺留問題和現(xiàn)實情況，立法時機尚未成熟，暫不規(guī)定，決不是禁止其流轉?，F(xiàn)有的大部分裁判文書均認為我國法律對宅基地使用權的流轉有禁止性規(guī)定，筆者認為有為認定合同無效而牽強附會之疑。
2、行政法規(guī)對宅基地使用權轉讓的規(guī)定
1999年國務院辦公廳發(fā)布《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)〔1999〕39號），規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”。2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、2004年《國土資源部關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》、2008年《中共中央國務院關于切實加強農(nóng)業(yè)基礎建設進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》等文件都明確禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買房屋、宅基地。
但是根據(jù)《立法法》第70條規(guī)定“行政法規(guī)由總理簽署國務院令公布”，上述規(guī)定均非行政法規(guī)，只能算是國家政策，我國行政法規(guī)并未禁止宅基地轉讓。有裁判觀點認為《物權法》第153條規(guī)定了宅基地的轉讓適用“國家有關規(guī)定”以及《民法通則》第6條規(guī)定“民事活動必須遵守法律，法律沒有規(guī)定的，應當遵守國家政策”，并依據(jù)上述國家政策認定農(nóng)村房屋買賣合同無效（（2014）興民終字第927號；（2016）冀民申2433號）。
但是《合同法解釋（一）》明確規(guī)定“合同法實施以后，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)”，上述規(guī)定并非行政法規(guī)，不能援引《合同法》第52條第5項來認定合同無效。需要注意的是，即便是國家政策，也只是禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地和房屋，對于農(nóng)村村民購買另一集體經(jīng)濟組織成員的房屋和宅基地并未禁止。
綜上，我國現(xiàn)行法律和行政法規(guī)對于宅基地使用權的轉讓并沒有禁止性規(guī)定，即便是國家相關政策，也僅是限制城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住宅和宅基地，對于不同集體經(jīng)濟組織的農(nóng)村村民之間房屋買賣并未禁止。最高法院在《會議紀要》中將農(nóng)村村民與本集體經(jīng)濟組織成員以外的人簽訂的房屋買賣合同一律認定無效,這種做法值得推敲。
三、法律適用沖突與解決思路
（一）法律適用與國家政策之間的沖突
在國家三令五申禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋的情況下，法院卻無法從現(xiàn)行法律法規(guī)中找到可以認定合同無效的依據(jù)，這造成了法律適用與國家政策之間的沖突。故有學者認為“故若法院認定此類買賣合同有效，必然會使判決的結果與國家政策相抵觸，進而導致相關國家政策被削弱乃至變相地廢止?？紤]到我國目前所采的司法體制和所處的法制環(huán)境，顯然不可能期望整個法院系統(tǒng)對此類案件都做出不符合國家政策的判決”。因此認為最現(xiàn)實的選擇是認定合同無效（戴孟勇，2009）。
在“違反強制性規(guī)定說”、“違反國家政策說”均無法合理解釋的情況下，戴孟勇教授（2009）提出了第三種解決路徑：“違反社會公共利益說”。該觀點認為：國務院反復強調禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋，是為了保護農(nóng)民利益、保持農(nóng)村穩(wěn)定、保障農(nóng)民的基本生存條件，這些都屬于社會公共利益的范疇。因此，城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋違反了國家政策的同時，也損害了社會公共利益，應當依《合同法》第52條第4項認定合同無效。
在現(xiàn)實中，也有裁判觀點認為：“上個世紀八十年代，公民的農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口與其享有的權利和承擔的義務息息相關。農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民因其耕種土地而不僅要向國家繳納公糧，還要繳納各種提留款，而擁有非農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民不僅沒有那么多的稅費，還可以享受糧油及其他生活用品的配給”（（2014）渝高法民提字第00099號）。為支持城市發(fā)展，農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民在很長一段時間內(nèi)犧牲了自己的利益，承擔了較重的義務，農(nóng)村宅基地對他們來說是一種福利和補償，如果放任城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住宅，將會嚴重損害農(nóng)村村民的利益，因此主張應當認定合同無效。
對此，筆者認為，“損害社會公共利益說”忽略了政策背景和農(nóng)民利益，無法站得住腳。城鄉(xiāng)土地二元制的出發(fā)點在于保護耕地數(shù)量，保障糧食安全（米谷：《農(nóng)村集體土地城市化的制度研究》，華東政法大學2014年博士論文，第14頁），但是這一體制本身就是建立在犧牲農(nóng)民利益的基礎上。隨著農(nóng)業(yè)科技化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對勞動力的需求降低，農(nóng)村出現(xiàn)富余的勞力，且宅基地的流轉并不會影響到耕地數(shù)量，糧食安全受農(nóng)民遷徙和宅基地流轉的影響大大降低。鼓勵農(nóng)民進城務工，參與城市建設，對于農(nóng)民自身以及城市發(fā)展而言都是有利的。
隨著農(nóng)村村民進城務工、生活、定居，農(nóng)村房屋出現(xiàn)了大量的閑置。農(nóng)民對其合法建造的房屋依法享有所有權，卻因為宅基地使用權轉讓的嚴格限制，只能仍由其破敗、衰落，這不僅是對土地資源的嚴重浪費，也是對農(nóng)民財產(chǎn)權利的侵犯。在城鄉(xiāng)二元制結構逐漸打破、農(nóng)民對土地的依附性大大減弱的背景下，“損害社會公共利益說”認為鼓勵農(nóng)村房屋買賣會損害社會公共利益和農(nóng)民個人利益，有待商榷。
（二）現(xiàn)有制度下的解決思路
面對農(nóng)村房屋買賣中法律適用與國家政策的沖突，許多學者提出了立法上的修改建議。例如，王衛(wèi)國、朱慶育教授（2014）認為，宅基地使用權一經(jīng)取得便可永久存續(xù)，其性質更接近于所有權。當宅基地上房屋轉讓時，宅基地使用權本身不必隨之讓與，可在宅基地使用權上創(chuàng)設法定或約定的地上權?；谠摰厣蠙噘I受人可以使用宅基地上房屋，但需向宅基地使用權人支付地租，地上權期限屆滿后，宅基地使用權人在補償?shù)厣辖ㄖr值的條件下可收回土地及地上建筑物。
韓世遠教授認為：農(nóng)村房屋的買受人在取得房屋所有權的同時，可依法定取得作為債權的“宅基地租賃權”，買受人通過向宅基地所有權人支付租金的方式，可以合法占有使用宅基地，以達到對宅基地“用益”的目的（韓世遠：《宅基地的立法問題—兼析物權法草案第十三章“宅基地使用權”》，載《政治與法律》2005年第5期，第34頁）。
以上兩種觀點分別從物權和債權的角度提出了立法修改的建議，筆者認為均有可行性。但是，法律的修改尚需時日，在此之前，與其煞費苦心穿鑿附會的尋求依據(jù)認定合同無效，不如另辟蹊徑，充分利用現(xiàn)有的法律制度資源，將合同解釋為有效并妥善處理法律與政策的沖突，更具有現(xiàn)實意義。物權和債權區(qū)分原則正是化解農(nóng)村房屋買賣糾紛中法律適用與國家政策沖突的良方。
《物權法》第15條 當事人之間訂立有關設立、變更、轉讓和消滅不動產(chǎn)物權的合同，除法律另有規(guī)定或者合同另有約定外，自合同成立時生效；未辦理物權登記的，不影響合同效力。
這是我國法律對物權與債權區(qū)分原則的確立。根據(jù)該條規(guī)定，當事人之間簽訂的農(nóng)村房屋買賣合同，自合同成立起生效。但因國家政策對城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋、宅基地的禁止，辦理房屋所有權和宅基地使用權的過戶登記存在障礙，買受人無法取得相應物權，但不影響合同效力。買受人基于有效合同取得了對房屋的類似于長期租賃的使用權，其對房屋屬于合法占有，出賣人不得要求返還。
但買受人對房屋的使用權并非毫無限制，由于買受人并非宅基地使用權人，其不能對房屋進行重大修繕或者在宅基地上擴建，否則將被認定為違法建造，行政部門有權拆除。如宅基地遇國家征收，對房屋的拆遷補償款，法院可以依據(jù)誠實信用、公平等原則，根據(jù)合同簽訂的目的、履行情況等因素，對拆遷補償款進行合理分配。此種處理方式，既尊重了合同自由的精神，又不違反國家政策，且兼顧了雙方當事人的利益，在宅基地流轉制度未有實質性突破前，不失為一種解決問題的思路。
【結語】
2015年12月，全國人大常委會通過《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》，正式啟動宅基地使用權流轉的試點改革?？梢?，放開宅基地使用權轉讓的限制、落實農(nóng)村土地的用益物權、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利是政策制定和發(fā)展的必然趨勢。在此前提下，簡單的將本集體經(jīng)濟組織成員以外的農(nóng)村房屋買賣合同認定為無效，既無法律依據(jù)，亦不符合時代潮流。因此，依《物權法》第15條之規(guī)定，以物權與債權區(qū)分的原則，將合同解釋為有效，為解決當前農(nóng)村房屋買賣糾紛法律適用困境的一種可行思路。
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